学校章程实施的几点思考

米俊魁

摘 要 学校章程实施是指学校章程的行为规范在学校教育和管理过程中的具体运用和实行。贯彻实施好学校章程，要对章程进行规范解释并形成文本；在章程的统领下完善学校规章制度体系；学校领导要带头照章办事，各部门要形成章程实施的合力；提升学校管理人员和教职员工对章程的认同度；政府及教育行政部门要积极推进和依法监督学校章程的实施。

关键词 学校章程 实施

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》指出：“大力推进依法治校。学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。”教育部颁布的《全面推进依法治校实施纲要》更是明确要求各级各类学校“依法制定具有自身特色的学校章程”，“到2015年，全面形成一校一章程的格局。经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据”。在教育部和各级教育行政部门的推动下，各级各类学校大都开展了章程制定工作，许多学校已经完成了这一工作，面临着如何更有效地贯彻实施的问题。但是目前学界对章程制定的研究成果较多，而对章程实施的研究比较薄弱。因此，探讨学校章程的实施，不仅具有理论意义，更具有现实意义。

一、学校章程实施的涵义及意义

1.学校章程实施的涵义

学校章程的实施，是指学校章程的行为规范在学校教育和管理过程中的具体运用和实行。学校章程作为学校教育和管理中的行为规范，是对学校教育中教育关系主体之间行为的抽象和概括，其实现应当具体体现在教育关系主体的义务履行和权利享受的过程中，使行为规范转化为现实的秩序，才能实现制定学校章程的目的，实现依法治校。所以，学校章程公布以后，其中规定的教育关系主体的权利和义务还只是一种可能性，只有学校章程得到实施，教育关系得到调整，教育实践活动得到规范，这种可能性才会变成现实性，才能真正对学校的教育和管理活动产生实质性的影响。

2.学校章程实施的意义

学校制定出章程以后，只是做到了有章可依。更为重要的是章程贯彻执行的问题，即有章必依、执章必严、违章必究。

学校章程并不仅仅是一种宣言、一种形象，更是一种实践。学校的所有活动，都应当体现章程的精神和贯彻章程的内容。毛泽东同志在《实践论》中说过：“如果有了正确的理论，只是把它空谈一阵，束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。”学校章程亦然。学校用了很大的功夫来制定学校章程，但在学校的教育和管理实践中并不贯彻执行，只是作为一个摆设，再好的章程也是没有意义的，章程的价值目标是不可能实现的。所以，研究章程的实施，使其发挥应有的作用，具有重大的现实意义。

二、学校章程实施的几点建议

1.学校要对章程进行规范的解释，并形成文本

学校章程解释是指章程制定机构对学校章程的内容和含义所做的具体说明。学校章程解释的目的是使人们准确地理解学校章程的精神实质和具体内容，促进学校章程的准确实施。

学校章程的用语，一方面要求通俗易懂，另一方面也要求简明扼要，具有抽象性和概括性。这就可能会对章程理解产生歧义。所以，对学校章程进行解释，对章程的每一条文进行说明，阐明其法律依据、主要内容及其相关的信息，对于广大教职工和社会各界人士增强对章程的理解度、认同度具有非常大的作用，进而也有助于广大教职工和社会有关人士自觉遵守章程。

目前，很多中小学已经制定并公布了章程，但对学校章程进行权威解释的很少，这必然影响人们对章程的理解和遵守。所以，在章程制定的同时或章程公布之后，应由章程制定小组形成一个对学校章程进行权威解释的文本并公之于众。

2.在学校章程的统领下完善学校规章制度体系

学校章程是学校的“宪法”，规定的是学校的根本问题和重大事项，是学校办学最根本的规范性文件，具有根本性和全局性。所以，学校章程不可能面面俱到、事无巨细地对学校教育和管理的所有事务作出规定。因而学校章程的贯彻落实有赖于建立健全学校的各项具体规章制度，形成学校的规章制度体系。在学校规章制度体系中，由于章程是“母法”、“上位法”，位于最高层次，具有最高权威和法律效力，而其它规章制度则是“子法”、“下位法”，位于较低的层次，其规定不能和学校章程相冲突。所以，在学校章程制定过程中或公布之后，必须以学校章程为依据，全面清理学校已有的规章制度，做好废改立工作，完善学校规章制度体系。这样才能保障学校章程的准确实施，为学校的各项工作提供真正的法律保障。教育部《全面推进依法治校实施纲要》指出：“要依据法律和章程的原则与要求，制定并完善教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作等方面的管理制度，建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系。”

