基层党组织的政治功能与服务功能关系研究

[摘 要]基层党组织是我们党全部工作和战斗力的基础。在建设服务型党组织的同时，不能忘却战斗堡垒的作用发挥。基层党组织要不断强化政治功能、加强政治引领，注重政治功能与服务功能的内在联系、有机统一，在强化政治功能的同时，落实服务功能、提高服务能力。

[关键词]基层党组织；政治功能；服务功能；虹口区

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）04-0046-04

党的十八大报告提出，要以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。习近平总书记指出，党的基层组织建设制度改革，着力点是使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。基层党组织是我们党全部工作和战斗力的基础。建设基层服务型党组织，是功能上的一个要求，但总的是战斗堡垒，不能变成纯服务的组织，它的政治功能要充分发挥。基层党组织要不断强化政治功能、加强政治引领，注重政治功能与服务功能的内在联系、有机统一，在强化政治功能的同时，落实服务功能、提高服务能力。上海市虹口区各基层党组织在强化政治功能和服务功能方面做了颇多实践，为探索基层党组织建设中政治功能与服务功能之间的关系提供了有规律性的经验启示。

一、基层党组织政治功能与服务功能的关系辨析

政党是代表某个阶级、阶层或集团并为维护其利益、实现其政治主张而共同行动的政治组织。政党的性质、特点决定了其最根本的功能是政治功能。

无论是执政前还是执政后，党的全部工作和努力都是为了实现自己的政治主张。作为党的全部工作和战斗力基础的基层组织，毫无疑问要在自己所处的环境和群众中，为实现党的政治纲领而履行应有的政治职能。我们党在夺取政权之前，其直接的政治目标是通过组织领导无产阶级和广大人民群众夺取新民主主义革命的胜利，建立人民民主政权。党的基层组织必须围绕这样的政治任务发挥自己的作用。在成为执政党以后，党的政治目标是建立社会主义制度，发展社会主义伟大事业。通过全党团结一致地贯彻党的政治路线和各项方针政策，巩固党的执政地位，领导工人阶级和广大人民群众，实现建设改革的各项阶段性目标，并逐步实现党的最终目标。党的基层组织必须把人民群众同党和党的领导机关“密切联系起来”，“在群众中进行宣传和组织工作，实现党的主张和上级组织的各种决议”，“领导群众积极参加国家的政治生活”等等，即发挥领导核心作用或政治核心作用、抓好思想政治工作、监督党员和领导干部等基本职能。

但是，在资源由市场配置、社会事务逐步回归社会管理、企业形成市场化运作机制后，基层党组织必须以服务为重心拓展功能。社会的转型也日益要求党的基层组织成为集政治功能、服务功能为一体的组织，而且随着社会的发展，服务功能会逐渐强化，即使是政治功能，也要体现在服务功能上。关注民生、重视民生、服务民生、改善民生，是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的要求，是我们党和政府的根本性任务，也是基层党组织的重要职责。基层党组织作为密切联系群众的桥梁和纽带，与广大人民群众保持最直接、最密切的联系，其形象的好坏往往直接影响到群众对党的感情，影响到群众对党的政策的理解和支持；基层党组织处于改革发展稳定工作的第一线，能随时倾听群众的各种呼声，可以发挥服务群众、凝聚人心的作用，确保人民群众对党执政的信心。这样，基层党组织要发挥战斗堡垒作用，就必须把工作重心转移到为人民群众提供满意的服务上来。建设基层服务型党组织，根本目的是使基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要，通过服务更好地贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众，更好地发挥基层党组织的政治功能。

由此可见，对基层党组织来说，强化政治功能与发挥服务功能从来都是一致的、统一的，服务群众是政治功能的题中应有之义。政治功能寓于服务功能之中，服务功能体现政治功能。只有强化政治功能，才能更好地发挥服务功能；而只有强化服务功能，才能使政治功能发挥更充分更有力。没有脱离服务功能的政治功能，也没有脱离政治功能的服务功能。从一定意义上讲，政治功能是基层党组织的魂，服务功能是基层党组织的根，二者统一于我们党的根本性质和宗旨，统一于我们党领导的伟大事业的实践。

二、上海市虹口区的特色实践案例

上海市虹口区各基层党组织结合自身实际，坚持将强化政治功能和发挥服务功能有机结合，在工作实践中形成了各具特色的有效做法，切实推动了各项工作扎实开展，取得人民满意的实效。

