农村社区合作股份组织的法律治理机制研究

项贤国



农村社区合作股份组织的法律治理机制研究

项贤国*

（唐山师范学院 历史文化与法学系,河北 唐山 063000）

农村社区合作股份组织的治理结构包括职工股东大会、理事会和监事会，其中，职工股东大会是权利机关，理事会是决策执行机关，监事会是监督机关，这三个机构彼此相互制约、分工明确，共同构成农村社区合作股份组织富有效率的治理结构。农村社区合作股份组织的监管模式包括外部监管和内部监管，监管措施包括实施更为有效的内部监督、建立相对完备的监管程序机制、推进民主管理和民主监督机制。

合作股份；治理结构；监管模式

一、农村社区合作股份组织的治理结构

（一）农村社区合作股份组织的职工股东大会

1.职工股东大会的组成

本文之所以称为职工股东大会而不是股东大会，是因为在农村社区合作股份组织中股东与职工在很大程度上具有重叠性，职工往往是集体经济组织成员，股东既是投资者也是劳动者，同时，使用这一名称也充分体现了该组织的成员性。职工股东大会是该组织重大事项的表决机构，有权决定组织经营发展中的重要事项，不对外代表组织从事某些事务，它只负责做出决议，而决议的执行和监督则由组织的其它意思机关来负责。这里的意思机关主要是指下文将要论证的理事会和监事会，它们在职工股东大会的决议下行使相应职能，与职工股东大会共同构成农村社区合作股份组织的治理结构。

同时对于股东人数较多的组织，可以设立职工股东代表会，它是依据职工股东大会的授权来行使职权的权利机构，由全体股东代表组成。股东代表推选和产生的办法由组织章程规定。理事会和监事会成员是当然的股东代表。股东代表的任期由组织章程规定，但每届任期不得超过五年。职工股东代表会由理事会召集，理事长主持，召集人应当在会议召开三日前将会议时间、地点、召集人、主持人、审议事项及议程等事项通知全体股东代表。出席职工股东代表会的股东代表人数不足三分之二时，职工股东代表会做出的决议无效[1]。

2.职工股东大会的表决机制

农村社区合作股份组织职工股东大会的表决方式有按人头投票、按股份投票以及二者相结合三种方式，股份制与合作制本身固有的矛盾导致了这种较为复杂的表决方式，按人投票和按股投票是股份制与合作制的最根本区别，学者们认为合作制与股份制相协调的最主要障碍正是这里的根本区别。传统农村集体经济组织采用按人头投票的表决方式进行投票表决，与公司法中的资本多数决原则相背离，损害了投资额较大的股东的利益，打击了这些大股东参与投资的信心，并不利于提高农村集体经济组织的运行效率。而采用按股投票的表决方式又背离了农村集体经济组织民主合作的重要特征，并且势必会导致大股东侵害小股东的利益。

因此，本文认为农村社区合作股份组织职工股东大会的表决方式应以按人头投票为原则，辅之以按股份加权原则。这样做实际上是一种折中的方法，一方面需要考量农村社区合作股份组织具有的成员性和封闭性，另一方面在组织内部需要引入一种激励机制，投资额大，自然收益也较高，以更加体现一种公平性[2]。世界上很多国家都采用这种表决机制，例如法国规定合作社社员可以享有多个表决权，德国规定合作社社员除简单多数决外还可以享有最多3票表决权。我国《农民专业合作社法》第17条规定原则上采用一人一票，但出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。因此，可以实行按人头投票为原则，以体现农村社区合作股份组织的成员性，但对于符合特定条件的股东赋予其附加表决权，以激励其参与组织的经营管理活动，更加体现公平性。出席职工股东代表会的股东代表一人一票，表决时由出席会议三分之二以上的股东代表同意方可通过。

（二）农村社区合作股份组织的理事会与监事会

1.理事会

理事会负责执行农村社区合作股份组织职工股东大会的决策，类似于《公司法》中的董事会，它是日常经营管理和决策执行机构。理事会候选人应由全体股东民主选举产生，选举结果是全体股东共同意志的集中表示，选举结果无需报经当地镇党委批准即可生效，但选举人资格和选举程序违背组织章程规定时选举结果无效。

