对地方债务的思考

陈朝哲

(云南民族大学 云南 昆明 650000)



对地方债务的思考

陈朝哲

(云南民族大学 云南 昆明 650000)

近年来，地方债务违约事件不断增加，如果出现大面积债务违约，将会引发整个金融市场的系统性风险，而且地方政府将不能正常运作，最终将导致社会的不稳定。事实上，中国经济在过去的几十年间的飞速发展，地方政府通过借债增加地方资金流动性，对经济的发展功不可没。随着债务规模由小到大，债务由短期到长期，地方政府的偿债压力日益加大，由此引发了债务违约，因此需引起高度重视。

地方债务；经济增速；防控风险

自从2008年国际金融危机之后，中国的地方政府债务规模急速上升。在2016年期间，地方债发行了6.04万亿，占年度发行计划的98.7%，从债务规模看，江苏，山东和浙江政府的债务规模居前三甲，债务余额达10556亿，9252亿和9188亿。从债务率来看，2016年年间贵州省已189%的债务率居首，此外，辽宁，云南和内蒙古三省份的债务率也超过了100%的警戒线。庞大的债务利息还在不断滚动，而且，中国经济也结束了长达十几年的高速发展，并伴随着大幅度的下滑，而这与地方债务问题紧密相连。因此，我们有必要知道地方政府在自身大量负债的情况下为什么还要举债，我国整体的债务情况，地方债对中国经济产生了怎样的影响，我们又该如何防控。

一、地方政府大量举债

事实上，地方债务理论在1930年后就产生了，当时，Tiebout和Stigler等有代表性的财政联邦理论为地方政府举债的原因提供了基础理论。此后，在学者们的共同努力下，地方债务理论不断发展与成熟，可是到了20世纪末，一些国家暴露出了严重的地方债务危机，这也引起了国际间的广泛关注。

中国在上世纪80年代末和90年代初时，由于中央财政陷入了严重危机，财政收入占GDP的占比整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”状态。而正因此，分税制改革应运而生。所谓分税制，就是国家的全部税种在中央政府和地方政府进行划分，借以确定中央政府和地方政府的事权和相应的财权。将维护国家权益和实施宏观调控所必须的税种划分为中央税；将同经济发展有直接相关联的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方政府征收管理的税种划分为地方税。但实际上，实行分税制后，很多地方出现了财权与事权不对称得情况，比如在基础设施建设和对贫困地区的扶持，地方财政有显得心有余而力不足了，明显不足以支付其所需要项目的费用，出现了入不敷出的现象，为了堵住资金流量缺口，地方政府只能通过发债来支持自己的政策，也就是说，地方政府有强烈的发债动机。

实际上，法律不允许地方政府直接发债，于是，地方政府通过设立融资平台进行间接发债融资。而这些融资平台更多靠的是地方政府的信贷发债。也就是说，对地方发债的管制在实际上已经发生了松动，为地方发债融资提供了一条新的渠道，这也在一定程度上推动了地方政府债务规模的上涨。由于地方政府本身能用来偿债的资源又很有限，为了尝旧债而被迫发新债，而进入了一个循环，这对于政府未来的偿债能力将产生重大的影响。一旦政府难以偿还利息与到期的本金，将发生政府债务违约，债权人此时往往只能自己承担损失。实践中有的债权人起诉地方政府债务违约，法院判定地方政府必须承担债务的法律责任，可是在实际执行中往往事与愿违。

另外，地方政府官员为了自己政绩的需要，必须搞好当地的经济建设。因为在中国，地方政府除了做好为公众提供公共服务与公共管理之外，还必须搞好经济，因为这能为自己的政绩考核加分。在考虑到21世纪初时，中国大部分地区的基础设施都非常缺乏，根据经济增长理论，社会资本与人力资本对经济的发展有重要推动作用，因为中国有丰富的人力资源，所以增加资本投入将会带来足够的资本回报。对于如此之大的资金需求，仅靠地方政府的财政收入，显然已经很难去实现社会资本的增加，巨大的资金需求最终将只能通过银行贷款和发行债券等方式来满足需求。而且之所以能借到这么多的资金，房地产抵押功不可没，按照当前的土地制度，地方政府有权把农村集体的土地征用，甚至有可能是低价征用的，在通过挂牌拍卖，高价卖出。地方政府之所以能赚这些差价，是因为政府是土地的一级垄断者，可以对土地有足够的控制权，以土地和房地产作抵押，这能够为政府借债提供强大的支撑。