从理论上讲，学校章程在学校设立之日起就应该存在，而学校规章制度是依据章程逐步制定的。但目前公办中小学的现实情况则正好相反，学校章程的制定落后于规章制度的制定。所以，在学校章程出台之后，依据章程对已有规章制度进行修改甚至废除，是贯彻实施学校章程必须要做的一项工作。

学校在对其规章制度进行废改立即建立健全学校规章制度体系的过程中，必须坚持以章程为依据，必须尊重章程作为学校“宪法”所具有的权威性，必须贯彻章程的公平、效率、秩序等价值理念，形成一个理念一体、精神相同的以学校章程为引领的制度体系。如果学校规章制度与学校章程的精神不相符甚至相抵触，那么学校章程的贯彻实施也会成为一句空话。

目前，很多中小学已经制定了学校章程，但并没有依据章程对学校已有的规章制度进行认真全面的清理，没有对与章程不符的已有规章制度进行修改和完善，学校章程和规章制度是“两张皮”，学校章程被“悬置”起来，成为学校应付检查、汇报工作的一个“政绩”，这根本谈不上章程的贯彻实施了。

3.学校领导要带头照章办事，各部门要形成章程实施的合力

学校章程的实施涉及方方面面的组织和人员，但最主要的实施主体是学校和学校的管理者。首先，应有专门的组织和人员对章程的实施进行推动、评估和监督。从目前公开的中小学章程文本来看，基本上都没有明确规定专门的组织和人员对章程的实施、评估和监督负责，这可能造成章程实施过程中人人应该负责、人人都不负责的局面，对章程的实施非常不利。所以，学校设有专门的机构和人员来推动、评价和监督章程的实施，并在章程文本中给予明确规定，是非常必要的。从目前中小学的实际情况看，专门设置一个负责推动学校章程实施的机构也不太现实，可以考虑在校长办公室设一个专职人员来负责章程的实施。也就是说，学校的校长办公室是专门负责推动章程实施的机构，在校内督促章程的贯彻落实，对于违反章程的行为要进行追究和问责，做到执章必严、违章必究。

其次，以校长为核心的学校管理团队作为章程实施的主体，必须依法治校，带头照章办事。公办中小学实行的是校长负责制，校长是学校的法人代表，全面负责学校的行政工作。因此，以校长为核心的学校管理团队对于学校章程的贯彻落实负有不可替代和不可推卸的责任。校长是章程实施的第一责任人。以校长为核心的学校管理团队要有依法治校、依章治校的意识，树立学校章程作为校内“宪法”的权威性和严肃性，严格依章办事，带头照章办事，从自身做起，做好表率，尊重教职工民主管理、民主监督的权利，紧紧依靠教职工办好学校。

最后，要发挥学校党总支和教代会在章程实施中的组织监督和民主监督作用。学校章程的实施仅仅依靠校长及其管理团队的自觉自律是不够的，还必须发挥学校党总支和教代会在章程实施中的组织监督和民主监督作用。如果说校长是章程实施的第一责任人，那么，书记就是学校章程实施的第一监督人。党总支可以通过对学校章程实施情况（如以章程为首的学校规章制度体系是否健全，章程和规章制度的实体规定是否得到落实，程序是否被严格遵循等等）开展自评，充分发挥党组织的政治核心作用，保障、监督学校行政工作的健康运行，使学校工作始终依法依章有序地运行。此外，教代会的民主监督也是章程实施过程中必不可少的。教职工代表大会制度是学校管理体制的主要组成部分，也是保障教职工参与民主管理和监督的制度形式。要发挥教代会作用，保障教职工对学校校务的知情权。

