承接产业转移背景下中西部经济发展和环境保护协调发展研究——以安徽省滁州市为例

李志忠

（南京航空航天大学经济与管理学院，江苏南京211106）

承接产业转移背景下中西部经济发展和环境保护协调发展研究——以安徽省滁州市为例

李志忠

（南京航空航天大学经济与管理学院，江苏南京211106）

产业梯度转移背景下，随着承接产业转移进程的加快，中西部许多地区承接产业转移时都面临着较大的潜在环境风险。课题首先分析了承接产业转移与环境潜在风险的内在关联性，并在此基础上进一步探究了各地在产业承接产业转移过程中各种环境问题频出的相关原因，最后在综合各种原因分析和国内外应对经验的基础上，以安徽省滁州市为例，提出了承接产业过程中协调经济发展和环境保护的具体路径。

产业梯度转移；环境污染；环境保护；协调路径

产业转移主要是指相关产业顺应竞争优势的变化，通过跨区域直接投资，把部分或全部产业的生产从一个国家或地区转移到另一个国家或地区的过程。近些年来，特别是《皖江城市带承接产业转移示范区规划》出台以后，滁州由于各方面的优良条件，成为承接产业转移的重要区域。在东部地区与中西部地区产业结构和经济发展水平存在较大梯度差异的背景下，承接产业转移无疑是滁州这样一个欠发达地区加快经济发展，优化产业结构的重要途径之一。然而值得注意的是，产业转移在带来经济繁荣的同时，转移产业中所包含的部分具有一定污染效应的产业也会给环境带来一定的破坏或潜在风险。近年来，许多地方频发的环境事件足以说明这一点。在承接产业转移的大背景之下，加强经济发展与环境保护的协调性是一项急待解决的重要任务和重要课题。

一、承接产业转移与环境潜在风险的内在关联性

国内外产业转移的实践表明产业转移一般呈现为梯度转移现象。一个国家（地区）的经济区域中不可避免会存在高梯度地区和低梯度地区。由于生产要素禀赋、产业基础与产业分工的差异，地区间在经济发展、产业结构和技术结构水平上存在一定的阶梯状差距。产业与技术存在着由高梯度地区向低梯度地区扩散与转移的趋势。产品生命周期和边际产业转移扩张等理论认为在产业梯度转移背景下，高梯度地区转移出来的产业一般都是原地没有发展空间的在产品生命周期中处于衰退期或者停滞期的产业，或是在高梯度地区已经处于和即将陷于比较劣势的产业，也即边际产业。这些产业有很大一部分都带有一定的污染性。通过产业的梯度转移，高梯度地区一方面可以从事清洁干净，污染较少，并且技术含量高的产业，另一方面把资源消耗大、不利于本地生态环境的产业转移到低梯度地区，再通过贸易向低梯度地区购买需要的清洁、干净产品。这样既可以保持与低梯度地区的技术差距，又可以延长产业的衰退期以便获取更多的利润，更可以获取低梯度地区的廉价自然资源并向其转移污染产业。虽然高梯度地区在向低梯度地区转移产业过程中，有些企业通过引进先进技术、新产品、环境管理制度等降低了污染，但从实际来看，不少投资者尤其是中小投资者在转移产业的同时，并没有相应的污染治理技术，其给当地环境带来的破坏是不容忽视的。

从低梯度地区来说，由于资金技术的缺乏，不能像高梯度地区那样发展高新技术产业，但在加快经济发展的压力下，其会利用自然资源、劳动力丰富及环境标准较低等优势，加快承接高梯度地区转移出来的产业，这些都为污染转移提供了便利的条件。改革开放以来，我国积极承接发达国家的产业转移，以实现产业提升和结构优化升级，但是伴随该过程的污染转移现象也越来越为严重。当前，国内可以说已进入污染最严重的时期，各种环境突发性事件进入高发时期，群体性环境事件呈上升趋势，这些都与为了加快经济发展而承接发达国家产业转移有很大的关系。当前，随着“西部大开发”、“中部崛起”战略的深入实施，以及沿海发达地区产业结构升级的逐步推进，一些中西部地区为了承接更多的产业转移，在招商引资过程中各种优惠政策频出，放宽条件，无原则地降低进入门槛，引入了一些会对当地环境带来较大污染的污染密集型产业。在产业转入后，又没有引进相应的污染治理设备，不采取控污、治污措施，对地区的环境造成了较大的威胁。据统计，从2000-2010年，中西部地区工业污染排放量占全国的比重不断加剧，但工业生产总值或者地区生产总值占全国的比重却下降了。此种现象表明在承接产业转移过程中必须高度关注产业梯度转移中的污染转移。

