基于转型经济视角下我国政府与社会资本合作模式研究

邵文铄

(武汉大学经济与管理学院 湖北 武汉 430000)



基于转型经济视角下我国政府与社会资本合作模式研究

邵文铄

(武汉大学经济与管理学院 湖北 武汉 430000)

在转型经济的大背景下，本文对我国发展PPP模式进行了研究。PPP模式的发展，是对十八届三中全会“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的积极响应，是转变政府职能，发挥民间资本的重要举措。本文对我国发展PPP的可行性进行了分析，阐述了发展PPP模式在当前我国存在的风险问题，提出了相应的解决措施。本文认为，随着政策环境的不断改善，政府与私人部门各自发挥自身的优势专长，通过良好的契约机制设计，在法律法规环境、市场投资环境不断利好的背景下，我国发展PPP模式将迎来一个发展的春天。

PPP；转型经济；可行性分析；风险应对

政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnerships，下面简称PPP)是一种实现公共项目建设资金的融资模式，被认为是一种提供公共产品或服务的有效供给形式，是伴随着公共项目需求的多元化而产生的公共部门和私人部门的合作。

20世纪90年代以来，我国累计实施PPP项目超过1000项，项目总投资超过9000亿元人民币，涉及交通、能源、通讯、水利等各个领域。十八届三中全会提出“使市场在资源配置中期决定性作用，允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运行”。2014年10月24日国务院常务会议提出，积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式，优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，优先支持引入社会资本的项目。2014年11月16日，国务院下发《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，文件提出，在生态、水利、基础设施、交通、能源、信息和民用空间基础设施、社会事业等领域，鼓励社会资本，特别是社会资本中的民间资本参与投资。2015年2月，财政部、住建部发布《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》。2015年10月，国家发改委、国开行印发了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，提出开展政府和社会资本合作模式，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力。2016年5月，财政部、发改委共同发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作有关工作的通知》。

上述政策的陆续出台显示出我国政府在投融资体制方面进行重大改革的政策倾向，与此同时，这些政策的出台为发展PPP模式创造了良好的宏观政策环境。不难预见，PPP模式将成为我国未来基础设施建设和公共服务领域发展的重要实施模式之一。

一、PPP的概念界定

基于理论研究成果和PPP项目的实践经验，对于PPP的科学内涵各国的解释存在不同。标准普尔认为：PPP是公共部门与私人部门之间长期合约关系的媒介。加拿大PPP国家委员会的定义：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。在借鉴国外发展经验和成果基础上，我国发展与改革委员会对PPP的定义为：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

虽然国内外研究对于PPP含义在定义上存在一定不同，但以下几点是共同的：都倾向于认同PPP项目是公共部门与私人部门之间是一种基于契约关系搭建的合作伙伴关系；这种具有契约形式的合作伙伴关系以实现公共需求为目的；这种公共部门与私人部门之间的相互合作的实现，需要长期有效的公共部门政策的支持；契约关系的实现需要公共部门与私人部门以共有产权为基础，以此带来风险的分担、利益的共享，从而实现公共设施建设的理想政策效果。

二、PPP项目的可行性分析

(一)良好的政策环境支持是基础

十八大以来，国务院、国家发改委、财政部等部门陆续出台相关政府与社会资本合作的政策文件，积极提倡、引导社会资本进入城市基础设施建设，体现出我国政府已经逐渐意识到社会资本在发展我国基础设施建设中的重要作用。十八届三中全会确立了“市场在资源配置中起决定性作用”，加上一系列相关鼓励民间资本进入城市基础设施建设的政策，为发展PPP模式提供了有利的政策保证。

(二)民间资本旺盛的投资实力和投资愿望为PPP模式提供资金支持

我国的居民储蓄率世界最高这是众所周知的，近年来，伴随我国经济社会持续不断的发展，我国居民生活水平、经济实力不断增强，储蓄水平也呈现持续增长的态势。据统计，截至2015年底，我国居民储蓄已达43万亿，如果合计上居民手中持有的现金、股票、债券等，我国居民储蓄可能更大。过高的储蓄水平一方面可能源于我国居民较强的预防动机，大部分居民储蓄都是为了应对未来不确定性的支出，例如医疗、养老、教育等。另一方面可能与我国目前投资渠道的狭窄也有关系。庞大的民间资本为我国发展PPP模式提供了资金支持。

(三)PPP模式存在运作基础

PPP模式虽然是近几年才兴起的名词，但是早些年我国进行过BOT模式的研究和实践(Build-Operate-Transfer)，BOT模式被认为是PPP模式在我国发展的雏形。我国早年在北京京通高速公路和广西来宾电厂二期工程进行过实践，因此为目前PPP模式的发展建立了许多前期的经验。同时，近几年，我国民间资本与政府在基础设施建设领域合作越来越多，例如漳州发展公司以24883万元募资中的三分之二收购漳州自来水公司下属水厂资产，还斥资8030万元投资全国垃圾处理示范性工程九龙岭垃圾场；香港中华煤气与珠海功控集团订下项目总投资额达1.6亿元的合约，独家享有全市50年燃气业务经营权等。

