农村土地流转问题的制度经济分析

刘子榕

摘 要：为了规范土地流转，提高土地的利用率，保障农民权益，党和政府相继出台了一系列文件和法律，规定了土地流转的方式等问题。但是已有的制度以经不能适应土地流转的发展，土地制度的变迁成为了一种不可避免的趋势。本文重点从制度经济学角度分析了农村土地流转问题的成因，提出了制度改革的探索路径，期望为我国土地流转的进一步发展提供一定理论上的支持，并且可以在土地流转实践进程中有一定帮助。

关键词：土地流转；制度分析；探索路径

一、土地流转制度改革的必要性

农业是我国国民经济的基础，土地是农业发展最基本的生产资料，农村土地制度是否完善，土地流转形式能否适应现代农业的市场化发展需要，将直接影响农业增效、农民增收和农村稳定。目前，我国农村土地流转的制度已不能完全适应当前农村的发展。制度是进行各种活动的依据，土地改革涉及到的问题多而复杂，农村土地流转制度的改革不仅涉及到农民的利益问题、转移劳动力就业问题、耕地问题甚至还会影响到城镇化问题，探索科学合理的土地流转制度至关重要。

二、土地流转存在的问题分析

关于土地流转问题形成的原因是由很多因素共同作用而导致的，最基本的原因为农村土地流转的法律法规不健全，不完整，不详细。随着中国改革的深入发展，已有政策与制度却尚未健全，且越来越无法满足土地流转方面的制度需求。正因如此，针对农村土地流转制度方面的理论研究就变得特别重要。以制度经济学视角分析农村土地流转问题，可以为这一问题拓宽新的考察视角，既丰富了土地流转的制度经济学理论基础，同时也会对农村土地制度变迁与创新的方向提供有益思考。

（一） 从产权理论进行分析

科斯在《企业的性质》中提出交易费用会影响经济效益。科斯定理可以概括为：“当交易成本为零时，只要允许自由交易，不管产权初始界定如何，最终都能实现社会总产值的最大化，即人们所说的帕累托最优，而当交易成本为正时，初始的产权的界定很可能影响经济行为和资源配置”。 诺斯认为，国家是定义产权结构、契约关系的权力人，所以，造成经济增长、衰退或停滞的产权结构均应由国家来负责。他指出国家有三个特征：第一，国家为取得收入，进行公共服务保障作为交换对公民进行税金的征收。第二，国家通过对不同利益集团分配了不同的产权，通过这种形式实现其总体收入最大化的目的。第三，国家面临着其他统治者的竞争或者其他国家入侵的机会成本。 科斯、诺斯为后续分析我国农村土地流转效率，农民流转土地所产生的高昂交易成本等问题提供了理论基础。

根据目前中国土地流转现状结合产权制度角度可以分析出：

1、我国土地产权权利主体界定不清，产生土地流转中间很多不确定性。特别是对农民集体土地没有明确的规定，使得主体不明晰，导致不确定性产生，阻碍了我国土地流转的发展。

2、土地产权稳定性尚待加强，使得土地流转的可持续性较弱。尽管我国出台政策，保障了农民土地承包权30年不变。但对土地流转方面期限等却未做详尽的规定，这样使得我国农民可放心承包土地，但无法根据确实情况而真正放心将土地流转出去，谨防自身权利无法得到保障。

3、我国现行土地制度缺乏排他性。农村土地所有权归集体所有，而集体中成员即每个农民享有的权利会随着人口的变化而进行周期性的变化。同一块土地缺乏排他性，每个农民无法对其形成长期且稳定的预期。这样，就不会对其进行长期的投资与培育，仅着眼于眼前利益，这也不利于流转规模的扩大。