产业梯度转移现象可能会使污染发生由点向面的转变，使污染由局部地区向大范围扩散，使得环境污染局部好转而整体恶化。在此过程中如果处置不当，将会给承接地的环境及人民的生命健康带来巨大的危害，对此必须给予高度警惕。

二、产业承接地面临潜在环境风险的原因探究

伴随着产业梯度转移的污染转移现象无论在国际还是在国内都有证可寻，造成此种现象的原因值得探究。

（一）企业的逐利性与短视

资本具有逐利性，追求利润最大化是资本的本质属性。作为理性经济人的企业往往会从自身的成本角度考虑，选择从环境管制强度大的地方向环境管制强度小的地方转移。为了减少设备资金浪费和技术淘汰，其有时只考虑眼前的短期利益，会不惜以牺牲环境为代价,抓住欠发达地区政府对项目与产业承接的急切心态,利用给予的政策优惠与宽松环境,将污染处理难度较大、治污费用高、污染效应严重的企业转移到中西部地区。甚至有的企业为了追求高利润,继续采用国家明令禁止的工艺，想尽一切办法逃避环境管制,以追求高回报，而不是通过技术创新等手段，减少污染效应，从而为产业承接地带来环境风险。

（二）地方政府不当的发展观和政绩观

不少中西部地区地方领导受财税体制、地方财政、区域竞争、考核体制等因素影响，“重发展轻环保”的思想根深蒂固，在承接产业转移的过程中，过于追求经济利益，有意或无意地忽视生态环境保护问题，盲目引进资源消耗高、环境污染严重的产业，不惜以环境换取经济增长；在招商引资中，不顾国家关于产业转移的政策和既定的环境政策与环境标准，竞相出台各种优惠的投资政策和抛出更低环境标准的“橄榄枝”来吸引更多的产业转移，结果造成经济增长指标可能达到甚至远远超过规划的预期，而环保等一些社会发展指标却没有达到规划的要求，忽视环境污染的防治，其不但给当地的生态环境以及人民的生命健康带来了巨大的危害，而且又反过来影响到中西部地区未来承接产业转移的能力。

（三）许多产业承接地产业发展缺少明确的定位和规划

1.产业层次低。由于历史等原因，在承接产业转移时有时会没有选择地进行招商，重视承接，轻视转型升级,将发达地区淘汰出的产业简单引入，高科技等先进产业较少、产品档次低、技术设备落后、产值不高、发展潜力小。

2.承接产业缺乏针对性。产业承接不考虑外来投资企业的产业属性是否同本地实际相适应，使得外来投资在产业链关系中孤立化，使其与本地企业之间难以产生分工协作关系，产业配套能力差，难以发生其对本地产业与企业的带动作用，成效低下。

3.产业承接无序恶性竞争、同构现象严重。中西部许多工业园区产业发展规划基本由自己制定，定位模糊，结构趋同，产业特色不突出，在招商引资中无序竞争现象突出，本是相关的产业各地争相发展，产业结构雷同，导致无序重复发展和恶性竞争问题。

4.“集而不群”的问题比较突出。园区发展主要依靠企业数量的增长，无暇顾及产业优化和结构调整，致使园区成了一个框，什么都往里面装，实行来者不拒策略，致使园区成了什么产业都存在，优势产业不突出的“杂货摊”，园区企业之间的产业与技术关联性较弱，缺乏产业集群机制，企业合作相对不是很紧密，产业项目鱼龙混杂，关联度不高，产业特色不明显，抑制产业集群效应和产业链的形成。