（一）发挥政治引领作用，推进旧改工作，增进群众福祉。旧改工作是最大的民生工程。区委、区政府明确提出：要在旧改工作中，进一步深化群众观念，运用群众工作方法，使旧改工作真正成为群众参与、群众受益的民心工程。各街道党工委注重强化阵地建设，及时在旧改基地建立临时党组织，为各项工作扎实推进夯实基层阵地、强化组织保障。同时，积极发挥基层党组织和广大党员在旧改工作中的战斗堡垒与先锋模范作用，指导临时党组织积极举办开放型主题党组织生活会，组织引领作用不断强化，形成推动工作合力。四川北路街道党工委深化完善组织发动体系，建立健全了分指挥部临时党总支、相关居民区党支部与党小组、先锋楼组“三位一体”组织架构，切实做到党员群众“层层覆盖、层层组织、层层发动”；同时，针对基地老年居民与妇女较多的情况，成立“手拉手幸福加油站”党建载体，由党员志愿者担任主体，积极开展各类活动，维护居民合理权益，有效地增强了基层党组织的凝聚力、向心力。提篮桥街道78街坊临时党支部深入开展“一个党员一面旗，旧改征收我先行”活动，组织成立党员志愿者宣传队、服务队、调解队，发动广大党员利用空余时间、结合亲身经历为居民做好宣传服务、帮助化解疑虑，并积极参与民情走访、信息核对、矛盾调解，为工作推进营造积极氛围。嘉兴路街道党工委领导带头下沉一线，听取意见，现场办公，即知即改。针对党员群众反映强烈的已开地块物业管理缺失、环境脏乱差等问题，相关居民区党组织在城管、物业、环卫等部门单位支持配合下，积极发动党员志愿者配合参与，开展了“环境大整治、党员大联动”专项活动，周边区域卫生状况有效改善，广大群众认可支持，也为该些地块拔点工作有序有力推进打下基础、提供保障。2015年上半年，全区共完成旧改征收15.77万平方米，惠及5480户居民，158、161街坊等6个新开地块全部在10天内通过第二轮征询，其中69街坊等实现“当日启动、当日生效”，特别是67、71街坊启动当日就达到95.8%的签约率。

（二）以党建联建为抓手，提升服务群众实效。一是以行业为导向，整合社区各类资源开展行业党建联建。针对一些社区物业管理服务不规范的情况，各街道党工委联合区房管局党工委，建立健全了物业管理联席会议等机制，不断化解物业管理服务方面的矛盾，目前全区所有具备条件的居民区都开展了物业党建联建工作。针对部分社区环境亟待改善等问题，各街道党工委与区绿化市容局党工委探索城管执法党建联建工作机制，使城管执法工作向居民区延伸，向居民群众利益靠拢。针对社区居民日益增多的法律服务需求，各街道党工委联手区司法局党工委，组建政府法律顾问团、信访律师志愿团和旧区改造动迁律师志愿团，送服务上门，在社会效果和法律效果上取得了双丰收。目前，全区8个街道司法所都与相关律师事务所签订了共建协议，213个居委会也都与200余名律师签订了结对协议。

二是以公共活动场所为平台，推进社区、公园、志愿者“三位一体”党建管理新模式。各街道党工委会同区绿化市容局党工委，建立了联席会议制度、信息沟通制度、培训管理制度、立体预警制度和目标考核制度，依托相关公园党支部建全了以“志愿者临时党支部”、“党员之家”、“党建联络站”为主体的组织网络，并通过开展各类主题实践活动、志愿服务活动和文化团队活动，为广大居民群众营造良好祥和的游园氛围。

三是以重点领域、重大项目为抓手，开展党建联建。各街道党工委联合区建交委党工委，将支部“建在工地上”，要求机关干部深入基层服务，指导工地党组织紧扣工程建设任务，促进工地科学管理、文明施工。通过在旧改基地建立临时党支部，开展居民区党组织、征收事务所的联建活动，搭建沟通平台，凝聚共识，助推旧改。通过开展轨道交通党建联建，举办居民区党组织与申通公司、各项目公司、参建单位党组织的开放型党组织生活会，有效化解工地建设中的涉民矛盾，形成全社会共同关心和支持重大工程建设的良好氛围。