农村社区合作股份组织一般在经济实力比较雄厚的村或者撤村改居时设立的，本文认为在该组织中设立理事会，组织日常事务采用理事长负责制，可以使组织内部管理和运行机制顺畅运转。由于农村社区合作股份组织一般在特定集体经济组织内部设立，具有很强的地域性，理事虽由职工股东大会选举产生，但一般也都是集体经济组织内部成员。在农村市场经济快速发展的背景下，可以聘请外部专业人才作为理事会的管理层，以增强组织的竞争力。同时可以借鉴国外股份合作制关于企业治理结构的先进立法，规定理事会可以聘请经理，负责组织内部的日常管理事务。为保证股东对组织重要事务的最终决策权，可以禁止非股东的理事会成员行使表决权。

农村社区合作股份组织理事会的职责一般包括：管理、组织日常生产经营；制定组织发展规划；管理和制定组织资金的使用和规划；负责组织股金的偿还本息和股东分配股的分红工作；组织和保管组织的日常档案资料；根据农村市场经济的实时发展情况，拟订组织的扩股、配股和分红等问题。同时，借鉴我国公司治理结构中董事会的相关规定，明晰理事会的权责，如理事会做出的决议或者特定理事的行为疏于履行其职责，而使组织的利益遭受侵害，则理事会或该理事要承担相应的赔偿责任，据此可以借鉴《公司法》规定引入股东派生诉讼模式，所得相关利益最终归入组织。

2.监事会

监事会是农村社区合作股份组织的监督机关，根据组织规模和大小，可以设监事或监事会。为维护组织所在农村集体经济组织成员的利益，监事会的成员由组织内部的该集体成员担任。监事会由职工股东大会选举产生。监事的任期一般为3至5年，可以连选连任。参考《公司法》规定，为保证监事的独立性，理事、经理和财务会计人员不得兼任监事。

监事会具有下列职权：可以列席理事会；监督理事、经理和其他高级管理人员；检查业务、财务等有关组织经营的材料；审查达到一定比例的股东提出的重大质疑事项等。

事实上，农村社区合作股份组织的监督可分为内部监督和外部监督。内部监督包括股东的监督和监事会的监督，股东的监督权通过选举和罢免理事会成员来行使，监事会的监督权则通过监督理事会的运作和理事的行为来表征。外部监督则是指村民委员会、专门机关和政府职能部门的监督，其中专门机关和政府职能部门的监督后文将有详细阐述。随着村民委员会与农村社区合作股份组织的法律人格的确定，村民委员会负责监督组织是否遵守国家的法律法规和政策方针，进而督促组织合法规范经营。

二、农村社区合作股份组织的监管模式

（一）外部监管

1.专门机关的监督

农村社区合作股份组织在实践中也是农村集体经济的重要组成部分，因此有关专门机关有权监管农村社区合作股份组织的相关工作。例如南京市实施的由专门的集体资产管理办公室负责监督组织的经营管理活动；东莞市则设立专门的市级和镇级集体资产管理机构负责对组织实施监督。有学者认为这种设立专门机关监管组织运行的机制应当引起立法机关重视，可以通过立法形式将这种制度明确规定下来[3]。这种专门机关监督的设立有利于有效监管农村集体经济组织的资产，防止资产流失，指导和监督组织的经济收益分配。

2.政府相关职能部门的监督

政府相关职能部门的监督是农村社区合作股份组织外部监管的重要组成部分，这里的政府职能部门主要包括审计机关、行业行政主管部门、纪委纪检部门等。以审计机关为例，其实施监督的法律依据是《审计法》及《审计法实施条例》的有关规定，但《审计法》中需要拓展其审计监督的范围，除了对国有组织的财政收支进行监督，还要对集体经济组织所属的集体资产进行监督。农村社区合作股份组织作为农村集体经济组织的一种新型形态，理应纳入审计机关的审计范围。因此，在审计机关介入后，对农村社区合作股份组织的各项财务收支要进行全面的检查和审计，这样可以更好地防止集体资产的流失。

（二）内部监管

1.监事会的监督

关于监事会的机构设置，前文在治理结构部分已进行了论证，这里主要研究如何加强监事会对组织的内部监督。根据我国农民专业合作社的相关立法，农村社区合作股份组织应借鉴农民专业合作社的法律规定设立监事会，落实监事会的职能，利用监事会对组织实施有效的内部监督。