（四）中西部环境规制标准低和规制力度不够

在我国，虽然国内环境规制强度统一遵循国家标准，但实际上由于中西部各地所处的发展阶段、实际状况不一样，其针对产业发展所采取的环境规制标准和规制力度不尽相同。一般来说，东部或发达地区的环境规制标准和环境规制力度明显高于中西部地区。在国家采取越来越严格的产业进入门槛和环境管制标准的背景下，在我国区域产业梯度转移进程中，东部的某些产业或企业由于当地的环境规制标准高或环境执法严，不少污染企业无法立足。在这种情况下发达地区的某些污染效应大的产业为了逃避环境治理投入，将目光转向环境管制力度较小、劳动力资源丰富的中西部欠发达地区，而中西部欠发达省份仍处于经济发展的起步期，对经济发展的欲望较强。特定时期内，中西部地区对经济发展较为迫切，对环境保护重视不够，从而使其在承接发达地区产业转移的过程中，为了承接更多产业与项目，从而降低环境管制标准。

现实中，由于不良的政绩观或经济发展压力等原因，中西部的有些地方对国家环境政策有意无意实行“非完全执行”策略的现象屡见不鲜。发达地区限制和淘汰的某些污染性产业和企业，会被中西部地区开出优惠条件所接纳；环境准入标准方面的制度不健全，环境影响评价工作滞后，针对环境问题的各种奖罚机制不完善，环境执法不严和环境执法中的寻租行为时有发生；环保部门和其他部门职责不清、体系不顺，环境保护在干部政绩考核体系中还不突出等等。

（五）园区和项目建设管控不到位

1.园区建设缺乏科学规划与统筹。园区是承接产业的主要载体，中西部许多地方的园区建设缺乏一套系统科学的总体规划和合理布局,对区域内资源、环境产业构成缺少科学分析，对承接产业转移园区的数量、规模、定位等没有明确要求,空间布局上存在滥、散的问题，园区建设遍地开花、散乱无序、甚至存在开而不发等问题；园区产业发展无成效，缺少超前意识，缺少培育大产业和产业集群的意识，产业的专业化、集群化、生态化程度很低，给有限的土地和环境资源带来了很大的压力和隐患。

2.产业承接项目不符合环保要求。在一些地方，由于受到眼前利益的驱使，在项目前期调研阶段，对项目可能引发的环境污染问题重视不够，接受一些高能耗、高污染的项目；项目建成投产后，又受到资金、技术等条件的限制，无法减小对环境的影响，从而引发环境污染问题。现实中，许多项目的环境评估不规范，甚至不履行环评审批手续；项目未批先建，项目“三同时”验收工作滞后、项目与规划及环评批复不相符、项目所在园区环保基础设施建设滞后，项目运行后监管又不到位等现象比比皆是。由于对项目引进可能造成当地农业、水表、水土、空气、生态及景观的伤害疏于论证，对项目引进后可能产生的废水、固体废料、噪声等污染缺少科学分析和应对措施，其对资源环境带来的影响可想而知。

三、安徽省滁州市承接产业转移与环境保护的协调路径

随着承接产业转移进程的加快，产业规模的扩大及与之相伴的人口规模的扩大，滁州将和许多其它地方一样面临着越来越大的资源环境压力。因而，在示范区建设的进程中，除了要抓住稍纵即逝的机遇外，还要正确处理经济发展与环境保护的关系，防范产业转移可能带来的环境风险。要积极探索产业转移与防范污染转移的协调途径，将产业转移过程中的污染转移降低到最低程度，在承接产业转移的过程中实现经济与环境的协调发展。

