浅析PPP产业资金在新型城镇化的运作

王媛媛

摘 要：PPP产业基金可以将新型城镇化建设资金的巨大缺口与市场投资需求进行对接，在资本和管理上方面支持新型城镇化的建设。本文分析国内PPP项目的融资现状，在此基础之上，分析PPP产业基金的意义；然后将产业基金的一般运作模式与对PPP项目融资特点进行分析对比，然后对PPP产业基金运作过程中的关键细节，诸如设立形式、募集对象、退出方式、运作模式中等进行了细致的探讨，为国内推广PPP产业基金提供理论上的参考。

关键词：产业资金；公司合作（PPP）；新型城镇化；运作模式

一、引言

根据国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》的发展目标，国内的城镇化率在2020年有望达到 60%左右。据测算，倘若在2020年实现国内城镇化率60%的目标，累计的投资资金总量预计在40万亿元以上。

但是，目前城镇化进程所需要的资金总量远远大于国内的财政投入，以往地方政府通过土地出让金或依托地方融资平台举债，来实现基础设施项目的开发。但是，近年来房地产市场日趋低迷，土地出让金收入逐渐减少，与此同时城投债规模的迅速扩张也给地方财政的问题埋下了潜在的隐患。在此背景下，依托PPP（Public-Private Partnership，我国政府称“政府和社会资本合作”）模式，在城镇化进程中引入社会资本，有望成为缓解地方债务危机，提高资源配置效率的有效手段。

在新型城镇化进程中，破解融资难的问题成为了PPP能否获得推广的关键所在。正式基于此问题，本文对PPP产业基金的相关制度和运作模式进行深入分析，为解决PPP融资难的问题提供了一个有效的解决模式。

二、PPP产业基金设立的意义

（一）产业基金的定义

目前，国内尚未对产业基金的做出明确的定义。通常，产业基金是一个对还没有上市的企业进行提供经营管理服务的利益共享和股权投资，共担风险的集合投资制度。产业基金对于企业来说，是一种较为新颖的融资方式，与银行贷款相比，具有门槛较低、资金使用灵活、资金量充裕的优点，因此近些年来，越来越受到各级地方政府以及企业的重视。

（二）产业基金的优势

第一：通常产业基金追求是长期稳定的投资回报，这与城镇化进程中基础设施项目资金规模较大，投资回收期长的特点不谋而合。采用PPP产业基金的融资模式，不仅拓宽投资者的投资渠道，使得民间资本得以充分利用，而且可以做到与基础设施项目建设的无缝衔接。

第二：PPP产业基金所提供的资金可以使项目发起人资产出表，避免了项目发起人过高的资产负债率，从而保证了公司的稳定营运。与此同时，产业基金与一般的股权投资相比，具有多种退出通道，在一定程度上保证了投资的流动性。基金公司通过雇佣项目运作经验丰富的基金管理人，提高了项目的运行效率，也进一步提高了投资可靠性以及投资者的积极性。

第三：资金筹集时间灵活。产业基金可以在成立后， 根据建设资金需求分期募集，资金的使用与募集尽量在时间上匹配，既可以提高资金使用效率，还可以降低基 金融资成本。

三、PPP产业基金的制度设计

（一）产业基金的形式

通常，产业基金的组织形式可以划分为：有限合伙制产业基金、契约型产业基金、公司型基金。近些年来，有限合伙制产业资金成为国际上股权投资的主要模式。因为在有限合伙制产业基金具有基金组织较为灵活、不需缴纳企业所得税等优点。在该制度下，普通合伙人投入少量的资金，并对其投资活动承担无限责任，从而可以有效的激励基金管理人，保证项目的稳定高效运行。有限合伙人不参与基金的具体经营管理，对投资活动承担有限责任，但具有监督普通合伙人的权利。

在有限合伙制基金制度下，基金产品的风险和收益更佳匹配，弱化了在公司型基金制度下可能产生的委托代理风险。基于以上分析，PPP产业基金的设立形式采用有限合伙制为宜。

在PPP产业基金的结构设计中，可参照有限合伙制基金的通常设计。社会资本作为普通合伙人（GP），负责具体的项目审核和基金管理。追求长期稳定收益的金融投资者，如企业年金、社会养老金、保险资金及主权基金等，可作为有限合伙人（LP）享受优先分红的权利，但不参与基金的具体运作并只承担有限责任。

（二）产业基金的投资对象

在基金投资对象的选取上，PPP产业基金通常以具有稳定现金流的经营性PPP项目为主要的投资标的。对于是否投资准经营性或非经营性PPP项目，则需要考虑地方政府提供相应的补偿措施之后，该项目是否还存在盈利的空间。大体而言，适合PPP产业投资基金的投资项目通常具有以下特点，项目规模较大、受众广泛，消费者议价能力较弱，对价格较为不敏感，例如高速公路、电力工程等领域；同时，该投资项目市场化程度较高，不容易受到政策的波动性影响。

四、PPP产业基金的运作模式

第一：在项目前期从经济、行业等方面对项目进行可行性研究，筛选符合要求的项目。尽可能的追求投资回报是PPP产业资金的必然要求，因此在投资项目的选取上，必然有着严格的要求。在项目运作的前期，在筛选项目上，应当从财务回报、法律合规、项目的行业属性、项目的市场容量等诸多方面对投资项目进行详细的可行性研究，确保意向的投资项目能够产生稳定持续的现金流，确保投资者的投资回报率能够得到满足，将投资项目的风险尽可能将到最低，严格的将不符合要求的项目排出在外。

第二，在基金的确立阶段，要对PPP合同的具体细节进行磋商，确保各种执行的细节。2014年，财政部印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，文件中详细规定，社会资本可通过多种方式参与PPP项目，例如公开招标、邀请招标、竞争性谈判或磋商和单一来源采购等。特殊目的公司（Special Purpose Vehicle，SPV）的股权结构会因为PPP产业基金的进入而产生一定程度的变化。所以，从SPV的招投标阶段，初选阶段以及后期的竞争性谈判等阶段，应当对PPP产业基金的参与机制进行研究与谈判。具体来说，谈判应当包括产业基金如何进入、退出通道、是否可以增资减资等机制，以及产业基金作为少数股东应如何参与SPV 的管理等。

第三，在项目的营运阶段，特殊目的公司（SPV）将会与各建设单位签订合同，组织项目的建设工作。PPP产业基金作为特殊目的公司（SPV）的股东之一，有权参与项目开发、有权监督项目运营。在项目的营运阶段，根据项目建设的需要，产业基金也可在后续阶段继续募集资金，为项目建设全过程提供资金保障。

第四，特许期满后，项目公司应向政府转让项目的经营权和所有权，并办理SPV的清算手续。

五、结论

近些年来，随着地方投融资体制的不断改革，社会资本相比较以往有更多的机会参与基础设施项目的投资，PPP模式也将会得到越来越广泛的运用。本文分析了PPP的融资难的问题， 并提出产业基金进入PPP这一模式，并详细分析了PPP产业基金的优势、制度的设计、以及运营各阶段需要注意的问题，为今后推广 产业基金在PPP项目中的应用提供理论上的参考。

参考文献：

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