浙江金华金东区新型农村居家养老模式的实践与思考

赵帅

（国家统计局金华调查队，浙江金华321017）



浙江金华金东区新型农村居家养老模式的实践与思考

赵帅

（国家统计局金华调查队，浙江金华321017）

摘要:居家养老已成为我国主要的养老方式，各地正积极探索居家养老服务的模式。金华市金东区在实践基础上探索出统分结合的新型农村居家养老模式，推广迅速，成效显著。本文在调研基础上分析现有新型农村居家养老模式存在的问题，提出相应的对策建议。

关键词:居家养老；农村

居家养老服务是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。金华市金东区在2013年重点推出了“统分结合的新型农村养老模式”（以下简称“金东模式”），通过开办以便民食堂为主要内容的村级居家养老中心，为老人提供就餐、日托、娱乐三大养老服务，取得明显成效。

一、金东模式发展与实践

（一）金东模式发展特点

1.金东模式推广迅速。金东区于2013年初采用统分结合模式推行了农村居家养老中心建设，为老人提供就餐、日托、娱乐三大养老服务。该模式定位准、投入小，迅速得到推广。据统计，截至2014年底，金东区已建成村级居家养老中心290家，有7400多名老人享受到居家照料服务，辐射服务农村老人达4万多人，实现城乡社区居家养老服务全覆盖。金华全市已建成农村(社区)居家养老中心1523家，其中市区334家，已基本构建了市、县、乡镇(街道)、村四级养老服务网络。

2.金东模式特点显著。金东模式以农村居家养老中心为主要载体和服务平台，其特点主要体现为“统分结合”：一是在养老中心的服务功能上，采取“日间统一照料、夜间分散居住”相结合;二是在服务养老中心的布局运营上，实行“中心较大村统一布点、边缘较小村分餐配送”相结合。

3.政府扶持引导举措颇多。一是统一政策，分级实施。2013年，金东区制定出台《关于全面推进金东区城乡社区居家养老服务照料中心建设实施意见》，统一了农村居家养老服务的相关政策，加大财政投入力度，通过省、市、区财政补助和社会慈善捐建立区城乡居家养老中心专项资金，明确采取以奖代补形式对居家养老中心一次性给予10万元的建设经费补助，每年给予2万元的运行经费补助，再按符合条件的实际用餐人数予以每人每天2元的伙食补助，并明确镇村投入标准，扶持政策力度大，操作简单方便。

二是统一规划，分步推进。金东区制定建设布局规划，本着先易后难、先大后小、分步推进原则，要求老人人数较多、经济实力较强、辐射范围较广的中心较大村，建设居家养老服务中心；并积极发挥中心村的辐射功能，对部分人口不多，条件尚未成熟的小村庄进行分餐配送服务，工作目标明确、建设时序科学。

三是统一标准，分级建管。金东区居养中心由民政部门统一规划设计，由各乡镇（街道）集中指导、村负责建设，内部设置规定“四室一堂”（即文体图书室、医疗保健室、日间休息室、洗衣室、便民食堂），内部管理实行“七统一”标准（即标识统一印制、立面统一规整、设备统一采购、环境统一布置、制度统一上墙、人员统一培训、工作统一推进），建设配套规范，功能定位合理，责任主体明确。

四是统一功能，分类服务。金东区坚持集中高效、重点保障原则，建立“日间统一照料，夜间分散居住”模式，明确了哪些人员提供哪些服务，哪些人员免费，哪些人员收费，收费标准是多少，在解决老人最基本、最迫切、最困难问题基础上，逐步扩大服务功能，满足农村老人不同需求，兼顾了成本和效率，突出了公益性和以人为本原则。

五是统一资源，分工协作。金东区积极整合各类服务资源，发挥食品药品监管部门、卫生部门、宣传文化教育部门、组织妇联团委工会等部门职能作用和政策资源，组建了多方服务团队，开展相关配套服务和工作支持，有力地整合了资源，落实了责任，形成了齐抓共管，通力协作，共同推进的良好局面。

（二）金东模式的现实意义

1.金东模式弥补了“家庭养老”的不足，满足了“空巢”和独居老人的基本生活需求。一直以来，“家庭养老”作为中国老人传统的养老方式广为推崇，但受现代家庭的小型化架构、独生子女养老压力较大、空巢（独居）老人的数量大量增加等影响，目前“家庭养老”正逐渐变得难以为继。金东模式让老人可以就近得到基本的生活照料，有效缓解家庭养老功能的弱化，满足空巢和独居老人最基本的生活需求。

2.金东模式填补了机构养老“覆盖小，受众少”的缺陷，扩大受众范围，实现广泛覆盖。目前我国社会养老服务体系建设难以满足众多需求。同时，大多数农村老人没有持续的收入来源，养老保险金数额偏低，在家庭财力支配上处于弱势，也无法负担机构养老所需费用。此外，传统的“靠儿养老”观念使不少老人宁愿独自留在家中，也不愿让儿女们出钱去养老院居住。金东模式的优势在于，照料中心建设成本低，布局设点灵活，而且对所有60周岁以上老人开放，可以实现更广覆盖。只需少量费用老人们便可享受基本养老服务，而且不脱离熟悉的生活环境，不改变原来的生活习惯。不离亲、不离家，符合老人的心理需求，也更易被接受。