（一）理念上高度重视

资源与环境问题已成为世界各国必须面对的关乎人类生存与发展的重大问题。当前，无论是国际还是国内都高度重视生态环境问题。国际上，气候变化已成为一个全球性环境问题，且逐渐演变为一场不同国家之间的“碳政治”博弈问题。在国内，党的十八大报告首次单篇论述生态文明，首次把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标，把生态文明建设摆在总体布局的高度来论述，把生态文明建设摆在五位一体的高度来论述，提出要把生态文明建设的理念、原则、目标等深刻融入和全面贯穿到我国经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程。承接产业转移难免会转来新的污染源。观念决定行动，思路决定出路。政府决策部门在大力招商引资和承接发达地区的产业转移时，要对伴随而来的环境污染问题有深刻的认识，不能片面追求经济利益，要将人与自然协调发展的理念注入政府的发展规划和基本运行轨迹中。在承接产业转移过程中必须在理念上树立环境保护意识，要重视产业转移对环境的利弊研究，趋利避害。趋其利，让产业转移的承接迅速改变当地经济落后的面貌；避其害，尽量减少其对环境的伤害。产业承接中必须把握一个原则：绝不以牺牲环境为代价换取经济增长。要充分吸取发达地区承接产业转移发展过程中的经验和教训,注重节约资源,重视保护环境,坚持走可持续发展的道路,建设资源节约型和环境友好型社会,避免重蹈发达地区“先污染、后治理”的覆辙。在承接产业转移中加强环境保护不会削弱滁州市当前的发展势头，而是我市为了顺应宏观发展形势，实现自身发展目标和发挥自身优势的需要，也是顺应百姓发展期望的需要，其对我市提高发展质量，改善人居环境，提高对外吸引力，增强未来可持续发展能力和发展潜力，具有重要意义。

（二）按照主体功能区划要求,实施科学空间管治

有效的空间管治是化解产业承接中环境风险的重要手段。和许多进入发展成熟期的其它城市相比，滁州市域面积较大，市域范围内各县市区发展条件和情况较为复杂，发展程度还不高，在工业化和城镇化快速扩张期和加快承接产业转移背景下，实施科学的空间管治，对在当前处于发展起步期的滁州而言，显得尤为重要。如果在当前空间管治失控或失当的话，既会浪费大量优质土地资源，又会为以后的发展带来许多环境方面的隐患。小城镇建设遍地开花的摊大饼式无序发展和工业园区随意设置、扩张现象会带来许多资源环境问题。如果起步时空间资源没有管控好，以后调整起来将会非常困难或代价很大。因此科学的空间管治对工业化、城镇化处于扩张期的我市而言，意义重大。要调整和完善空间结构，把空间结构调整纳入经济结构调整中去，着力优化空间结构，提高空间利用效率。

做到有效的空间管治，需加快主体功能区建设，做好滁州市辖区主体功能区划。党的十八大报告提出建设生态文明的主要途径之一是优化国土空间开发格局，指出优化国土空间开发格局的主要途径是加快实施主体功能区战略。主体功能区规划，是在我国工业化、城镇化快速推进，空间结构急剧变动的背景下出台的。众所周知，工业化和城镇化建设和开发需占用一定空间，要落实到具体的空间载体上。具体落实到哪里，是要根据各地不同的自然条件、产业基础、环境承载力、区位、基础设施状况、发展潜力等情况的分析来确定。不根据具体条件分析盲目在不合适的地方搞工业化和城镇化开发会带来许多无序发展的问题，特别是资源与环境问题。应该说，无论是过去，还是现在，这种现象在全国还是大量存在的。为了避免无序发展带来的大量资源与环境问题，整治有限的国土资源，国家在十一五规划中提出了主体功能区划的构想，它明确了不同区域的不同发展方向和开发强度，推动各地区按照各自主体功能定位来谋划发展。规划和建设主体功能区的根本动因就是通过对国土空间的开发与保护进行统筹规划和管治，可为不同的功能区区域内的产业导向与布局、环保要求、城市建设、城镇体系的结构和各自规模等方面内容提出重要的参考和决策依据，从而遏制一些地方政府无序开发，严重破坏资源环境的现象。

