提升领导干部依法治国能力水平的路径与机制

胡华忠++肖存良

[摘 要]提升领导干部依法治国能力水平，需要处理好法治与权力、法治与政治体系、法治与政治生态和法治与文化传统的关系，并建立组织激励、制度激励与行为激励三种激励机制。

[关键词]依法治国；领导干部；激励；路径机制

[中图分类号] D262.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）04-0024-03

党的十八届四中全会提出了依法治国的战略目标，并对各级领导干部依法治国能力水平提出了新要求。本文在对上海若干立法、行政、司法和研究单位进行深度访谈和普遍座谈的基础上，辅以上海市关于依法治国的相关文献资料，以求探索提升领导干部依法治国能力水平的路径与机制。

一、上海市领导干部依法治国能力水平的基本状况

（一）初步形成了“法治意识”，但高度不够，主体性不强。改革开放以来，上海市领导干部在依法治国认识上基本实现了两大转变：一是初步实现了从不知法、不用法到知法、用法的转变。二是初步实现了从依法治事治民到依法治权治官的转变。在此基础上，上海领导干部在法治思维上初步具备了三大意识：一是法律规范意识。领导干部直接突破法律禁区的现象少了，粗野蛮干的“野豁豁”干部少了。二是法律风险意识。拍脑袋决策、拍胸脯表态、拍屁股走人的“三拍干部”少了。盲目铺摊子上项目的现象少了，开始重视工作中的各种法律风险。三是法律责任意识。开始重视依法管理依法执法，认识到做任何工作只要违反法律违反程序都有可能被投诉、被复议、被诉讼、被问责。但是调研中也发现，领导干部在对依法治国的认识上还存在高度不够、主体性不强等问题。一些领导干部对于要用法治来规范和限制自己的权力、把自己装进法律的框子里没有明确的认识，还只是被动地接受法律，认为法律只是用来为领导干部服务的，在日常工作中还是习惯于人治，没有自觉地意识到自身就是一个法律执行主体。

（二）学法普法“常规化”，但效果不突出。新世纪以来，上海市在学法普法上逐步实现了从原来的“零碎化”到“常规化”的转型。2012年10月，上海市在全国率先制定贯彻落实党中央《关于进一步加强领导干部学法用法工作意见》的措施，提出了领导干部学法用法工作的主要内容、基本制度、具体实践、方式方法及组织领导。市依法治市办、市法宣办着眼提高领导干部运用法治思维能力，每年举办系列“浦江法治论坛”。市司法局还每年与市公务员局联合编撰公务员依法行政培训教材，开展行政执法人员培训和考试。上海市各委办局和各单位积极开展“法律进机关”工作，各区县普遍开展领导干部旁听法院庭审、出庭应诉、法律考试、网上学法等工作。但是学法普法效果并不突出，主要原因在于学法普法与领导干部用法和依法办事是“两张皮”，学的很多法律在工作中用不上，工作中迫切需要的法律由于没有硬杠杠和硬要求，学习也是囫囵吞枣，导致很多领导干部对法律知识的掌握只是皮毛，没有领会法律真正的内涵。此外，虽然很多单位都把学法普法纳入到中心组学习之中，但是不与本单位工作联系起来就难以取得实际效果。总之，目前的学法普法主要还是一种外在需求，缺乏内在的学习动力和学习压力。

（三）依法办事“全面铺开”，但渗透的广度和深度不够。新世纪以来，上海市全面推广依法治市和依法办事。2011年市政府编制了《上海市依法行政十二五规划》，2013年出台了《关于2013年至2017年本市进一步推进法治政府建设的意见》。2014年市委出台《法治上海三年行动计划》。但是，很多领导干部对法治的认识只是停留在学习上，没有把法治与具体工作实际结合起来，法治在人们的视野中只是一个专业的东西，人们在日常生活、工作中没有感觉到法治是像空气和水一样必需的东西，在实践中人们对法治的需求，无论是直接的还是间接的，都不是很强烈。而且，法治思维和依法办事向政治、经济、文化和社会各个领域的渗透程度也不够，在一般情况下，领导班子、领导干部不会讨论法治问题，各项工作本身和法治关联度不够。