4、交易费用高昂。在制度经济学理论中，交易费用是指为获取市场信息所必须要付出的费用。在农村土地流转中的交易费用，是指搜集流转土地需求供给双方信息的费用，土地流转双方为了达成交易进行谈判所产生的费用，签订契约的费用，签订契约后防止违约而花费的费用。首先，这一系列费用中，由于当前我国农村地区发展较落后，信息传播渠道不畅，因此土地流转的搜集信息成本与谈判成本较高，使得整体交易费用很高，不利于土地流转交易的顺利进行。由此，造成土地流转仅限于一定范围内，且难以继续扩大。其次，防止违约成本也较高。现阶段土地流转不规范，出现了大量的流转纠纷，这更加增加了流转成本的提高，由于缺乏有效的监督管理部门，其纠纷也不能及时解决，导致土地本身与农民之间的人身财产损害。

（二） 从制度变迁理论分析

在制度变迁理论中，诺斯认为，“制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成的”。①制度所产生的功效体现在特定的社会体系的运行过程中。社会成员对于制度需求与制度环境方面的变化，均会对制度变迁有巨大的影响。 诺斯将制度变迁定义为一种自发更迭行为。他认为在制度非均衡时期，利益主体为了追求获利的机会与隐藏其中的利润会自发推动制度的更迭。诺斯指出，当现有的制度安排无法实现外部效益时，新的制度有被创新出来的动力。② 制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。林毅夫认为，强制性变迁一般是在国家追求税收最大化和社会整体经济产出最大化的目标下，通过政策法规这种强制性手段实施的变迀行为；而诱致性制度变迁则是人们在制度不均衡时为了追求潜在的获利机会的自发变迁行为；即强制性制度变迁一般是由政府自上而下主导的变迁行为，诱致性变迁则多为人们自下而上进行的变迁行为。诺斯认为除了正式制度外，社会意识形态也会对制度变迁产生促进或阻碍的影响。符合社会、经济等发展规律的社会意识形态，会在制度变迁整体过程中起促进作用；反之则会阻滞制度变迁的进程。

制度创新的根本原因就是现有的制度无法实现新制度带来的潜在利润。土地流转的制度形态就是在家庭联产承包责任制不能满足巨大的潜在利益的基础上产生的。客观环境变化后，原有的土地制度就会阻碍农村经济发展，且有外部利润产生。只有新的土地制度下才能获取其外部利润，土地流转制度创新因此产生。其次，农民集团这一利益主体推动这个制度变迁过程。土地流转制度的变迁是诱致性制度变迁，农民根据其自身利益，自行组织和实行土地的流转，并因此取得了一定的外部利益。推动了土地流转制度的进一步发展。但现有的土地流转制度是极不规范的，产生出了诸如产权不明晰，权责不明确，流转土地用途更改，耕地面积减少，土地流转供给失衡、转出土地农民缺乏制度保障的问题。诱致性变迁需要加之政府力量进行规范。只有政府利用其在政治力量和资源配置权利上的优势地位，通过建立法律法规，促进配套措施的建设，才会完善现有的土地流转制度，从而实现制度均衡，将潜在利益内在化。

（三）从博弈论角度分析

制度的决定和变迁是一个公共选择过程，是不同的人或集团博弈过程各种力量合力的结果。 我国农村土地流转问题产生的原因之一，也是中央政府、地方政府和农民集团博弈的一种结果。这三方利益集团有着各自的目标利益，会根据自身利益最大化的价值函数采取行动，但这很可能会使不同利益集团的行为相互冲突，损害利益。

由于缺乏中央整体法律法规的规定和监管措施，地方政府在与中央政府和农民博弈中，其最大化利益是扩大征地范围，通过卖地增加财政收入。在这种情况下，一方面地方政府无激励措施进行监管，另一方面则有较强的寻租行为。

在微观的管理主体上，由于缺乏相应的微观监管体系与惩罚制度。在土地流转过程中，乡镇村干部进行大量的寻租，通过不符合民意的强行流转，“吃回扣”等方式来谋取个人的私利，使得农民的利益得不到保护。通过这一系列从土地流转前到土地流转结束后的相关组织体系的建设，从而为土地流转过程中涉及到的相关法律、政策问题，流转信息查找，合同签订指导，土地流转纠纷等各个方面提供相应服务，保障农村土地顺利流转同时，充分保障农民的切身利益。