主体功能区划体现的许多理念特别是国土空间非均衡开发理念,是一个从中央到地方都应倡导和坚持的发展战略,各地应在自身管辖的国土空间范围内引入和体现主体功能区的战略理念和政策导向。因而，我市市县两级都应借鉴主体功能区理念做好相应的主体功能区划。定远、凤阳、明光、天长各自可根据县域内各地资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将各自的国土空间划分为优化、重点、限制和禁止四类主体功能区（划分的具体依据可参照相关标准和各地的实际情况）。主体功能区划之后，县域内各功能区的任务和职能就会有所区别，相应的针对各功能区的政策（投资、财政、土地、产业、转移支付、生态补偿、政绩考核等）就不一样；滁卅全城镇群区域可作为一个整体，在此区域内进行类似的划分。划分过程中如果某一类功能区面积较大，内部情况又较为复杂的话，还可将参照上述划分方法进行二次划分。

滁州市产业承接中的产业空间布局要按照主体功能区划的要求,统筹兼顾经济效率和生态环境,一方面既要考虑到产业高效率发展的布局选择,另一方面要考虑所选择布局区域的生态环境承载能力。要统筹规划各地产业布局和各自产业发展方向，从区域协调发展的高度，通盘考虑，统一规划，因地制宜，做好环境资源的整合，明确区域的不同功能定位，建立区域内部产业分工协作机制和招商引资项目推进机制,促进区域有序发展，提高区域环境承载能力。

（三）把好市场准入门槛，设置生态屏障

产业转移不是污染转移，要把好技术和市场准入门槛。产业梯度转移现象和产业转移与环境风险的关联性表明在承接产业转移的过程中要避免急功近利、盲目引进，不应该为了眼前利益而忽视长远利益。技术和市场准入门槛是阻止污染转移的重要屏障。如果没有强有力的环境标准和准入门槛，任由低水平的产业在各地区盲目的铺开或者区域间产业盲目转移，将会导致污染范围迅速扩大。实践中，要严格贯彻国家环境政策，根据不同区域的主体功能定位,制定严格的又能体现不同地方环境承载力的差别化的环境标准和环境准入门坎，同时建立强有力的实施保障机制，确保既定的市场准入标准得到切实有效的贯彻执行，有序推进产业承接。要高起点制定生态和环境保护规划，强化对废水、废气、噪音和固体废弃物的治理，推进污染物总量控制和集中治理能力建设。要把好如下三关：

1.把好园区建设关。各类园区是承接产业转移的主要平台，要通过集中的工业园区建设,对产业转移过程中的环境保护进行统一监督、管理。在园区选址、进园项目、环评审批等方面严格把关，加强园区环境基础设施建设和运行的监督，坚决查处各种违法行为。园区环保基础设施建设要做到“三同时”，即要与园区同时规划、同时建设、同时投入运营；推行园区集中供能（热）和污染集中治理、集中控制；优化园区产业定位，要立足自身条件和产业优势对产业定位和未来发展方向进行调整、引导产业关联度高的企业落户园区，将相同或相关的产业形成集群，形成资源环境共享、产业污染防治和企业间的产业链接，推进园区工业的集群化发展和可持续发展，避免各园区发展定位模糊和低水平同位竞争，造成资源浪费和无序发展。

2.把好项目关。对引进的产业项目要综合考虑投资额、环境损害程度、排污治理水平、技术投入、可持续发展可能性等各项指标，对项目和投资进行严格的环评和能耗评价。对污染可能性大的项目必须严格控制数量，严把市场准入门槛。对那些可能造成环境污染与破坏，目前又没有效治理措施或治理非常困难的项目，无论投资规模有多大，都应当坚决放弃。对有利于绿色发展和环保的项目和基础设施，要在资金、技术、土地等方面给予支持。

3.把好土地关。土地是承接产业转移的重要支撑条件，项目特别是一些大项目的引进，没有土地作为支撑合作就难以谈起。环境方面的很多负面因素就是与土地的不当利用密切相关。传统的不注重集约经营的土地利用模式难以为继。要按照集约用地的原则，合理利用园区土地。要对工业项目供地划定投资强度、行业用地标准、容积率、建筑系数等多项硬指标，引导企业充分利用现有土地存量改扩建。