（四）领导班子建设“有举措”，但班子结构和干部激励导向有欠缺。为了加强领导干部的法治素养，上海市委在全国率先推出了领导干部到市人大法工委挂职以增强法治素养的具体制度，一批领导干部在担任各区县领导干部之前都在市人大法工委挂职锻炼。目前在上海市各区县领导干部中，已经拥有一批有法律学习或法律工作背景的领导干部，他们在领导班子队伍结构中发挥了“鲶鱼”作用，改善了班子结构，推动了整个班子的法治意识和法治思维建设。但是有了法律知识不等于有了法律信仰，学了法之后并不必然就会自动遵法守法，所以法律的实施离不开法律实施环境的建构。调研中发现，由于能够激励领导干部严格依法办事的外在环境还没有形成，外在的激励机制还没有对领导干部内心遵法守法进行有效的约束，法律知识与法律信仰和法律行为之间还没有建立起有机的联系，因而还不能说在领导班子中配备了几位学法律出身的干部就一定能推动领导班子依法办事。

二、提高领导干部依法治国能力水平需要把握的几对关系

（一）法治与权力的关系。法治限制权力，保障公民权利，法治要求政府是有限政府。法治要求领导干部依法用权，依法限权，职责法定，权力法定，法无授权不可为，法定职责必须为，把权力纳入到法治的轨道中，装进法律的框架中。但是在现实政治生活中，部分领导干部习惯于用权力取代法治，不是让权力在法律之内，而是在法律之外或之上，更没有想到要用法治限制权力。长期以来，权力是通过非法治的渠道或者法治化程度比较低的方式来运行。因此，领导干部做决策、决定一定要养成按照法治、法规、法纪的方式来办事的习惯，一定要改变“红头、白头、黑头、口头、笔头”这种完全按照行政化来推动的格局。在提高领导干部依法治国能力水平的过程中，权力的边界要清楚，在权力边界范围之内可以使用权力，但也要依法依规使用权力。在权力范围之外，不能越权，更不能违法。

（二）法治与政治体系的关系。现代政治体系一般包括立法机构、行政机构和司法机构三大部分。法治作为一种过程、结果和状态，需要政治体系的各个组成部分都纳入法治轨道，按照法治方式运作。依法治国在上海全面铺开，但是渗透的广度和深度不够，主要原因就在于没有处理好法治与政治体系的关系，没有把政治体系纳入到法治的轨道中来。以法治推进政治体系建设还有较长的路程，具体而言，在立法方面：一是在一些领域没有法律，领导干部遇到事情想找法的时候找不到法，立法方面还是存在一定的空白；二是有些法律部门利益化色彩过浓，制定出来的法律不是良法善法，不具有可操作性。在执法方面，由于法治环境没有完全建立起来，法律本身不完善，有些法律之间还互相冲突，造成执法部门执法困难。当领导干部觉得用法律手段和法治方式难以取得执法效果时，就很容易直接用行政手段代替法治来进行执法。

（三）法治与政治生态的关系。政治生态是一个地方政治生活现状以及政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现。法治领域的政治生态就是法治环境，加强法治领域的政治生态建设就是要加强法治环境建设。如果有了良好的法治环境，由法治环境建构起来的制度和规则给个人传递的信息就是遵法守法，敬法畏法，依法办事，就会约束个人把自己的行为纳入到法治的轨道中来，而如果法治环境没有建立起来，个人在理解环境并与环境持续互动的过程中就会产生找关系、找门路解决问题甚至违法解决问题等观念和行为。上面提到的领导干部对于依法治国认识的高度不够、主体性不强、渗透程度不够、学法普法效果不突出等问题，都可以纳入到法治环境的角度来解释，都是由于没有建立起一个优良的法治环境。

（四）法治与文化传统的关系。中国传统政治是“皇权不下县，县下行自治”。县以下自治的主要资源是伦理道德资源，宗族家庭结构强化了伦理道德资源的治理功能。每个人都生活在一个大家庭中间，用伦理道德规范自己的行为，伦理道德成为乡村治理资源。最为关键的是，在传统政治礼教之下，以道德伦理判案，以宗族家规处理宗族范围之内的事项，不需要法律和律师。中国传统文化限制了法治，而这种传统文化虽然在新中国成立之后被打碎了，但其作为一种非正式约束依然存在，潜移默化于领导干部的行为之中，从而成了领导干部依法治国能力水平不够的一个重要原因，也造成了很多领导干部在依法治国上有知识没信仰，处于“两张皮”状态。