3.金东模式有效缓解了政府财政的压力，实现了资源的有效利用和养老服务的持续运转。机构养老所需的投入较大，据测算，如果政府新建一家容纳50多人的养老机构，一次性建设投入需500万元左右，之后年人均运行成本至少上万。而金东模式通过利用闲置的校舍，修缮、改造村庄旧办公楼，来建设一家同等服务规模的居家养老照料中心，仅需投入10到20万，每家照料中心每年运营经费约为3万元，远远低于机构养老所需的运行费用，真正实现了经济实惠。

二、调查基本情况

本次调查在金东区选取了20个建立农村居家养老照料中心的村居，对中心的负责人和240名65周岁以上的农村老人进行问卷调查，并同部分中心负责人和老人进行了座谈。调查的老人中，男性占47.5％，女性占52.5％；平均年龄79.8周岁；小学及以下文化程度老人占90.8％，初高中占8.8％，大专及以上占0.4％；老人健康总体情况良好，70％的老人健康状况较好。

（一）农村老人的生活状况

1.收入水平不高。调查显示，年收入在0.5万元以下的老人占41.7％，0.5-1万元占24.2％，1-3万元占31.7％, 3万及以上元占2.4％。收入来源中，来自居民基础养老金、子女赡养金、离退休金分别占51.3％、29.6％和17.1％。

2．多数老人单独居住，以自我照料为主。调查显示，43.3％的老人单身独住，36.7％夫妻俩同住，18.3％与子女或孙子女同住。在问及“目前日常生活主要由谁照顾”时，有66.7％老人自己照顾自己；25.4％由配偶、子女（或亲属）照顾；6.7％主要到社区的居家养老中心接受服务。

3.对生活比较满意，存在困难需关注。调查显示，受访老人对目前生活比较满意，占90.4％。但进入老年后，身体机能和劳动能力日益衰退，生活自理能力不断下降，生活中遇到困难也日益增多，收入低、上医院看病难、烧饭买菜有困难、住房条件差、孤单没有人陪、体弱多病分别占27.1％、22.5％、19.6％、16.3％、15.4％和14.6％。

（二）居家养老服务需求情况

1.居家养老是多数老人的选择。调查显示，90％的受访老人更喜欢居家养老。究其原因主要有居家自由方便（86.3％）、享受家庭亲情（43.8％）、环境熟悉（42.5％）、省钱（42.5％）。

2.生活照料服务需求突出。调查显示，老人生活照料服务需求较高的分别是老年食堂（82.9％）、便民服务（53.3％）、送餐服务（30.8％），其他需求如打扫家庭卫生等各不到15％。目前老人已享受过的服务方面，老年食堂（87.1％），便民服务（29.6％），送餐服务（16.7％），享受其余的生活照料服务均未超过15％。

3.医疗保健服务需求较高。调查显示，老人们希望定期组织体检的占93.8％；希望举办健康讲座的占49.6％；希望能够上门看病的占40.0％；希望提供紧急救助的占21.1％。目前老人已享受过的服务方面，定期组织体检的占93.8％，举办健康讲座占40.4％，享受其余的医疗保健服务均未超过15％。

4.精神文化服务需求迫切。调查显示，希望提供老人交流场所、棋牌、文体活动、旅游、上网阅读书报分别占70.0％、33.8％、29、6％、19.2％和10.4％。目前老人已享受过的服务方面，老人交流场所、棋牌、文体活动、旅游分别占60.4％、45.0％、22.5％、20.0％，享受其余的精神文化服务均未超过15％（表1）。

表1　居家养老服务项目的需求和保障情况表

5.老人对居家养老中心评价较高。调查显示，有52.4％老人对所在居家养老中心提供养老服务满意，38.6％比较满意，8.6％一般，0.4％不太满意。

（三）存在的问题

1.资金不足问题仍存在。居家养老中心在筹建时由政府投入启动资金，每家补助建设经费10万元，而之后每年补助运行经费2-3万元，可持续服务20至30位老人。在调研中，部分中心负责人反映服务老人数量较多，需要村集体经济补贴，而村集体经济比较薄弱，负担较重。调查显示，在中心运行管理存在哪些问题方面，60％的中心负责人选择运行经费存在缺口。

2.服务队伍尚不能满足需求。居家养老服务的队伍可分为管理人员和服务人员两个层次。据了解，目前得管理人员一般都是村干部兼任，一般未受过专业训练，不具备服务工作的专业知识，再加上事务繁忙，有的缺乏必要的助手，没有时间和能力顾及这项工作。服务人员一般是四五十岁的农村妇女，文化程度相对较低，专业知识缺乏，只能提供相对一般的生活料理和家政服务，提供相对专业的服务内容比较困难。