（三）创建服务型党组织，促进市场健康有序发展。上海七浦路服饰市场党支部成立于2009年9月，由上海新兴旺国际服饰城市场管理有限公司和市场经营户的党员组成。多年来，党支部以创建服务型党组织为抓手，在市场发展中发挥政治引领作用，在经营户中发挥政治核心作用，积极帮助市场经营户成长，促进了市场健康有序发展。一是积极打造全方位的网上交流互动平台。针对党员经常分散在全国各地进货、跑业务的情况，党支部形成了以“一台一网”为核心，以电子邮箱、微信、QQ 群、飞信等为补充的“两新”组织党建信息化工作体系，确保了党组织与党员及时、顺畅、有效的沟通，实现了线下活动与线上交流的有机结合，将党员紧紧凝聚在党支部周围。二是推动建立了“五项工作机制”。即：党支部与管理层双向沟通机制、党员联系经营户机制、管理层与经营户沟通协商机制、公司了解服务经营户需求机制、公司听取员工意见与交流机制。通过党组织发挥核心作用，党员示范引领和经营户积极参与，形成“全覆盖、全渗透”的市场党建工作新格局，增强了新形势下党支部和党员主动服务市场经济发展、服务经营户成长的能力，促进了市场经济健康发展。三是积极整合市场资源，打造经济政策解读、银企对接、争议调处、法律维权、安全培训等内容的综合服务平台。通过走访市场入驻业主，倾听诉求服务经营户，传递党的政策的同时，更注重了解他们的需求，为他们提供满意的服务。如：建立工商商标注册指导、市场落实推广、严厉打击假冒产品的联动机制，组织市场经营户参加“工商知识产权保护讲解会”、“如何商标注册解答会”等，目前已有300多家经营户有了自主品牌，保护了市场原创积极性，激发了经营户创业、创新动力，提升了七浦路服饰市场品牌形象。又如，为加强市场服务管理，依法规范经营行为，及时出台“铺位流转管理办法”，有序控制铺位租金，切实降低市场商务成本，并通过党支部主题活动引领，发动经营户共同参与，逐步形成学法、守法、用法的市场经营氛围，用法治理念与法治精神指导市场管理和经营，使经营户认同法治的实践力量。

（四）推进“双重管理”，创新流动党员教育管理服务方式方法。1995年4月，天台县在上海虹口区成立全国第一个流动党支部；2001年6月升格为党总支；2007年8月，党组织规模进一步扩大，建立天台在沪流动党委。目前，天台在沪流动党委下设北京路、新黄浦、普陀、虹口、闸北、浦东、嘉定、青浦、虹桥9个支部，现有党员198名（其中预备党员8名），入党积极分子90名。

20年来，虹口区委与天台县委携手建立并完善了“双向沟通、共同关心、规范管理”的流动党员“双重管理”工作模式，注重政治上引领党员，事业上助推发展，有效改进了流动党员的教育、管理和服务，成为了天台在沪流动党员温馨的家。针对下属流动党员都是企业家，经营散、范围大、业务忙的实际情况，建立与流出地党组织半年一次交流、研讨制度，实施“双重管理”党组织双月指导会制度；指导流动党员党组织试行组织和个人目标管理法，完善“三会一课”和民主评议制度，建立党员与党组织共同制定党员工作目标制度，活动内容事先告知、时间相对固定、场地专门设置；指定联系人将组织生活内容和学习资料送达每个党员，方便党员讨论、交流。同时，以“围绕经济抓党建、抓好党建促经济”为切入点，实行教育、管理、监督、服务并重，为流动党员的发展提供多方位、有价值的服务，着眼党员来沪创业、发展需求，坚持“服务出绩效，凝聚见力量”，培育党员创业领头人，把党员创业领头人纳入区“两新”组织人才服务范畴，提供党建理论学习、社会热点分析、企业发展研修、搭建参与社会平台，服务党员、服务经济发展；建立党员创业服务中心，开通热线电话和党委QQ群，为党员提供政策咨询、信息交流、情感联谊；与有关银行等金融机构合作，解决党员创业融资难问题；设立党员关爱基金，定期与党员谈心，实施人文关怀和精神慰藉。

多年来，天台在沪流动党委始终保持着强大的生命力和活力，凝聚了一批党员和群众，保证了天台在沪党员流动不流失、离乡不离党，为两地经济社会的发展作出了积极贡献。

三、启示与思考

政治功能是基层党组织的“魂”，服务功能是基层党组织的“本”，政治功能寓于服务功能之中，服务功能体现政治功能。在上海虹口区的探索和实践中可以看出，加强基层党组织建设必须把政治功能放在首位，建设基层服务型党组织，实现党对基层工作的思想、政治和组织领导，把党的基层组织建设成为团结带领党员群众，完成党的中心任务和历史使命的坚强战斗堡垒。下一步，要在总结党的群众路线教育实践活动成功经验的基础上，结合正在开展的“两学一做”专题教育工作，加强基层党组织建设，强化政治功能，落实服务功能，重点可以从以下四个方面着手。