二、我国地方债务的情况

据国家审计署的数据显示，中国地方政府在1979年就有了负有偿还责任的债务。最开始是省级政府举债，接下来是市级和县级政府举债。也就是说，在1979年到1986年间，中国地方政府债务经历了从少到多，再到现在的2016年，全国地方政府普遍都借债，这已经成为一种常态。

我国地方政府债务可以分为三个主体：包含了直辖市的东部11个省和5个计划单列市(包括大连，厦门，深圳，宁波，青岛)和中部，西部地区，特别是第一个主体东部地区的地方政府债务总量，竟占到了全国债务总量的一半以上，而西部地区的债务规模则大于中部地区，但两者的债务总量都远小于东部地区。考虑到东部地区的经济发展情况，这就不难理解为什么东部地区的地方政府为什么借那么多债了，由于东部地区发展速度快，规模大，水平也高，地方政府对于当地基础设施的建设，能源，教育，医疗等方面的支出必须与经济发展同步，加上自己之前所承担的庞大债务所产生的巨大本息压力，为了弥补资金流入与流出的缺口，地方政府走上了发债的路。反观中部和西部，由于本身的经济发展水平相对落后，对债务的发行量就不如东部了。西部地区由于经济基础薄弱，很多方面都需要投入资金，加上政府的西部大开发政策，促使西部地区地方政府有发债的强烈动机。中部地区由于本身较为保守的政策和相对封闭的经济，对资金的需求不高，这也使得西部地区的发债总量要大于中部。

对于地方政府的资金来源，大部分是通过投融资平台，发行债券，信托融资和银行贷款筹集而来，特别是银行贷款，占债务资金总量的一半以上，这也说明了银行对于地方资金的流动体系的重要性。同时，地方政府的资金来源日益多样化，这也加大了监管部门的监管难度，可能出现新的风险隐患。一旦政府出现大面积违约，不仅会引发系统性风险，也将对政府的正常运作产生影响，更有甚者，引发社会不稳定。正因如此，加大对地方政府债务规模的限制与监管就显得尤为重要。

三、地方债对中国经济的影响

从2008年的国际金融危机开始，中国的经济就开始进入了下行轨道，但地方债务的总量却增长的越来越快。比如，2009年的地方债务总量就比2008年多出了96000亿元。事实上，到2014年，地方政府通过发行债务进行资金流动性扩张，已经无法继续拉动经济继续增长，资金流动性增长对于经济增长来说，一般都能起到正向推动作用。而之所以发生流动性增长与经济增长脱节的现象，很大程度上是由于流动性的增长很大部分是用来偿还之前的巨量债务，而不是用于大量的资本投资，加上土地财政的逐步终结，原本依靠土地抵押来发债的形式已逐渐减少，为了还巨额旧债，只能通过发行新债，在一些地区，用借来的新债偿还旧债就超过了50%，这大大减少了资金的流动性，无法继续提高投资规模和投资机会。所以，债务水平的高低将对经济增长有重大作用。

在统计了低债务地区与高债务地区的债务水平与自身的经济发展速度后，我们发现低债务地区能有效的债务规模与增速控制在合理的范围内，而这将对资本的积累与资金的流动产生正向作用，由此能够给该地区带来更大的地方投资规模和更多的投资机会，推动当地经济的发展。相反，高债务地区由于偿债旧债压力大，加上全国性经济结构转型，经济减速，又为了地方政府政绩考核的需要，地方政府只能对借债产生严重依赖，所以，对于这些高债务地区来说，债务规模的扩大对经济的增长将很可能产生负面影响。

如果考虑到时间长短，那么高低债务水平的地区中的长短期债务将对经济增长产生不同作用。首先在短期内，对于低债务水平的地方政府与高债务水平的地方政府债务，面临的债务水平压力都较小，在偿还了应该偿还的利息和到期本金后，短期举债都能提高经济中的流动性，增大投资规模与投资机会，促进经济的快速发展。然后，在长期中，对于高债务水平的地方政府来说，由于对举债已经产生严重的依赖性，债务规模此时已经急剧膨胀，还债压力巨大，为了避免违约，只能硬着头皮发行新债，而这大部分资金主要是为了偿还旧债，无法增加经济中的流动性。因此，高债务水平的地方政府债务在长期将对经济增长产生负面作用。相对应的，低债务水平的地方政府能够有效控制债务规模和债务的增长速度，长期内，还债的压力也较小。因此，低债务水平的地方政府债务在长期仍然能对经济的增长产生正面作用。

