国库集中支付制度背景下的我国高校自筹问题研究

李未 陈岳堂

[摘 要]国库集中支付制度改革作为我国财政国库管理制度改革的重要内容从根本上解决了过去财政性资金层层拨付、流转环节多的状况，改革效果显著。但其在高等院校的实施却面临着一系列的困境，高校资金自主权不足、债务风险增加等问题严重影响着高校自筹活动的开展。本文基于国库集中支付制度背景，提出了提高高校自筹能力的相应对策。

[关键词]国库集中支付制度；困境；对策

[中图分类号]G646 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）04 — 0154 — 03

随着我国社会主义市场经济体制改革的不断推进，传统的国库分散支付制度的弊端日渐显现，财政资金使用效率低下、监管不力、贪污腐败等脱序现象时有发生，建立科学完备的财政国库管理制度已被提上日程。2001年，我国开始了试点国库集中支付制度改革，建立了国库单一账户体系，实现了政府财政资金支付从“逐级转”到“直通车”的重大突破。而公立高校作为中央或地方财政预算单位，也被纳入了国库集中支付改革的实施范畴。截止到目前，我国绝大部分高校都已实行了国库集中支付制度，在提升高校财务管理意识、提高高校预算管理水平方面发挥了十分有效的作用，但同时此项改革也使高校的财务运作和管理活动产生了一系列的负面效应，特别是在高校自筹教育经费方面，严重限制了高校资金的灵活运用，增加了高校的办学负担，阻碍了高校的健康可持续发展。因此，在国库集中支付制度在高校逐步实现全面推行的背景下，研究高校的自筹问题，对于缓解我国高校教育经费紧张的局面，保障学校各项工作的正常开展，以及促进我国高等教育事业的长足发展，都具有十分重要的理论和实践意义。

一、我国高校自筹面临的困境

20世纪80年代以前，中国高等院校的办学费用全部由国家财政负担，但随着教育大众化进程的加快，以政府财政拨款为主、高校自筹经费为辅的多元化筹资模式应运而生。2007——2011年期间，我国高校教育经费收入总量逐年增长，国家财政性教育经费和事业收入一直是我国高等院校教育经费收入的主要来源（如表1所示）。但事业收入和其他收入的总量虽然每年都呈现持续增长的态势，但其在高等教育经费收入中所占份额却逐年下降。而民办学校中举办者投入总量和所占份额基本上处于逐年递减的趋势，社会捐赠经费则呈现“N”型增长态势，但所占份额一直小于1%。由此可见，我国高等院校教育经费的筹措长期以来过分依赖于政府拨款，而高校自筹经费份额虽然不高，发展潜力却十分巨大。然而随着我国国库集中支付制度改革在高校的不断深入，高校经费自筹模式面临着诸多困境。

（一）严重削弱了高校资金的自主权，影响高校自筹活动的开展

在实行国库集中支付以前，高等学校年度部门预算批准后，财政按月拨付经费，未动用的财政资金可由学校自行掌握使用〔1〕，高校拥有充分自主的资金调度权。然而国库集中支付制度的实施虽然没有对高校的财务机构、资金性质及其使用管理权限作更改，但却严格规定高校所有财政性经费和业务性收入都必须上缴国库，所有支出经审批才可使用，高校不再拥有能随意调度预算和用款计划外资金的权利，原有财务审批权实质上已形同虚设，这与我国《高等教育法》关于高校自主理财地位的规定是相矛盾的。现阶段，高校只能在报送预算时，将未来所有可能发生的资金使用情况都考虑进去，才能很好的保证高校资金的支配与管理，但这却增加了高校预算管理的难度。美国教育行政专家罗林庭格曾言：“学校经费如同教育活动的脊椎”，充裕的教育经费是学校各项工作正常开展的重要保障，也是教育事业发展的前提和基础〔2〕。如果高校的资金无法得到充分的自由调配，这必定会影响高校自筹活动的开展。