（一）坚持三个从严，强化政治属性。加强基层党组织建设，要坚持思想上严格要求、组织上严格管理、制度上严格约束，着力增强基层党组织和党员自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。一是严密组织体系。在坚持以地域和单位为主建立党组织的基础上，根据党员分布的新变化和党员活动的新特点，按照便于党员参加活动，有利于党组织发挥作用的原则，优化基层党组织设置，采取把党组织建立在产业协会、流动人员聚集地、商铺楼宇、高校社团等方式，扩大组织覆盖和工作覆盖，形成分布广泛、完善严密、富有活力的基层党组织体系。二是严肃组织生活。把党内政治生活作为党组织教育管理党员和党员进行党性锻炼的主要平台，建立经常性谈心制度，进一步规范“三会一课”、党性定期分析、民主评议党员等制度，积极推行主题党日、领导干部讲党课等做法，稳妥推进不合格党员处置工作，让组织生活在基层正常起来、认真起来、严肃起来。三是严明组织纪律。把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置，坚持思想建党与制度治党相结合，一手抓党章、党纪党规教育；一手抓制度约束，教育党员心有所畏、言有所戒、行有所止，使守纪律、讲规矩成为基层党组织和党员的行为习惯。

（二）坚持三个延伸，扩大政治影响。当前，我国的经济体制、社会结构、利益格局和人们思想观念都发生了深刻变化，要求党建工作拓宽领域、改进方式、推进创新，不断扩大基层党组织的政治影响。一要从单位向区域延伸。树立区域“一盘棋”、“一体化”观念，大力推进区域化党建工作，围绕社会性、群众性、公益性事务，聚焦共同目标、共同需求、共同利益，加快构建条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建、有利于加强和创新社会治理的区域化党建格局。二要从传统领域向新型领域延伸。顺应非公有制经济组织和社会组织蓬勃发展的形势，大力加强非公有制经济组织和社会组织党建工作，着力解决党员人数少、党组织存在“空白点”、党内活动不经常、党组织作用不突出等问题，发挥党组织的政治核心和政治引领作用。三要从实体向网络延伸。扎实推进基层党建信息化建设，在建好用好基层党建网、党员教育管理系统、现代远程教育等网络平台的基础上，加强网络党支部建设，建立党建论坛、红色微博、QQ群、微信群等，探索利用现代信息手段开展党建工作的多种实现途径，实现基层党建工作手段转型升级。

（三）坚持三个并重，聚焦政治作用。服务群众是党组织政治功能的外在体现。要坚持“有人员服务、有手段服务、有能力服务”三个要素并重，以服务凝聚人、感染人。一要建强带头人队伍。把基层党组织带头人这个“牛鼻子”牢牢抓在手上，通过基层选拔、社会招聘、组织委派等方式，畅通来源渠道，落实薪酬待遇，拓展发展空间，努力建设一支数量充足、结构合理、素质优良、作风扎实、精干高效，适应基层工作需要的基层党组织书记队伍。二要健全服务体系。深入开展“面对面、两服务”活动，建立健全处级以上领导干部下基层、下社区机制，进一步深化“千人访万家”、“三全”工作法、“党员志愿者工作室”等有效做法，继续推进组团式联系服务群众制度化、长效化，充分发挥社区党建服务中心平台载体作用，切实为民办实事解难事。三要推进资源下沉。坚持眼睛向下、重心下移，统筹各类信息、政策、人才、资金、技术等资源向基层倾斜。按照权责对应、费随事转的原则，下决心为基层减负。建立稳定的经费保障机制，落实基层党组织服务群众专项经费，逐步提高基层干部待遇，夯实服务群众的物质基础。

（四）坚持三级联动，压实政治责任。牢固树立“抓好党建是最大政绩”的政绩观，把党建工作与其他中心工作一起谋划、一起部署、一起考核，强化各级党组织和党组织书记抓基层党建主体责任。区级层面要继续组织开展好大口单位、街道党（工）委书记抓基层党建述职评议考核工作，加强对党建绩效的考核，增加党建工作在领导班子年度绩效考核中的权重。各级党组织要探索开展各基层党组织向上级党组织述职并接受评议考核的工作，形成鲜明的工作和考核导向，在居民区党组织普遍推行“双述双评一通报”，居民区党组织书记每年末要就抓党建工作责任制和党风廉政建设责任制情况，向街道党工委、本居民区党员大会述职，并向居民代表大会通报工作情况，接受上级党组织考核和党员群众评议，切实把管党责任一级一级压紧压实，把治党压力一层一层传导到位。

责任编辑：周奕韵