也就是说，考虑到债务规模的大小与债务的期限，我们认为，低债务水平的地方政府通过适当必要的举债在长短期内都能对经济的增长产生正面影响。高债务水平的地方政府在短期内举债也能够对经济增长产生正面影响，但长期内这些债务将对经济增长产生负面影响。

四、必须防控地方债务风险

地方政府发行过多的债务，将引发地方债务风险，主要体现在以下两点：

1.违约风险。地方政府由于需要偿还高额的利息与到期本金，加上自己财政吃紧，只能举债。一旦新债偿还不了旧债，政府将无法偿还债券者的利息，构成违约，引发违约风险，而到目前为止，已经有多地发生了地方政府违约事件，所以应引起重大关注。

2.负债违约传导出来的风险。地方政府通过银行贷款，信托基金和发行债券等方式筹集资金。一旦出现大面积违约，将会对这些金融机构产生负面影响，甚至引发系统性金融风险。另外，地方政府一旦资金吃紧，为了避免违约，将很有可能采取债券置换的方式，即把地方债置换成中央债，把短期债置换成中长期债，但由于债务置换标准即口径不够明确，缺乏公开透明的操作，将存在某些隐形风险。而且，把地方债置换成中央债，是减轻了地方政府的还本付息压力，可是中央债务本身也有自己的预算，一旦债务总量超过原先的预算，央行只能印发更多的货币。这将可能引发通货膨胀，货币贬值，这对于国内的生产者，消费者，还是出口商，将带来重大影响。特别是那些债权人，通货膨胀率过高，资金将缩水，损失将很大。整个宏观经济必将受到冲击。地方政府除了要管好经济，还必须提供公共管理和公共服务，一旦缺乏资金，自身的正常运转将很难维持，整个社会必将受到影响。有些地方政府有存在一些没有公开的隐形负债，这意味着还有其他不可预计的风险，而这些风险对经济所带来的后果都是得重视的。

因此，我认为首先对政府的债券余额，置换债券，新增债券必须进行严格限制，并要求地方政府定期披露自身的财务与负债信息，公开透明化，接受老百姓的监督，有关监管部门必须有法必依，执法必严，违法必究，真正将监管和处罚做到位。另外，地方政府必须做好风险预警和防控准备。

然后，转变地方政府职能，不能以经济增长为主来考核地方政府官员的政绩，而应该将焦点转移，考核地方政府能否为老百姓提供更好的公共管理和公共服务。同时，考虑到大部分地方政府都有一定的负债，政府部门可以精简不必要的人员，减少地方政府的财政压力，另外，地方政府也要做好预算管理。国家也要做好地方政府财权与事权不对称的问题。

最后，国家要加快金融改革与土地改革，地方政府往往是通过银行和信托公司等金融机构融资，下一步应该主要针对投融资平台企业，从源头堵住地方政府的融资风险漏洞。要让投融资平台按照真正的企业的方式去运行，而不是既当裁判员又当运动员。另外，房地产抵押为地方政府发债提供了支持，因为发债和信贷融资都需要都资产担保，而按照目前的土地制度，地方政府对土地拥有绝对控制权，这就形成了地方政府在土地市场的垄断。把土地和房地产作为抵押的担保物以此来举债。再者，必须完善地方政府的信用评级机制，真正发挥市场信用评级机制对地方政府举债融资约束与监督作用。只有构建一个成熟的债券市场，才能彻底改变地方政府的融资方式，实现地方债务的良性循环。

[1]关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明.

[2]吕健.地方债务对经济增长的影响性分析[J].中国工业经济，2015，(11)：17-28

[3]中国国际金融股份有限公司.地方政府债务规模有多大[R].中国宏观专题报告,2015.

[4]吕健.产业结构调整,结构性减速与经济增长分化[J].中国工业经济,2012,(9):31-43

[5]吕健.影子银行推动地方债务增长了吗[J].财贸经济，2014，(8)：17-28

陈朝哲(1991.09-)，男，汉族，广东普宁人，研究生，云南民族大学，研究方向：货币政策。