（二）降低了银行与高校合作的积极性，增加了高校负债风险

在过去传统的国库分散支付制度背景下，办学经费已无法满足高校的规模化扩张，为此政府鼓励高校借贷融资，以弥补高校办学资金缺口，维系高校的正常运行。由于高校具有收入的集中性和支出的分散性，每年产生的周期性资金沉淀是银行资本和社会资本十分看好高校投资市场的重要原因〔3〕。高校稳定的学杂费收入来源和定量大额的存款，使许多银行愿意主动为其提供信用贷款。但国库集中支付改革后，高校全部资金收入需上缴国库，财政部门为高校开设的零余额账户取代了存款账户，学杂费收入等周期性的沉淀资金不复存在，高校几乎不再有利息收入，一定程度上损害了银行既得利益，使得银行对高校财务信息等级的评定受到了影响了，加大了高校融资贷款方面的难度。同时，高校近年来由于基本建设等资金缺口所产生的银行贷款，现已进入了还本付息的高峰期，而目前国家财政并未对高校的债务采取直接补偿的措施，高校需要靠财政返还的学费、住宿费收入及相应的银行存款利息等自有资金偿还贷款。但由于学杂费等学校收入的主要来源都纳入了单位零余额账户，而按照规定单位零余额账户又不得向其他贷款银行划账还本付息，加之资金拨付额度到账的不及时，容易造成资金“断链”，易产生不良贷款，这必然会增加高校的负债风险。

（三）限制了高校自筹方式的多样性，阻碍了高校自筹能力的发挥

我国高校实行国库集中支付后，对所有资金都开展严格统一的管理，对财务预算管理工作提出了更高的要求，增加了高校财务监管工作的复杂性和艰巨性。就科研课题收入而言，过去高校为了提高教职员工的科研积极性，一般采取较为宽松的资金政策，将资金使用权归为科研课题所有者。而某些横向科研项目，其资金使用权甚至在企业方面。但国库集中支付制度的实施，对编制详细精准的预算计划提出了严格要求，并规定资金支出要切实符合预算要求，其使用目的性较强，使得部分资金的使用难以满足科研课题的客观需求，导致有些企业和教职工选择将科研资金不注入高校。高校虽然掌握了预算内资金额度的使用权，但资金的流动却受到了一定的限制，国库集中支付制度要求高校资金的使用必须“有预才有支，无计划不支出”。而且学校的预算内外的资金都必须收缴国库，其资金的支出使用必须经过上报审批后才可使用，程序较繁复，耗时较长。但高校很多自筹资金来源，如社会或个人捐赠具有一定的时效性和指定用途，如果事事都需要预先制定详细的用款计划，上交报告才可使用，那会极大的挫伤捐赠的积极性，严重影响捐款用途。

二、造成我国高校自筹困境的原因分析

（一）尚未认清高校的社会组织属性

高等教育作为准公共产品，集效用的不可分割性、消费的竞争性、受益的排他性于一体，这就要求政府不仅要维护高等教育的公平性，还应成为教育经费成本的主要承担者。与政府职能不同的是，高校向社会提供高等教育服务，是以价格为基础约定双方权利与义务的一种社会契约关系，是一种市场行为的结合，而不是强制性的行政行为。尽管在计划经济时代，我国高校教育经费经费完全依赖于政府的财政投入，成为了政府的附属部门。但是随着社会主义市场经济体制的建立，多元化筹措高等教育经费的格局的形成，高校不仅扮演着教育活动组织者的角色，更是高校办学行为的责任者。高校是不同于政府部门的具有法人主体地位的社会组织。可见，国库集中支付制度改革将所有的行政事业单位囊括在内并非完全是科学合理的，其没有考虑到高校特殊的社会组织属性。

（二）混淆了高校办学收入与政府财政收入

学费收入是高校向社会大众提供一定质量和数量的教育服务而取得的服务性收入，是一种有偿性和自愿性的支付行为。学校向学生收取的学费实际上就是个人（家庭、社会）作为教育受益者所承担的部分教育成本，学费的本质是“社会资金，而不是政府财政资金”，这是得到普遍认可的观点〔4〕。而政府的财政收入具有强制性、无偿性和固定性的特点，因此不能将高校的学费收入与政府的财政收入混为一谈。如果将高校的学费收入纳入国库集中支付制度进行统筹安排，实质上是分离了高校的权利和义务，把高校的教育服务行为等同于政府的强制性行政行为，这会大大降低具有独立法人地位的高校的办学积极性，影响高校自筹活动的开展，阻碍高校创收水平的提高。