（四）推动产业高效、集约式发展

产业发展是区域经济社会发展的支柱和基础，也是各种环境风险和问题的源头。产业承接过程中环境风险与问题的化解离不开产业的高效、集约式发展。

1.坚持错位发展，培育主导产业。承接产业转移要对所在区域科学分析，有明确的主导产业定位，增强承接产业的针对性。要根据自己要素禀赋和产业基础,发挥地区比较优势,坚持用“错位发展”的思想指导产业承接，进行合理的产业规划与布局，因地制宜,找准区域特色,培育发展区域特色产业,确立优势产业和主导产业，避免区域产业同构和恶性竞争。滁州下辖各县市要有选择地进行产业承接，形成产业错位和功能错位并行，垂直错位和水平错位同步，逐步形成各县市异质产业结构，在借势发展过程中不断培育“错位”竞争优势。

2.全力推进产业由空间集群向功能集约、效益集聚方向转变。产业发展一般呈现一个由外在联系到内在关联、由低级向高级成长过程。一般来讲，其进程可分为集中、集聚、集群三个阶段。集中，就是企业在空间上扎堆布局，形成一种低水平基础上的产业外在关联现象，这是产业集群发展过程中的初始发展阶段。集聚，就是在已形成的主导产业基础上的企业集中布局，沿着主导产业纵向延伸产业链条，形成完整的产业链，形成具有一定水平的产业内在关联度，是产业集群发展进程中的必经阶段。集群，则是更高水平上的产业集聚，不仅包括主导产业的扎堆布局，而且还具备相当健全的配套产业，实现完善的分工协作体系，这是产业集聚发展的高水平阶段，是产业集聚区的典型特征。产业承接过程中，各园区在规划初期，对产业发展就要有集群积聚的意识，在园区的规划建设过程中，特别是在招商引资时，要大力承接龙头企业，然后围绕龙头企业嵌入相关产业，从而快速提升产业集聚水平。各园区在转型期必须秉承产业集群的发展理念，对现有的园区和企业进行优化提升，保留核心关键产业，摒弃低端无关产业，并在后续的招商引资中，围绕主导产业进行挑商选资，才能形成专卖店式的发展模式，改变园区企业普遍存在的没有关联的“扎堆”，提升产业市场竞争力。

3.高度重视产业承接中的产业结构优化升级。打破常规的承接模式，适当坚持产业转移反梯度理念,坚决杜绝高梯度地区淘汰的产业和落后技术，直接将目光瞄准优质、绿色的项目,引进带动作用大、产业链条长的核心项目以及关联性强的配套项目，不允许高消耗、高污染、低附加值的企业和产业进入。对早期“饥不择食”找来的那些产品档次低、技术设备落后、发展潜力小的企业进行调整，推动以淘汰落后产能和节能降耗为重点的现有产业结构性升级。要加快淘汰和整改产值不高、污染较大又不能有效带动就业的产业和部门，对高污染的企业要进行治理或直接清理出局，同时要加快传统产业的改造和新兴战略性产业的发展，推进技术进步和加大科技创新力度，全面提升企业核心竞争力。

（五）围绕相关利益主体充分发挥相关机制的作用，拓展防范环境风险的思路

环境问题具有高度的综合性、复杂性，任何单一的主体或机制都完全无法治理。为实现承接产业转移与生态环境协调发展的目标，必须充分发挥相关利益主体和相关机制的作用。就利益主体而言，政府必须真正地落实保护环境的责任，企业要强化生态责任，公民要树立环保意识，积极参与到环境保护之中，从而建立政府主导下的社会各界共同参与的政策制定和执行框架，形成合作共治的格局；就治理机制而言，要充分发挥市场调节机制、政府干预机制及社会调整机制的综合作用，运用不同手段，全方位构建环境保护的防御网。

1.发挥政府在防范环境风险中的主导作用。在促进和承接产业转移的过程中，政府发挥着宏观调控的主导作用，其在防范产业承接过程的环境风险方面扮演者关键的角色，要充分发挥政府权威性、宏观性、全面性、集中性的优势。政府作为主导者，要在制定政策、加强监督、严格执法方面发挥作用，要运用经济、法律、行政等多种手段进行调控，发挥政府在环境管理方面的引导、激励、约束、补偿和监督等功能；要加强对地方政府的环境监管，明确地方政府的环境职能与责任，在考核体系中增加环保指标，改变地方政府由于其经济利益与承接企业利益相关性而纵容污染企业进入或无视企业违规排污的现象；要完善环境管理体制，治理地方环境管理部门间“碎片化”问题，明确界定地方环保部门与其它部门之间的职责权限，改变相关环境管理部门的由于利益冲突、权力交叉、责任不清而导致的环境管理不协调现象；政府要将掌握的环境状况信息、环境危害行为和环境保护措施等及时主动地向社会公开，接受社会监督。

