中央政府嵌入地方：基本公共服务均等化的实现路径——中央与地方关系研究之二

蒋永甫，宁琳映

（广西大学公共管理学院，广西南宁530004）

·行政学研究·

中央政府嵌入地方：基本公共服务均等化的实现路径
——中央与地方关系研究之二

蒋永甫，宁琳映

（广西大学公共管理学院，广西南宁530004）

实现基本公共服务均等化是现代政府的基本责任。均等化意味着国家对国民的公平照顾和无差别对待。因此，实现基本公共服务均等化是中央政府的责任。而中央政府嵌入地方，建立中央政府驻地方的服务机构，为地方民众提供全国统一标准和质量的基本公共服务，是实现基本公共服务均等化的重要路径。

中央政府；嵌入；基本公共服务均等化

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.02.007

一、问题的提出

改革开放以来，中央通过对地方的分权和放权来调动地方的积极性构成中国中央与地方关系发展的主要趋势。通过中央对地方的行政分权、财政分权以及法律分权，中央与地方已经建立起一种分权化的治理结构。但是，中央与地方仍然存在着财权与事权不匹配的问题。财权反映了各级政府负责筹集和支配收入的权力，而事权则是各级政府在公共事务中应承担的任务和职责。各级政府财权与事权相匹配是国家治理正常运行的基本保证。然而，近10年来我国中央与地方财权与事权分配的比重如表1所示。财政收入比重表示财权的大小，财政收入比重越大说明财权越大；而财政支出比重则衡量着事权的大小，财政支出比重越大说明事权越大。从表1可以看出，我国近10年来中央与地方的财权分配几乎平分秋色，而地方的事权却明显大于中央事权，中央与地方的财权和事权严重不匹配。中央财权大于事权会导致财政资金得不到充分利用，地方事权大于财权会导致地方运转困难。

表1 我国2005-2014年中央与地方财政收入和支出的比重

中央与地方在财权与事权上的不匹配，再加上区域间经济发展的不平衡以及财政转移支付资金使用的不到位，导致了地区间基本公共服务水平的非均等化。以江苏、湖北、贵州省为例，2013年江苏、湖北、贵州三省各方面的基本公共服务提供情况如表2所示。江苏、湖北和贵州分别属于我国地理区划上的东、中、西部，地方财政对科学、教育、文化、卫生等方面的支出可以反映当地对科教文卫和社会保障等主要基本公共服务的提供水平。表2的数据表明，中西部省份对主要基本公共服务的提供水平远远落后于东部省份，中西部省份与东部省份之间的基本公共服务非均等化差距较大。

表2 2013年江苏、湖北、贵州基本公共服务的提供情况

在这种情况下，中央对地方的财政转移支付被视为实现基本公共服务均等化的有效手段。但是相关研究表明，中央对地方的财政转移支付在促进基本公共服务均等化方面的作用仍然有限。周飞舟（2006）运用1994-2003年中国不同地区转移支付数据分析了转移支付非财力均等化的效应，认为转移支付的不平衡不仅没有使得地区间的财力差距越来越小，反而呈现出逐渐拉大的趋势[1]。谢庆奎等（2011）揭示了中央对地方进行转移支付有效地降低了地区间差异，但省与省之间、地区与地区之间的发展仍不平衡[2]（P311-327）。事实上，实现全国范围内的基本公共服务均等化，仅仅通过中央对地方的财政转移支付是不够的。这是因为，中国是一个巨型国家，区域经济差异较大，而且地方政府的财力不均衡情况比较突出。依靠地方政府提供全国统一标准和质量的基本公共服务既不现实也无可能。即便中央通过差异化的财政转移支付来均衡地方财力，也不可能保证地方政府把中央财政转移支付的资金全部用于从事基本公共服务均等化建设。因为自分权化改革以来，中央与地方的关系发生了巨大的变化，由过去的“代理型”模式日益走向制度化的分权模式。尽管在单一制国家结构形式下，地方政府在法理上属于中央政府的派出机构，是中央政府在地方社会的表达。根据1982年修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，县级以上各级地方政府的职责之一就是执行上级国家行政机关的决定、命令和交办的事项。然而分权化改革强化了地方政府的自主性，即拥有相对独立的利益结构的地方政府，会超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量，运用自主能力按照自己的意志实现其行政目标，并由此表现出一种区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑[3]（P97）。因此，在地方政府的责任体系中，中央政府所代表的公共利益最大化则可能被放在次要位置。加强当地经济增长和保证当地社会稳定是各级地方政府必须完成的“压倒一切”的核心责任，并配置相应的人力、物力和财力支持。