（三）违背了高等教育改革方向

《高等教育法》规定“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受赠财产依法自主管理和使用。”也就是说高校是具有独立法人资格的主体，拥有独立的财务管理权，可以进行独立核算〔5〕。而财权的独立性是财务主体形成的首要条件和关键因素。但自从国库集中支付制度改革在我国教育系统推行，高校所有的财政性收入和预算外收入都要纳入国库单一账户，每一笔支出的使用权都要经过财政部门批准后才可实行，高校的财务自主权受到了限制，独立法人地位也难以落实，办学自主权也无法得到充分发挥，这不仅与《中国教育改革和发展纲要》关于“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”的要求相违背，更与国家相关法规相矛盾〔6〕。

三、提高我国高校自筹能力的对策

（一）建立具有我国高校特色的国库集中支付范畴

高校学费收入等非财政性资金不宜纳入财政预算管理。根据成本分担与成本补偿理论，高校面向学生或社会人士收取的学杂费、短期课程培训费等收入是对高校所提供的教育服务的正常补偿，应当划为非财政性资金的范畴，它不附属于政府的财政性收入，也不能被称作是其他单位的预算外资金。将学杂费纳入国库集中支付范畴，实际上是剥夺了高校的部分资金支配权，阻碍了高校与银行建立长期的、良好的银校合作关系。在当前条件下，国库集中支付制度改革应根据高校的复杂性，应当对高校的行政事业性收费继续采用收入分次专户上缴、即时全额返还、支出自主统筹安排的现行方式。同时还应调整纳入国库集中支付的资金范围，除生均定额拨款、基本建设拨款和重大专项经费列入国库集中支付范畴外，其他经费依其特性采取实拨资金方式下拨，待到条件成熟时，再实行全面管理。

（二）加强高校的预算管理，提高高校预算管理水平

首先，高校应该积极扭转“预算工作只需要财务部门独立完成，与学校各个院并没有联系”的错误观念，加强对各个院系部门的相关人员在预算管理知识方面的培训，使其正确认识预算管理的重要性，学校各部门必须共同参与并合力完成高校的预算编制及执行工作。其次，制定科学合理的预算编制方法。高校应该打破传统的“基数+增长”的模式，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急实行“零基预算为主，滚动预算为辅”的灵活预算模式，以期能充分合理利用学校有限的教育经费，优先安排教学、科研、学科建设等关键任务。再次，细化预算编制项目。按不同标准分开编制日常预算和项目预算：按照支出预算的款级科目来编制基本支出的用款计划；而对项目支出的用款计划则根据项目开展进度来编制，并且具体到每一个子项目。这不但增加了高校用款的计划性，更在一定上为高校资金的有效科学调配提供了保障。

（三）建立财、校、银三者的平衡协调机制，拓宽高校融资渠道

国库集中支付制度实施以后，高校不再拥有短期资金沉淀的优势，这削弱了高校和银企的合作关系，高校融资遭遇瓶颈，资金调控力也受到很大冲击。国库集中支付在防范金融风险方面和提高财政资金的使用效率方面的积极作用是不可忽视的，但目前其给高校融资带来的问题如果不能得到很好的解决，将会影响高校发展的合理规划，在一定程度上会导致高校对国库集中支付制度产生抵触情绪，势必会阻碍国库集中支付制度在高校的有效运行。所以，加强财、校、银之间的合作变得十分必要，财政部门应建立相关机制，帮助高校按时足额偿付银行贷款本息，使银行打消坏账顾虑，与高校建立长久稳定的合作关系，大大增加高校自筹资金积累，促进高校的可持续发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕吕刚.高等学校实行国库集中支付制度存在的问题及应采取的措施〔J〕.北京工商大学学报：社会科学版，2009，（03）：88

〔2〕刘天佐.高校经费筹措与管理新论〔M〕.长沙：湖南人民出版社，2007：1

〔3〕杨洁，宣勇.国库集中支付制度对高校理财的挑战与对策〔J〕.华东经济管理，2009，（05）：42

〔4〕徐孝民.现阶段高校实行国库集中支付制度的利弊与对策〔J〕.中山大学学报：社会科学版，2010，（03）：205

〔5〕韩娜.国库集中支付制度对高校财务管理影响及对策研究〔D〕.太原：太原理工大学，2011.

〔6〕刘军军.国库集中支付制度下的高校财务问题研究〔D〕.成都：西南财经大学，2008.

〔责任编辑：侯庆海〕