高房价背景下土地财政中的地方政府经济行为分析

2016-04-16曹秋娟

福建质量管理 2016年10期

关键词：中央政府房价调控

曹秋娟

(福州大学经济与管理学院福建福州 350108)

高房价背景下土地财政中的地方政府经济行为分析

曹秋娟

(福州大学经济与管理学院福建福州 350108)

由于土地价格呈现的持续上涨，人们会形成房价上涨的适应性预期，导致房地产市场出现抢购的市场乱象，从而进一步推动房价的上涨，最终形成土地出让价上涨-房价上涨-土地出让价上涨的恶性循环。要使得房地产价格合理的回归的根本是降低房地产成本，抑制成本推动价格上涨。所以，国家应该以土地财政中的地方政府的经济行为为制定土地政策的切入点。

土地政策；房地产；中央政府；地方政府

一、引言

从2003年开始，中国政府就开始运用土地政策、财政政策以及货币政策三者配合对房地产市场进行调控。纵观2003-2016年房地产范围内的土地政策调控大致可以分为五个阶段，第一阶段：2003-2004年整顿开发区投资乱象，短期内抑制了土地的过度开发，然而2005年房地产市场房价又出现高涨的局面。第二阶段：2005-2007年采取调整土地出让方式，然而却没能阻止2007年投机商炒地皮导致“地王”的出现。第三阶段：2008—2009年，由于美国的次贷金融危机，政府为了应对经济危机，实施了宽松的宏观政策，刺激了房地产市场。第四阶段：2010-2013年美国次贷危机和欧债危机过后，中国房价快速上涨，国家出台了一系列“限贷，限购，限价”的政策，房价也没能显著回落，直到2013-2015年上半年房价出现下跌，但是由于房价从2007年一路高涨的积累，下跌幅度不大。第五阶段：2015到至今，一、二线城市的土地和住房价格进入飙升的阶段，上涨幅度相对2009-2013年有过之而无不及，各地出台的土地政策与住房政策也未能抑制住房价和土地价格的热浪。

根据国家统计局发布的数据，2016年8月份，全国100个城市新建商品住宅价格环比、同比涨幅均有扩大，环比连续16个月上涨，同比连续13个月上涨。然而数据表明今年上半年销售前30强房企在销售额大幅上涨的同时，其净利润却未能紧随销售额大涨的步伐，反而出现了同比下滑的尴尬局面。其中很大一部分原因来源于一线城市、二线城市土地成本的上升一定程度上对冲了低利率环境带来的融资成本的下降，使得房企利润率持续下滑成为趋势，增收不增利的现象愈发明显。

二、中国房地产调控中的土地政策失灵问题分析

1994年我国的分税制改革以来，中央政府将财权上收，事权下放，严重削弱了作为中央政府“代理人”的地方政府的积极性。为了维持了中央政府和地方政府的委托代理关系，中央政府下放了土地的所有权、所有权、收益权和其他权利。也就是说，实际上中央政府委托各级地方政府行使土地的所有权、占有权、和其他权利，地方政府成为了中央政府土地所有权的代理人，并且享受着土地的收益权。由于中央政府和地方政府之间存在着信息不对称的情况，难以形成有效的监督体系。所以解决房地产土地调控政策失效的关键是要解决中央政府与地方政府之间的利益矛盾问题，二者的利益矛盾问题主要体现于三个方面：

(一)利益分配结构不合理

94年改革使得地方政府的财政收入大为下降。同时，中央又将事权层层下放，这就会使得地方政府“入不敷出”，地方政府为了获取更多的财政收入，就需要另辟蹊径。出售土地就成了地方政府增加收入的“救命稻草”。有数据显示，地方政府财政收入的40%～60%来自于房地产业税费及其相关的土地出让金，地方政府财政严重依赖于房地产业，利用手中对土地的控制权过度开发、高价出售土地。

(二)不合理的GDP考核政绩观

地方政府通过售卖大量土地以获取土地出让金，并且房地产业的繁荣又带动了相关产业的快速发展，保证了当地GDP的快速增长，符合地方官员的短期政绩目标；经济保障房用地属于无偿划拨，地方政府无法从中获得较高的财政收入。同时保障房政策界限模糊不清，地方政府为了追求GDP的增长将保障房性住房违规出售、转借、出租或闲置、改变用途，使保障房某种程度上走了样变了味。从博弈的角度看，中央政府执行保障房制度，全国GDP增长会下降，但从社会民生角度来说，社会更加安定；中央政府如果放任地方政府，地方政府将进行大量商品房的建设开发，全国GDP增长会上升，但是中低收入家庭住房需求得不到保障，社会矛盾激化，会受到人民的批评。中央政府更看重的是人民的好评。

(三)问责制度不完善

现行的责任追究制度中缺乏有效的政府领导问责制度，有权无责的权利与责任不对等的关系，政府官员容易出现寻租腐败的行为。过去的问责制也只在任期内的官员进行考核，任期外的官员对自身在任期内所犯的错误不承担的责任，这就容易发生地方政府官员短期逐利的决策。