2.明确企业在产业转移中的生态职责。作为市场主体的企业经营活动是导致现代环境问题的主要原因。要明确企业在产业转移中的生态职责，包括承接产业在内的所有企业应重视环境问题。企业的环境责任的落实不仅仅是企业单方面的责任，也有政府及公民的责任。政府对其进行指导和监管，公众对其进行监督。政府要通过强力的行政管制来约束企业环境行为，通过对企业的生产技术管制和企业污染物的排放量来实现管制目标；加强对企业环境违法行为的责任追究力度；促进企业主动公开环境信息，加大对环境信息不公开或信息公开不达要求企业的处罚力度；建立企业环境责任评价体系；发挥公众对企业的监督作用，让公众通过消费等手段参与到推动企业履行环境责任的活动中来，让企业认识到只有履行环境责任，才不会被市场淘汰。

在动用行政、法律等手段推动企业承担环境责任的同时，还要充分发挥市场机制的调节作用。命令——控制式的行政手段在环境保护方面虽然取得了明显效果，但其背后的问题也日益显现，如其往往被认为是应急性而非长远性的措施而缺乏灵活性；措施实施过程中隐藏着巨大的成本。市场机制掌握经济资源，其具有回应型强、效率高、成本低及富有灵活性等特点，其成为激励企业减少排污的动力。如何把企业污染的外部性转化为企业内部成本——收益核算系统成为政府与企业环境管理协同机制构建的关键。要将环境风险控制从企业外部引向企业内部，从企业环保行为的利益驱动机制入手，设置科学合理的环境经济政策手段，改变企业的成本收益函数，引导企业将污染控制、节能减排降耗贯穿于生产经营的全过程。正确设计的激励政策能够对削减污染起到非常明显的作用。产业承接地应当根据转移产业的性质、企业的状况及地方特点灵活运用，尝试将排污权交易、环境税费、使用者收费、生态补偿机制等在发达国家运用成熟的市场经济工具和手段运用到促进企业绿色发展中去。发达国家的环保经验证明，依靠市场机制发挥作用的环境经济政策手段，在动员企业环保资源，鼓励企业环保行为，提高社会环境资源配置效率等方面优于纯粹的行政管制。

此外，还要鼓励企业自身进行环境管理。支持企业通过ISO14000认证、环境审计、绿色供应链管理、绿色产品等方式来进行环境管理。公民、消费者、金融机构、政府公共采购部门、非政府组织等重要利益相关者要基于企业在上述环保上的表现给予企业更多的支持，从而根本上改变着企业自律机制不足的缺陷和环境污染治理中政府与企业间的非合作博弈。

3.发挥社会调整机制的作用。市场机制与政府干预都存在一定的有效区域。环境保护应尽可能避免市场失灵和政府失灵，让二者发挥尽可能大的效能。在二者失灵不可避免的情况下必须通过制度创新，引入社会调整机制，三个机制各有所长，缺一不可。通过社会调整机制可以唤醒公民的环境意识。社会调整机制是以社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场行为方式进行调整，如利用环保群众运动和环境道德舆论去克服环境污染外部性的负面效应。公众参与一直是环境保护运动发展的重要力量，其已成为共识，它分担了政府的跟踪、检查等监督职能，把污染损失围堵于源头上，使环保更有成效而成本降低。它是对市场这只看不见的手和政府这只看得见的手的补充、完善、和监督，是环境管理不可缺少的环节。承接产业转移背景下要促进经济与资源环境的协调发展，没有公众的参与是不行的。要综合运用市场、政府、社会参与手段，构建三足鼎立的制度安排。公众通过参与产业转移承接区的社区管理、成立环保社团、环境公益诉求、舆论监督等方式对承接产业转移的生态环境负效应作出反应，增强公众在促进承接产业转移与生态环境协调发展中的责任感。政府要保障公众的环境权，积极推进公众的环境参与。要加强培育公民的环境教育和环境意识，使环保成为人们的自觉行动；鼓励公民对企业污染进行监督；保障公民的环境知情权，畅通公民的环保参与渠道，明确公民在环境保护中的决策参与，立法参与，事后参与，行为参与等范围；推动环保组织的发展，发挥其在环保中的积极作用；完善公众环境奖励制度等。