随着前期BOT模式的探索、政府角色和理念的转变、相关法律配套以及前期经验教训的积累，现阶段推进PPP模式的运作基础已经成熟。

三、PPP的风险研究及应对措施

(一)风险的形成和类型

PPP模式的风险是指，在整个基础设施项目的建设周期内可能发生的对项目的融资、营运、建设等产生不利影响，进而导致项目受到损失或损害，导致项目失败的事件。

PPP模式下的风险除了包含一般项目运营所涉及到的的风险外，结合PPP项目自身的特性，PPP项目中风险还存在以下特征：1.风险周期长：PPP项目大多是城市基础设施项目，该类项目通常投入巨大、建设规模长，PPP项目公司要收回投资成本、偿还银行等金融机构的贷款，所需要的投资回收期较长，所以相应地风险周期也较长；2.风险呈现阶段性特点：根据城市基础设施项目的建设时序，PPP融资的风险也呈现明显的阶段性；3.PPP项目建设的参与各方，即政府部门和私人部门所承受的风险不同：私人部门主要面临社会环境风险和自然环境风险。社会环境风险包括市场利率的变动，经济危机的冲击，法律法规的变动，例如政府调整了关于PPP项目合作的相关政策。自然风险主要是指因各类自然灾害天气使得项目无法按照预期完成，造成了私人投资主体投资回报的受损。而政府面临的风险主要包括合作方的选择不当，项目选择出现失误，造成项目无法按预期完成，项目质量达不到标准。项目建成后，政府也可能因项目的管理不当而给政府带来额外损失。

(二)风险的应对措施

风险可以分为系统风险和非系统风险，对于非系统风险可以加强事前防范，对于系统风险应做好风险应急预案。具体来说，PPP模式下的风险问题的基本解决措施主要有风险回避、风险减免、风险分担和风险转移等四种。

1.风险回避。从性质上看，风险回避是一种消极的风险管理措施，从主观意愿上看，也是所有风险防范中管理层最不愿意采用的风险管理手段。只有当项目的潜在风险和潜在威胁特别大，同时又无其他应对措施时，主动放弃项目或改变项目行动方案，以避免与该项目相联系的风险的一种处置风险的方式。风险回避是最彻底的风险管理方式，但付出的代价是放弃项目导致的获利机会的丧失，因此该种方法是一种不得已时才采取的方法，项目管理决策层总在寻求更有效的办法对风险进行管理，以获取盈利机会。

2.风险减免。风险减免是指在PPP项目的风险发生前主动采取预防措施，以降低风险发生的概率或减少风险发生所造成的损失；同时在风险发生后，采取积极有效措施缩小风险的影响范围，降低风险所造成的损失，或者弥补已造成的损失。

3.风险分担。从PPP模式的内涵来讲，风险分担是其题中之意。从本质上来说，PPP模式就是一种政府部门与私人部门之间基于利益共享和风险共担的契约机制。正如Li et al(2005)所论述的，PPP模式存在的意义之一就是公共部门和私人部门在商定的基础上进行风险的分担与利益的共享。其中，风险的分担主要以契约合同的形式为载体，参与各方在项目实施前基于自身利益考量对合同进行协商，通过合同的形式将相关利益风险确定下来。Nisar(2007)认为以最小成本管理或化解风险的政府部门应该为该部分的风险负责，同时享有相应风险所带来的报酬。

4.风险转移。风险转移是指风险承担者通过各种方式将风险转嫁给不相关第三方承担的一种风险管理方式。风险转移并不会对危害的程度进行减少，它只是一种将风险转移给第三方来承担的方式。风险转移主要通过以下两种方式实现：一种是通过担保的方式，将风险转移给担保人；另一种是通过购买商业保险，将城市基础设施的项目风险转移给保险公司或保险机构来承担。

上述四种风险管理措施分别适用于不同项目类型、不同风险类型的PPP项目，在实际操作中需要在借鉴历史项目经验和类似项目经验基础上具体问题具体分析，谨慎的拟定和选择恰当的风险管理方法。

四、研究结论

政府与社会资本的合作模式(PPP模式)虽然在我国的发展时间不长，但是随着国家相关鼓励政策的陆续出台，PPP模式预期将在我国未来时期取得较大发展。在转变经济发展方式的大背景下，充分发挥社会资本在基础设施建设和公共服务领域的作用，政府积极转变职能和意识观念，引导社会资本进入公用基础设施领域，各自发挥各自比较优势，共同合作的模式下促进经济的发展。

虽然我国发展PPP已经具备了一定的条件，但是我们也应该看到，我国法律环境和金融体系等方面存在的对于发展PPP模式的不利影响，跨学科复合型人才在发展PPP模式上的人才不足等问题，正确认识在现阶段环境下发展PPP模式存在的风险问题。针对我国PPP项目可能存在的四项风险，本文从风险回避、风险减免、风险分担和风险转移四个方面进行了风险应对措施的建议。

为了更好的推进我国PPP模式的良好发展，结合国外PPP发展的研究成果，我国还应该加强适宜性法律建设，加强监管环境和机构能力建设，为私人部门的参与提供清晰和可预见的法律和监管环境；加强政府在PPP项目筛选、设计、实施和合同管理上的机构能力；同时积极推进我国金融体系的发展，降低PPP项目的金融风险；政府做好PPP项目的设计，筛选可行的PPP项目，做好充分的项目准备，降低事前风险，做好招标程序，做到公正、透明，使PPP模式的功能得到最大发挥。

随着政策环境的不断改善，政府与私人部门各自发挥自身的优势专长，通过良好的契约机制设计，在法律法规环境、市场投资环境不断利好的背景下，我国发展PPP模式将迎来一个发展的春天

[1]Nisar T M.Risk management in public-private partnership contracts[J].Public Organization Review,2007,7(1):1-19.

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邵文铄(1991-)，女，汉族，河南许昌人，硕士研究生，武汉大学经济与管理学院，研究方向：货币经济学。