三、完善土地流转制度改革路径探索

我们可以从夯实土地物权、强化产权保护、完善土地出让审计几个方面来分析现阶段中国农村土地产权制度改革的可能路径。

（一）细化物权，重构集体土地产权制度

我国的农村土地家庭承包权在实际的应用中容易受到更多的侵害，主要原因就是在于农村缺乏城市那样具体的土地登记制度、地籍管理体系以及完善的土地管理法律法规制度。不够细化的土地登记制度自然无法实现真正意义上的产权清晰、流通的完善。而缺少地籍的现实情形又导致了土地管理的缺失。司法体系的不完善、不健全在极大程度上又使得土地行政法规失却了既有的保障效力。

1、确定农村集体成员权制度

中国的农村家庭承包制改革以坚持集体所有制为前提但是由此也留下集体成员权被不断强化的制度遗产。随着土地非农化后的土地价值提高，该经济组织的集体经济成员更加维护成员权为基础的土地集体所有制。应对成员权集体所有制进行改革，明确农村集体成员权时间节点，时间节点之前农民可以享有原土地分红权，时间节点后农民可出资获得分红权。

2、实行集体土地资产经营体制改革

在成员权资格明确后，对集体土地资产经营采取双轨制。成立以成员权资格为纽带的股份合作公司和以资产为纽带的现代股份公司。新公司可以租赁村庄的土地进行利用，支付租金后的利润按资分红，实现了土地的变相流动。

（二）强化产权保护，建立规范的土地市场规则

较为明确的土地产权和合理的土地产权结构是我们应该着力建设的重点。

1、出台法律明确产权，保障产权制度，将土地产权与公民财产权相融合，对农民的土地要充分利用并使之等同于公民财产，用财产权制度体现产权内涵，让包括农民在内的法律主体真正在现有法律制度的基础上实现土地产权的定位。

2、 保证生产要素市场的有序流动，健全信息流通机制

我国目前的各项制度在对于土地流转的效能和农民在土地流转中的权利的保障是相对欠缺的，从长期看，广大农民的权益必然受到损失，而土地的使用也必然处于低效率的状态。如果这样，失去土地的农民会成为极大的社会不稳定因素。我们需建立确保劳动力市场、资本市场、土地资源等生产要素市场的有序流动的交流，制定相关的流程和程序，建立土地市场规则，建立健全对称的市场信息流通机制、不同市场的连贯和联动机制、确保农民的权益和土地的使用得到最大限度的保障。

3、 重视非正式制度

在对土地权益进行相关设计的过程中，应充分考虑非正式制度的作用和影响。非正式制度本身对于土地投资和收益产生影响在一定程度上是相对积极的，这种影响体现在产权保障、消除冲突、节约成本等几个层面。也可以充分发挥家庭的优势，减少制度安排的成本，节约交易费用。

（三）完善土地出让审计，平衡地方政府权力，政经分离

任何形式的制度都是内在约束力和外在的平衡力。就土地产权制度而言，它的内在约束要求体现在土地的拥有者、经营者之间的权利要受到公共权利的限定。处理好公共权力至关重要。2014年8月首次由我国国家审计署于开展的全国范围内的土地出让金收支审计，必然在很大程度上促进土地出让与科学管理。

目前，很多地方政府存在过多的政绩观的价值判断标准——唯GDP论、实施简单的土地财政。由于各地地方政府各行其是，应进一步完善在国家层面关于土地流转的法律法规，明确管理主体的权利和义务。在中央政府与地方政府之间的博弈中，中央政府应出台相应政策来扶植地方政府搭建监管平台，由于有了政策倾斜的支持，地方政府有激励对土地流转实行真正的监管，从而切实保证农民利益。且应建立起相关的基层行政管理机构及配套的基层法律、法规，切实有效地对违法行为的纠纷调解组织和仲裁委员会等。

在土地财产权利和资产经营方式明确的基础上，实行村集体以及政治治理与经济管理的分离。引入公众参与机制，保障农民的知情权、参与权。实现农民群众自我监督、自发参与、自我约束的局面，让农民真正成为农村集体土地流转的受益者。

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