中国农村土地制度状况研究

韩剑锋，付淑珍

（河北工业大学马克思主义学院，天津300401）

中国农村土地制度状况研究

韩剑锋，付淑珍

（河北工业大学马克思主义学院，天津300401）

自1980年代初期，我国开始推行以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营模式的农村土地制度。在开始实施初期，此制度极大地促进了我国生产力的发展，缓解了人地矛盾，解决了新中国成立以来面临发展中国的一项主要问题。但是随着时代的发展，这种制度似乎不能更高地满足人们的要求，家庭联产承包经营制度的弊端逐渐显现。当今中国的农村土地制度存在许多问题，包括产权、所有权、法律、土地管理等等。我国需要从不同的方面和角度对目前实施的家庭联产承包责任制度进行分析，找到其弊端并提出一系列的解决措施。

家庭联产承包制；土地制度；产权；管理

土地制度即指土地所有制，主要涵盖了土地的所有权、土地的支配权、土地的占有权等各方面的关系问题。反映着人们之间的一种土地经济关系。农业最基本的要素是土地要素，农民最基本和最初的生活来源于土地，土地问题的出现严重影响了农民的收入。①因此全面分析和解决我国土地制度存在的问题，成为我国土地制度进行下一步改革的主要任务。

一、我国现行土地政策

1978年十一届三中全会提出“解放思想、实事求是”的思想指导路线，以建立和健全农业生产责任制为中心，在中国各个地方对农村土地制度进行改革，彻底改革了原来“政社合一”的农村土地管理制度，实行了家庭联产承包责任制度。为了稳定并继续推广这项土地制度，1998年10月我国出版了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决策》。2002年出版了《农村土地承包法》，这两项管理法都在一定程度上界定了我国的土地产权界限，有利于将国家和集体、农民个人的土地产权分清楚，防止国家占用集体土地，国家和集体利用权力占用农民个人土地包括宅基地，一定程度上保护了农民的合法权益。[1]。从2004年到2007年中央连续四年以“一号文件”规定了三农问题，重点对农民的土地问题进行了规定，指出，加快土地征用制度改革，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，明确划分公益用地和经营用地。十八大对我国土地政策做出规定，继续坚持最严格的耕地和基本农田保护制度，全面推进节约集约用地政策，继续深化征地制度改革，推进土地有偿使用改革。可见，土地制度的改革和完善是我们国家发展从来未放松的制度改革。

由于我国各个地区环境和条件的不同，我国还实施了一系列的土地基本政策，包括“两田制”、“四荒地”拍卖等等，包括农民现在推出的出卖、继承、入股、租赁、转包等等各种制度。这些制度和我国规定的家庭联产承包责任制度结合可以全面保障我国不同地区的土地利用和使用状况，根据不同的区域、不同的条件具体问题具体分析开发土地，解决人地之间的矛盾。家庭联产承包责任制的实施解放了土地对人们的束缚，极大地解放了生产力，解决了占世界人口四分之一的人们的温饱问题。随着生产力的发展，我国农业逐步从传统农业向现代农业迈进，农村经济也开始从自然经济向商品经济转化。

二、中国现行土地制度存在的弊端

我国目前实行土地流转下的家庭联产承包责任制，随着时代的发展，这一制度逐渐显现出其存在的弊端。

（一）土地产权界限规定不清

土地产权界限规定不清楚包括：一是农村内部集体规定的产权不清，二是国家和集体之间规定的产权不清楚。

《中华人民共和国土地管理法》规定中强调了对各个产权界限各部分主体要明确清楚，属于农民集体所有的其他主体不可随意占用，属于农村集体经济组织所有的政府也不可以随意挤占，由村内小组管理。但是这一项规定总是在一些地方不够完善，被一些官员等钻了法律的空子。可以看出农村集体产权规定模糊，这样规定农民集体所有权容易使所有权交叉，融合，使得农村农民所有权不明确，易引发农地矛盾。国家需要积极建立更加完善的法律规定产权界限，积极保护集体和农民的产权不受侵犯。[2]

《宪法》明确规定了集体所有的部分，在农村和郊区除了法律规定的都是集体所有。《宪法》中规定看似很明确，但是对哪些土地属于农村、哪些属于城市、哪些属于郊区等在正式实施当中并不能很明确的区分，这样就导致土地所有权出现交叉，也容易导致国家和集体土地权限不清，引发国家侵占集体土地问题，导致集体利益受损。②

（二）土地管理不完善

土地管理方面首先存在着土地征收的任意性和补偿不合理的问题，其次存在着建设性用地使用不合理问题，再有就是政府滥用权力违法主导占地、用地情况以及农村中村委会领导班子的各种徇私舞弊现象。