三、提升领导干部依法治国能力水平的激励机制

（一）组织激励。第一，在干部培训方面，要进行精准化培训，从“漫灌”转变为“滴灌”，把培训与实际工作紧密结合起来。首先，各级领导干部一定要通过培训熟练掌握和精通自身工作所需要的各项法律法规，杜绝需要用法的时候却不知法的状况。其次，在培训的案例教学过程中，要选择一些与领导干部实际工作密切相关的国内外正面或反面案例进行教育，这样使领导干部在实际工作中碰到问题的时候能够想到这些案例，并把它运用到工作实践中去。第二，在干部考核方面，要改革干部考核方式。首先，在干部考核中要把依法治国能力水平纳入考核范围，在德、能、勤、绩、廉上加个“法”，通过法治考核来对干部进行激励和约束，实现干部依法履职的长期性和常态化。其次，把干部考核区分为选拔任用考核和年度履职考核。在选拔任用考核中把那些具有法律学习或工作背景、法治思维和法治意识强的干部选拔到领导岗位中来。在年度履职考核中考察干部年度范围内依法履职状况，并对其进行评分和评价。第三，在领导班子配备中，要建立有法治思维和法治意识的班子结构。首先，要让有法律背景的干部在领导班子中起“鲶鱼作用”。从这个方面看，政法部门的干部除了做好本职工作之外，还要向其它部门输送法治型干部。其次，要培养领导班子的法治思维和法治意识，还要发扬党内民主，加强领导班子的民主集中制建设，在领导班子内部实行民主讨论、民主决策。再次，在配备领导干部的过程中把具有法治思维和法治意识的干部选拔上来。一方面对拟提任的干部要进行法治考试，其中包括宪法考试和与工作相关法律法规的考试，考试不通过不纳入拟提任范围。另一方面通过派领导干部到人大和司法机关挂职的方式来增强干部的法治思维和法治意识。

（二）制度激励。第一，在立法方面。要消灭法律“空白点”，让领导干部在施政过程中需要用法的时候能够找到法，让领导干部有法可依，而不是无法可循，转向人治。要通过立法和修改法律消灭现有法律的“真空地带”和“灰色地带”，解决法律法规不够完善的问题，尤其要解决一些法律法规之间相互冲突的问题。立法过程中要加大人大的立法主导权，减少部门立法，去除法律中的部门利益痕迹。尤其在立法过程中要注意处理好政府与市场、政府与社会的关系问题，市场和社会能够解决的问题就不需要政府来承担。此外，要把人大作为培养领导干部法治思维和法治意识的重要场所，而不是领导干部退休之后进行组织安排的去处。要制定《行政组织法》，通过法律形式规定行政责任的个人性权力清单，使行政负责人的个人权力边界清楚，为依法用权限定了范围，也解决了行政权力过于集中的问题。第二，在执法和司法方面。各级执法部门要普遍建立法律顾问制度。具体包括三个层面：第一个层面是政府部门建立法律顾问团，实施重大决策法律顾问制度，重大决策时应进行法律风险评估；第二个层面是推进政府部门购买法律服务，比如把律师团队设在信访窗口，让律师直接帮助访民解决所涉及的法律问题；第三个层面是当依法治国与群众的目前利益相冲突的时候，要在法治框架中解决问题。一方面要完善执法程序，推行执法全过程记录制度，还要规范执法部门的执法自由裁量权。另一方面，要杜绝领导干部把法院当成政府下属部门的现象，严格遵守当事人的各项权益，包括听证权、复议权和诉讼权等。第三，在司法方面。要加强对领导干部依法施政状况的监督检查，建立公开透明的监督机制。要加大责任追究机制，建立倒查上级领导机关和领导干部的重点责任追究机制。在信访案件中，法院做出判决之后，领导干部要尊重法院判决，不能在接访过程中修改或否定法院判决。领导干部在接访过程中也不能随便进行包案。

（三）行为激励。具体而言，通过在具体事务上改变行为方式和工作方式，在法治思维和法治程序指导下开展工作，工作取得实际成效之后，就能够对领导干部继续依法施政形成正向激励，然后在此基础上再进行滚雪球，形成正向循环，最终在不同层级工作中都实现依法治国。可以在立法、行政、司法、守法四个环节中找若干个能够牵一发而动全身的突破点，如把信访、工商行政管理和食品药品监督等领域作为突破口来进行领导干部依法治国的行为激励，等等。

作者胡华忠系复旦大学法学院党委书记、副研究员，肖存良系复旦大学马克思主义学院副教授、复旦大学统战理论研究基地研究员

责任编辑：刘 捷