（六）建立完善的考核评价体系

政绩评价与考核是政府行为的指挥棒。它的合理设置与否，将直接影响承接产业转移与环境风险防范的协调性。要制定更加切实可行和责任清晰的环境考核指标，并将其作为硬性指标列入领导干部的政绩考核之中，从而抑制各级地方政府在承接产业转移过程中片面追求GDP的狭隘政绩倾向,促使其在招商引资、组织地方经济活动时自觉考虑环保因素。

1.要建立健全以绿色GDP为主的政绩考核和官员问责制度。要探索建立绿色GDP核算体系，使经济核算指标能够反映经济发展中的资源和环境成本，并将其作为考核地方官员的重要指标，从而改变以环境换发展的思路。绿色GDP核算体系构建上，可以从易于计算、操作的指标着手，如空气环境质量变化(COD以及二氧化硫等代表性废气排放量)、饮用水质量变化、环保投资增长率、群众性环境诉求事件数量、各部门对环保法律法规的落实情况、公众环境质量评价等，再逐步将其完善，使其覆盖全领域、全过程。

2.实行差别化的考核政策。要借鉴主体功能区划的理念，根据各地不同主体功能定位进行考核。各地实际情况不一样，主体功能定位就不一样。因此，单纯以GDP和经济增长作为绩效评价与政绩考核的标准，就有失公允与客观，其造成的后果就是容易导致拥有不同发展条件的地区之间在承接产业转移过程中盲目攀比，造成资源的无序开发和环境严重破坏。因而，要实行分类评价和考核，如重点开发区的主体功能定位是未来重要的产业的承接转移区和人口集聚区，对其应优先综合评判承接产业转移的吸引力、工业化水平、经济增长速度与质量、对外来劳动力和人口的吸引力、人口集聚规模、就业岗位增量、对迁入人口履行公共服务的情况等符合该功能区主体功能定位的指标；限制开发区由于不具备大规模工业化与集聚人口的条件与吸引力，因而要相对弱化对其城镇化与工业化水平和经济增长速度的评判，要优先评判它发展农业所需水、土等资源的保护状况、农业生产条件的提高、特色产业的发展、公共服务的提供、基础设施的改善、外迁人口能力的提高等功能区面临的主要问题，要把转移支付资金的拨付与解决这些问题的考核情况挂起钩来，控制转移支付资金流向不符合功能区发展要求的项目。

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编辑：林军

Research on the development of economic development and environmental protection coordination of Chuzhou city in undertaking industrial transfer

LI Zhizhong
（Nanjing university of Aeronautics and Astronautics nanjing jicangsu 211106）

the gradient transfer of industry background,with the accelerated process of undertaking industrial transfer,industrial transfer in many areas of the Midwest are facing greater potential environmental risks.In this thesis,we firstly analyze the undertake the inner relationship between industrial transfer and potential environmental risks,and on this basis,further explores the around in the industry to undertake industrial transfer process in a variety of environmental problems and frequent reasons.Finally,in based on the combination of all the reasons of coping and experience at home and abroad,in Chuzhou City,Anhui Province for example proposed to undertake the specific path of economic development and environmental protection coordination in the process of industry.

industrial gradient transfer；environmental pollution；environmental protection；coordination path

F061.5

A

2095-7327（2016）-07-0050-08

李志忠（1974－），男，安徽滁州人，南京航空航天大学博士生，中共滁州市委党校副教授。

本文系安徽省委党校重点立项课题，立项编号：AHDXKT2012035。