在土地征收当中，关键性存在的问题就是征收补偿问题。政府在征收土地后对农民的补偿结算方式隐晦未做到公开。往往出现政府认为农民缺乏法律知识，不懂得维护自身权益，以及农民天生存在忍气吞声的奴性而对农民的补偿远远不及所征收土地实际存在的价值，更不及政府通过将征收的土地去建设、买卖等用途所获得的收入。政府应该通过土地市场化的方式来决定土地的市场价值，公开地对土地标价，从而对农民进行公平性的补偿。

在农村还存在着建设性用地问题，如：建设性用地建设项目重复，土地布局不合理，建设用地粗放利用，在一些土地中存在土地利用效率低下，城市规模不断扩大，部分宅基地未充分利用或者存在严重的闲置现象。这些问题在我国已经成为普遍存在并亟待解决的问题。[3]

农村政府滥用权力占地、用地现象严重。根据官方最近统计数字，政府违法占用土地占60%以上，主要原因是政府急于追求地方绩效，急于建设项目，造成了“因公违法”。应加强我国的领导问责制，对有违法的现象严厉打击并对违法成员加大处罚力度。在农村村委会也严重存在这种现象，村委会领导班子认为“天高皇帝远”，就利用自己手中的职权，徇私舞弊，钻法律的空子。比如：随意流转土地，暗中捞取巨额财富等。

（三）土地管理法存在的漏洞

首先，我国立法部门在立法原则方面主要考虑的是我国土地的使用效率，忽视了农民自身的合法权益。法律规定禁止集体土地进入建设用地，严格限制了集体用地的范围和方式，使得集体所有制在法律上和国家所有制的不平等。在征地方面，征用土地的标准方面的法律完全由国家规定，并且在实施当中竭力压低补偿水平。

其次，土地制度方面，《土地管理法》规定了地方政府土地财政制度，地方政府可以通过合法方式买卖土地收取资金，当内部缺乏资金的时候，以上规定易诱发地方政府直接买卖土地，直接损害农民的利益，从而出现富了政府，穷了农民的现象。[4]

（四）旧制度无法满足农民新要求

我国在改革开放初期，推出家庭联产承包责任制，在当时的生产力状况下给农民带来了巨大的收益，符合当时的生产力要求。但随着时代的推移，社会的进步，我国的农业发展逐步放慢了脚步，露出了种种弊端。比如：土地制度规定范围不严谨，部分官方人员钻法律的漏洞，使得目前我国土地制度漏洞百出，已经不能满足人们的各种要求。旧制度的存在严重阻碍了我国土地生产力状况。[5]现在仅靠农业的收入已经不能满足农民的收入要求，因此，现在大量农民进城务工，使得大量土地荒废，家庭联产承包责任制的不足需要我们去及时解决。

三、我国农村土地制度何去何从

（一）通过法律规定土地产权界限

我国《宪法》中除了对我国各个主体包括国家，集体的产权界限方面做出了详细的规定。③其他的与土地相关的法律，包括《土地管理法》、《土地承包法》等要以《宪法》精神为指导对各个地方的土地所有者的产权也要做明确的规定。做到《宪法》和其它法律上下的梳理衔接，使我国土地产权制度更加完善。[6]建立一些专门机构对农地和建设用地进行详细规划，在法律和制度方面要做到产权明晰。

（二）多实施土地税收优惠政策

在各个朝代农民最痛苦的就是不断上交的徭役赋税，税赋过重往往导致一个王朝的不稳定。目前我国在城镇土地使用相关税收方面出台了一系列的税收优惠政策，包括一些土地免征城镇土地使用税如：国家机关、人民团体、军队自用的土地；我国法律规定减免税收、并免征土地增值税，包括以普通的标准建造的住宅，增值额未超过扣除项目金额20%；国家建设需要依法征用或者收回的房地产等等。在土地承包方面，国家规定有每亩200-400元的补贴政策。这些税收优惠政策都在一定程度上减轻了农民的负担。国家还可以在范围和力度上加大对农民土地优惠政策的出台以完善我国的土地税收优惠政策。[7]

（三）实施土地流转市场化机制

我国开始是禁止土地流转的，随着经济市场化发展，才逐步放开。如今已经正式确立土地流转制度。对土地流转市场化，要坚持统一、公正、开放原则，依法、自愿实施土地承包经营权流转机制。④严格限制土地租金制定的随意性，规范土地租金制定的程序，健全土地出租、转让、转包等中介机构，保证土地流转的合法性，遏制农民切身利益受损。可以适当允许农民参与土地的市场交易，带农民进入市场，调动农民参加土地的交易。[8]政府要坚持发挥宏观调控的政策，站在农民利益角度考虑，建立公开、公正的土地市场交易。