4.加大章程学习宣传力度，提升学校管理人员和教职员工对章程的认同度

（1）提高学校管理人员对章程的认识高度

学校管理人员是学校章程的主要执行者，也是学校教学、管理、服务活动的主要实施者。学校管理人员对章程的认同和对章程意义的认识，无疑将直接影响到章程的实施。目前，许多中小学校虽然出台了章程，但学校管理人员对章程的认识并不到位，法治意识淡漠，仍然习惯于传统的管理方式，成为章程实施的最大障碍。所以，加强章程的学习和宣传，从依法治校和自主办学的高度来认识章程所具有的重大意义，提升学校管理人员对章程的敬畏感、执行力，是章程实施的思想基础。

（2）提高全体师生员工对章程的认识

在章程制定过程中，虽然也有一些教职工参与了章程制定或者对章程的修改完善提出过意见和建议，但绝大多数教职工对章程价值的认识还是粗浅、片面的。所以，学校应该由党组织或工会来组织教职工对本校的章程进行认真学习，充分领会章程的各项规定对学校发展、教职工个人发展所具有的深远意义。通过学习，使教职工明白校长有哪些权利和义务、自己有哪些权利和义务、学生有哪些权利和义务、怎样来维护学生的权益、怎样来维护自己的权益同时履行自己的义务等等。教职工学习章程的过程就是普法的过程，也是一个凝聚人心、形成共识的过程。通过学习章程中学校的办学理念、发展目标、校风、教风、学风等，学校全体人员会形成一致的思想认识，从而形成凝聚力和合力，办好学校。

5.政府及教育行政部门要积极推进和依法监督学校章程的实施

学校章程实施的主体是学校，但仅仅依靠学校的自觉自律是不够的，政府及教育行政部门要对学校章程的实施建立科学的评估体系，依法监督学校章程的实施。《教育法》第二十四条明确规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。” 《义务教育法》第八条规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”

从目前各省市区的情况来看，推动中小学制定章程的教育行政部门机构主要是教育督导室、基础教育处（科）以及政策法规处（科）等，如上海市中小学章程制定主要是由教育督导室来组织推动的，而北京市中小学章程制定主要是由基础教育处（室）来组织推动的。从工作连续性的角度看，各地区推动中小学制定章程的教育行政部门机构应当担负起依法评估监督学校章程实施的主要职责。

对中小学校章程实施的评估监督，可以采用三种方式进行：一是专项评估，即教育行政部门组织人员专门对学校章程实施的情况进行评估检查，评估检查的内容包括：学校办学目标、办学特色和育人目标达成情况；学校校长、党总支、教代会履行职责情况；学校重大事项民主决策程序；校务公开情况；学校教育管理、教学和教研管理、教职工管理、学生及学籍管理、总务后勤管理、安全管理等制度落实情况；教职工和学生权利保障情况；学校与社区、家庭合作共建情况等。二是在其他评估中对学校章程实施情况作为一项重要的内容进行评估。例如，上海市虹口区督导室多年来坚持对辖区内学校的三年发展规划进行终结性评审。在评审时就将学校章程的执行情况纳入了评审项目之中。三是书面评估，即通过对学校提供的书面材料进行审查评估。如章程中规定的校长负责制、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理和监督作用落实得怎么样，就要看校长、党组织、教代会的各项议事规则有没有建立及其运作情况如何；学校的日常运转是否按照章程的规定进行，就要看学校的规章制度、工作计划、发展规划、机构设置是否符合章程的要求并得到落实。总之，通过各种形式的检查和评估监督，真正使学校章程落到实处，推动学校走上依法治校和自主办学的轨道。

教育行政部门对章程实施情况进行评估检查，要尊重法律法规和规章以及章程赋予学校的自主办学的权利，因为学校章程一经教育行政部门核准，不仅对学校有约束力，对教育行政部门也有约束力。教育行政部门的工作人员要努力把握辖区内不同类型学校章程的实质，在对某个具体的学校提出要求之前，应先行学习其章程，提出的要求不能与学校章程相违背。

【责任编辑 郑雪凌】