3.服务内容与老人的需求存在差异。目前农村居家养老照料中心承诺的服务内容和项目较多，但实际上真正提供给老人服务仍相对不足，老人最迫切的需求应该尽量得到解决和满足。调查显示，当前需求与保障率还有一定差距的服务项目有：老人交流场所（70.0％，60.4％）、便民服务（53.3％，29.6％）、上门看病（40.0％，12.1％）、送餐服务（30.8％，16.7％）和紧急救助（22.1％，10.4％）。

4.社会资本参与度不高。从目前情况看，政府成为了居家养老服务的具体承担者，服务行政化色彩较浓，无论是组织服务人员、确定服务对象，确立服务内容都由政府来操作，一定程度上制约了养老服务企业自由、健康发展的空间，也加重了自身的管理负担。另外，居家养老服务是微利行业，商家对养老服务投资收益信心不足，对企业难以形成吸引力。以送餐服务为例，用低廉的价格为老人提供送餐服务，固然受到老人欢迎，但往往是“叫好不叫座”，因为这很可能是一笔亏本的“买卖”。

5.老人寻求服务的意识还不强。一是寻求外界帮助和服务的观念不强。调查显示，老人遇到困难谁帮您解决时，97.9％的选择家人，只有13.3％的选择居家养老中心提供服务。可见，老人思想较为传统，对居家养老服务还缺乏认识，老人参与居家养老服务的积极性和参与度还不够高。二是花钱购买服务的消费理念较弱。据养老中心负责人反映，目前金东区给予符合条件的农村老人的伙食标准为每餐4元，村集体补贴2元，个人支付2元，但很多老人宁愿自己回家做饭，也不愿意花钱就餐。该区澧浦镇的多家农村居家养老中心由于得到某基金捐助，每餐只收0.5元，就餐人数明显较多。

三、对策建议

（一）加大政策扶持力度

发展居家养老服务，要坚持政府主导和社会参与。一要加大政府主导力度。要完善居家养老政策体系和总体规划，制定相应的扶持政策、规章制度和具体的实施办法，为居家养老服务创造良好的政策环境；要有效整合民政、财政、卫生、共青团等部门职能作用和政策资源，盘活闲置资源，实现居家养老资源利用的最大化。二是要加大对多元化服务主体的扶持力度。要放宽准入限制，完善准入机制，通过政府补助、购买服务等方式，积极支持养老服务企业、连锁经营品牌、非营利性民间社会组织参与居家养老服务。培育多种服务方式和不同收费水平的服务行业供给主体，满足不同层次、不同类型的养老服务需求。三是要强化监督管理。建立健全居家养老服务的标准体系，逐步建立健全养老服务的组织管理体制和监督评估机制，有效推进居家养老服务向规范化、标准化发展。

（二）加强居家养老服务队伍建设

一是配置专职人员。建议每年从应届社会工作专业和医疗护理专业毕业生中选拔业务骨干，通过充实专业人员提高整体服务队伍的素质，并对现有服务队伍加强专业培训和职业教育，提高薪资水平和福利待遇等。二是组建各类志愿者组织，可借鉴国外的“义工”制度，建立权威性管理机构，对志愿者活动做出制度性安排，将服务情况纳入个人档案，作为升学、用工、晋升、评选的依据。三是成立互助组织。按照年龄相近、志趣相投的原则，成立老人互助团队，老人自己组织开展各种活动，相互服务。

（三）拓宽居家养老服务范围

要按照老人的经济收入、身体状况、家庭状况等综合情况，实施分类服务，满足不同需求。一是在服务内容上继续完善。首先集中力量开展农村居家老人最关心、最迫切需要的服务项目，再结合农村的实际情况、老人的现实需求、农村医养结合工程和文化养老工程拓展更深层次的服务项目，努力实现老有所养、老有所医、老有所乐。二是在服务模式上因人而异。对家庭经济困难老人实施以政府补贴为主要形式的家政服务；对空巢、生活不能自理老人，继续免费安装“一拨灵”电话机，统一纳入8890居家养老服务信息平台，实现养老服务动态化管理；对有特殊需求老人，按居家老人的需求，选派专业服务人员和社工上门提供相关服务；对短期无人照料老人，依托养老服务照料中心，开展日间照料或短期托管服务。

（四）加大宣传，营造居家养老的良好氛围

要加大宣传力度，积极引导老人及其家庭了解、参与居家养老服务。一是依托村居活动、宣传窗口、基层干部“上门服务”等渠道，向老人宣传居家养老服务的优点，介绍服务项目、收费标准及收费原因，促进老人形成居家养老的消费观念。二是针对老人子女加强宣传，既强化他们赡养老人的责任感，又促使他们积极支持居家养老这一新的养老服务方式。

（责任编辑：施越霞）