（四）借鉴国外经验

美国的农地以土地私有和农场规模经营为主，其大部分土地为私人企业和个人所有。美国现在一直延续实施土地私有化，美国联邦政府从1784年～ 1850年通过征服和购买等手段获得了3.64亿hm2的国有土地。⑤在本国具体的实施方式就是把国家拥有的土地分成259 hm2，国家规定每块按640美元的价位出售，外来移民不受拘束，对外来移民规定在本国可以对土地进行自由购买。[9]美国农场主拥有的土地面积在不断增加，大农场数量在不断增加。目前美国占全国农场总数1/4的大农场却生产着全国80%的粮食。美国土地私人所有，但是土地所有权有限，农场主具有绝对的使用权。美国土地在市场上自由流转。美国政府对土地指导集中优势区域发展，非政府发挥着显著作用。我国目前土地承包期限已实施长久不变，要鼓励农民进行土地流转，逐步健全流转试产，发展多种模式的适度规模经营。

日本农业主要为小农经营，政府投资和金融投资是农业发展的重大发展来源。日本土地所有权流转限制放宽，农地经营规模正在不断扩大。日本农地管理实施法制化和规范化。1993年日本制定了农业建立农业经营体为目的的经营基础强化法。农业经营体不是自立经营的简单重复，而是要在自立经营的基础上促进农业经营结构的改善和延长农业产业链。[10]我国需要进一步放宽土地所有权流转限制，进一步扩大农地经营规模。增加政府对农地投资和金融投资，完善农村土地产权制度，土地承包经营权流转制度，实现农地管理规范化。

四、总结

我国多年的土地制度是我们现在进行改善土地制度的参考方案，我们要充分利用好这一宝贵经验。我们要对我国现行的土地制度进行细致分析，发现其弊端。对我国农业土地产权和土地所有权的规定国家需给一个明确的界限，在实施中要严格按照国家规定的要求去做，加强其管理，严厉打击侵犯农民土地的现象。加大土地制度保障，保障人们的合法权益。对土地流转市场化，通过市场的公平竞争对土地进行定价，严格防止政府随意定价现象。借鉴国外有益经验来完善本国的土地制度。我们要在发现问题后及时提出解决方案，提出方案后要严格去实施，积极去解决我国土地制度存在的问题。

[1]中国门户网.中华人民共和国土地管理法[OL].全国人大法规库，2005.

[2]董志凯.百年中国土地制度变迁[J].人民论坛，2011，28：16-17.

[3]郑鑫，郑林.我国当代农村土地制度小议——基于中国古代田制的思考[J].中外企业家，2010，02：245-247.

[4]徐杨.中国土地制度变迁的回顾和展望[D].苏州大学，2002.

[5]周天勇，张弥.中国土地制度的进一步改革和修法[J].财贸经济，2011，02：10-11.

[6]周天勇，张弥.中国土地制度的进一步改革和修法[J].财贸经济，2011，02：6-7.

[7]邱敦红.新形势下的中国土地问题[J].求是，2012，08：28-30.

[8]谢志岿，曹景钧.如何制度化解决当前中国土地问题——对土地管理制度改革目标模式的探讨[J].中国行政管理，2012，01：50-52.

[9]韦加庆.国外土地制度变革对我国的启示[J].河北农业科学，2010（6）：130-132.

[10]胡尹燕.中国农村土地制度变革的历史回顾与创新思考[J].国土经济，2003，07：11-14.

注释：

①张琴，冯登燕，彭扶民.农村土地制度变革的产权分析[J].四川：四川成都出版社，1994：92.

②戴岳明.中国土地制度变迁概说[J].中国土地.2010，07：55-56.

③贺雪峰.中国土地制度的宪法性质[J].文化纵横，2013（06）：122-126.

④谢志岿，曹景钧.如何制度化解决当前中国土地问题——对土地管理制度改革目标模式的探讨[J].中国行政管理，2012（01）：48-50.

⑤韦加庆.国外土地制度变革对我国的启示[J].河北农业科学，2010（6）：129-130.

编辑：崔月华

China's rural land system research condition

HAN Jianfeng,FU Shuzhen
（Hebei university of technology institute of marxism,Tianjin 300401）

Since the early 1980 s，China began to promote rural land on the basis of household contract management system,dual operation mode which combines unification.In the early，this system greatly enhanced the productivity development in our country and alleviate the contradiction of population and land，which solve the development since the founding of new China facing with a major problem in China. But with the development of The Times,the system can't satisfy people's requirements for higher defects of household contract management system which is gradually revealed.Today's China's rural land system exists many problems，including property rights and ownership、law、land management and so on.From different aspects and angles to the current implementation of the household contract responsibility system was analyzed,and find its disadvantage and puts forward a series of solutions.

rural responsibility system；land system；property rights；Management

F321

A

2095-7327（2016）-07-0001-04

韩剑锋（1969-），男，河北内丘人，河北工业大学马克思主义学院教授，硕士生导师，博士，研究方向：中国化马克思主义研究。