当然从农民专业合作社的立法规定我们可以看出，农民专业合作社并不当然设立监事会，属于选择性设立，也没有明确规定监事会的具体职能，并没有真正发挥监事会的内部监督作用[4]。本文认为欲构建农村社区合作股份组织的内部监督制度，首先必须在立法上明确规定监事会或执行监事是必设机构，由监事会或执行监事专门负责组织的内部监督，并以列举的方式具体规定监事会或执行监事的职责。本文认为监事会或执行监事应至少具有以下几个方面职能：参与组织重大事项的决策，提出合理意见；负责对高管依法履职及其他代表组织实施的行为的监督；聘请专业人员定期监督组织的财务会计情况，并要求组织职能部门及时进行汇报。

同时，还要进一步完善监事会或执行监事的会议表决机制，使监事会或执行监事的职能切实落到实处。监事会应采取按监事人数进行投票，一般事项简单多数（二分之一）表决通过，特别事项须绝对多数（三分之二）监事表决通过。执行监事直接提出自己的建议。监事会将表决结果、执行监事将自己的意见应书面告知理事会，理事会对此及时做出回复，未回复视为理事会认可监事会决议的内容或执行监事的建议。在此基础上，监事会或执行监事可以有效监督农村社区合作股份组织的利润分配，包括分配的方式、程序等，这种监督应是全过程的监督，不能遗漏任何一个环节，并且要将监督结果向全部股东公示，接受股东质询。

2.民主监管小组的监督

关于内部监管模式，除了上文提到的监事会或执行监事的监督，本文认为还可以考虑在农村社区合作股份组织中设置专门的民主监管小组，该小组的成员必须要是集体经济组织成员，由它来履行对组织的监督是对监事会或执行监事监督的一种补充。同时，由于它全部由集体经济组织成员组成，更能履行监督职能。

民主监管小组由村民会议选举产生，人数多少由组织规模大小决定，但选举产生的成员必须要有足够的责任心和监督能力。此外应限制农村社区合作股份组织的高管、村民委员会领导成员进入民主监管小组，确保该小组的监督结果真实、准确和公平、公正、客观。

关于民主监管小组的职能，本文建议赋予其以下几个方面的监督权：可以对组织重大决策进行质询，提出合理化意见；查阅组织的财务会计资料，对组织的财务管理制度提出合理建议；对理事会或执行理事、组织高管的行为提出质疑，要求其作出合理说明；对提出的不合规开支有异议的，可交由村集体经济组织成员会议或成员代表会议审议；查阅组织公示的相关文件、资料，对其中不明确的问题要求组织相关部门及时补充说明；向集体经济组织的主管部门披露其在履职过程中发现的相关问题，并提供问题线索，协助其调查。

农村社区合作股份组织应充分激发广大职工(股东)参与组织经营的积极性，充分发挥监事会或执行监事、民主监管小组的监督职能，确保组织治理机制的高效、廉洁运行，推动组织的长期可持续发展。监事会或执行监事、民主监管小组应全面履行其内部监督职能，督促理事会或执行理事、组织高管为组织利益履行职责，突出对集体资产和组织经营管理效果的全过程监督，而不再是事后制约[5]，从而切实维护农村社区合作股份组织的合法利益。

三、农村社区合作股份组织的监管措施

（一）实施更为有效的内部监督

农村社区合作股份组织应实施更为有效的内部监管。按照有关法律法规和公司章程要求，逐步修订完善农村社区合作股份组织章程和各项经营管理制度，建立健全组织理事会议事规则，提高决策的科学性和透明度，把好重大问题和重要事项的决策关。健全监督机制，实现“三个提高”：一是实行组务公开，公开组织的有关事项，提高组织经营管理、重大事项决策、重要事项和各项运行程序的透明度，推动组织的科学管理和民主决策；二是实行财务公开，规范组织的会计核算，完善财务会计电算化，实行组织财务动态管理，提高组织收支情况和财务状况的透明度，相关财务信息接受股东监督；三是建立内部审计制度，客观公正地评价组织财务信息的真实性、准确性和完整性,提高组织风险管理、内部控制和组织治理流程的有效性。

（二）建立相对完备的监管程序和机制

农村社区合作股份组织应建立相对完备的监管程序和机制。对于农村社区合作股份组织的监管地方政府定位要合理、准确，在当前基层民主尚未充分发展、农村社区合作股份组织法律地位不明确、基层冲突多发的现实背景下，地方政府仍需要保持一定的干预力度。地方政府通过建立相对完备的监管程序和机制，明确农村社区合作股份组织的法律地位，进一步完善组织的章程条款，从而更为有效地监督组织的运行。事实上，农村社区合作股份组织是我国特有的一种公共池塘资源制度，地方政府可以及时放手，以做好必要监管、建立冲突解决程序、并构建完备的法律制裁机制为主，从而促进农村社区合作股份组织在市场调节下最大限度地实现自治发展。

（三）扎实推进民主管理和民主监督机制

推进民主管理机制，应使农村社区合作股份组织的决策反映大多数股东的意志，防止少数人独断擅行。针对组织发展过程中的一些关涉组织运行的建设项目或对外交易等要听取全体股东的意见，经过职工股东大会表决通过。对于按照《招标投标法》规定应当进行招标投标的项目，则必须要通过招投标来实施，不得私自实施相关项目，从而避免损害组织利益。同时，对于组织的重要事项必须要及时向集体经济组织公开，细致制订农村社区合作股份组织事务公开的内容和程序等。

推进民主监督机制，应采取多种手段加强对农村社区合作股份组织财务的监督，组织财务会计必须要真实准确记载组织财产、集体财产和股东个人财产，杜绝组织或股东个人侵占集体财产的行为。严格控制农村社区合作股份组织非生产性开支，降低农村社区合作股份组织的成本支出。加强对农村社区合作股份组织经营效益的评估考核，尤其是关于集体资产的运营效果，这种评估考核应形成定期机制，可以进行季度评估和年度评估，将评估结果作为对组织高管业绩考核的一部分，评估结果需要递交职工股东大会。加强对农村社区合作股份组织的审计监督，由政府制定的专业审计机构进行定期或不定期的审计，同时，对组织高管离职时也进行审计。从而建立对农村社区合作股份组织的全方位监督机制。

著名学者哈耶克曾说过：“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束。”[6]一个好的制度必须要有相应的保障机制才会被执行，否则即使再好也只是写在法律条文中。我国应参照《农民专业合作社法》制定专门的《农村社区合作股份组织法》，并明确规定农村社区合作股份组织的法律治理机制，只有这样才能推动农村社区合作股份组织规范、效率运行，确保农村集体经济组织改制顺利进行，进而促进农村集体经济组织快速健康发展。

[1]邵建斌．农村城镇化进程中集体经济组织公司化改造研究[D].兰州：兰州大学，2011：36-37．

[2]李增元,宋江帆.“组织推动型”农村社区治理模式:缘起、现状及转向[J].甘肃行政学院学报,2013(2):12-21.

[3]王权典．社区集体经济组织改制目标定位与职能重构之法律研析[J]．法学论坛，2009(4)：24-30．

[4]徐旭初，吴彬．治理机制对农民专业合作社绩效的影响——基于浙江省526家农民专业合作社的实证分析[J]．中国农村经济，2010(5)：43-55．

[5]董宏宇，郝灵艳．基于产权与治理的集体组织监管形式创新[J]．中国集体经济，2015(9)：30-31．

[6]弗里德利希·冯·哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅，等，译.北京:中国社会科学出版社，1997：73.

Rural Community Cooperation Governance and Regulation Mechanism of Joint-stock Company

XIANG Xian-guo

(Department of History, Culture and Law, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, Hebei)

Rural community shareholding enterprise governance structure including workers' general meeting of shareholders, board of directors and board of supervisors, among them, the worker is general meeting of shareholders is the power organ, board of directors is the decision-making executive organ, the board of supervisors is the supervision organ, the three agencies restrict each other, a clear division of responsibilities, constitute the rural community joint-stock company cooperation efficient governance structure. The regulatory approach being taken in the rural community joint-stock company cooperation including external supervision and internal supervision and regulation including the implementation of more effective internal supervision, to establish a relatively complete regulatory process and mechanism and promote the democratic management and democratic supervision mechanism.

stake in enterprises; the governance structure; regulatory model

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2016.06.27

DF41

A

1004-4310（2016）06-0126-04

2016-10-05

2016年河北省社会科学基金项目“河北省新型城镇化进程中农村集体经济组织改制研究”（HB16FX027）。

项贤国（1981- ），男，安徽合肥人，副教授，硕士，研究方向为经济法。