因此，在合理划分中央与地方事权的基础上，向国民提供均等化的基本公共服务本来属于中央政府的事权。问题在于中央政府事权如何实现？嵌入理论提供了一种解决方案。嵌入（embeddedness）是由美国经济人类学家卡尔·波兰尼最早提出的一个学理概念，主要用于分析市场与社会的关系[4]。格兰诺威特重申了嵌入的概念，拓展了嵌入的理论内涵。此后，“嵌入”一词被引用于其他社会科学领域的研究，成为多学科共享的学术话语。PeterEvans（1995）把嵌入理论应用于国家与社会关系研究领域，提出了国家“嵌入式自主”的概念。在埃文斯看来，国家同样是嵌入于社会之中，国家自主性的获得，需要嵌入在社会环境中，并向社会获取一定的资源[5]。嵌入的核心是一个实体融于具体的社会网络之中。根据嵌入理论，中央政府通过嵌入地方，成立中央驻地办，为地方民众提供属于中央政府事权范围内的基本公共服务，以保证均等化政策目标的实现。本文第二部分提供一个中央政府嵌入地方的理论分析框架，第三部分分析中央政府嵌入地方的实例，论证中央政府嵌入地方的可行性。

二、中央政府嵌入地方：一种分析框架

（一）中央政府嵌入地方的类型

中央政府是广义政府，既包括立法、行政、司法等三种国家中央权力机关，也包括执政党的中央系统即党中央。中央与地方关系中的“地方”具有两个方面的含义，既可以指地方政府，主要是指省一级政府，也可以指涉地方社会。无论是地方政府还是地方社会，都存在地方的层次和类型问题。地方的层次涉及省、市、县三个层次，而地方的类型则可以分为内地、边疆民族区域自治地区以及特别行政区三种。中央政府对地方的嵌入主要分为两个类型，一是职权嵌入，包括在地方建立的各种中央直属机构，如海关、国税等等，此类嵌入主要依据中央政府的职权，在地方层面设立中央直属机构，实现垂直管理。二是服务嵌入，即由中央政府依据自身的事权，在地方设立驻地办，直接为地方民众提供属于中央政府事权范围内的基本公共服务。本文主要关注的是中央政府依据事权的服务嵌入。中央政府嵌入地方的分析框架如图1所示。

图1 中央政府嵌入地方的分析框架

（二）中央嵌入地方的构成要素

中央嵌入地方的构成要素包括嵌入的主体与客体，嵌入的目的以及嵌入的价值取向这三方面要素。嵌入的主体是中央政府，而嵌入的客体则是地方社会。嵌入的目的和嵌入的价值取向共同塑造了嵌入主体与地方政府之间关系的内容。

1.嵌入主体与客体。就中央嵌入地方而言，嵌入的主体是中央机构，嵌入的客体是地方社会。中央政府根据自身的事权，为全国居民提供均等化的基本公共服务，作为嵌入主体在地方设立中央驻地办，直接为地方民众提供统一的公共服务，使中央政府直接面对政府治理的对象即地方民众。在为地方民众提供基本公共服务的过程中，中央与地方政府根据各自的事权各有分工，在中央嵌入地方后共同致力于基本公共服务的均等化建设。一方面作为嵌入主体的中央政府需要积极嵌入到提供服务所在地区的社会管理和社会服务体制之中，以更好地适应当地基本公共服务供给的方式；另一方面作为嵌入客体的地方社会也应给予中央政府足够的协调与沟通，为中央政府在全国范围内统一提供基本公共服务减少阻力和摩擦。同时，嵌入主体在客体设立的中央驻地办增强了中央嵌入地方的进程，为中央政府更好地统一提供基本公共服务奠定基础。然而，如前所述，地方社会可以分为省、地市、县三个层级以及内地、边疆民族区域自治地区、特别行政区三种类型，因此中央政府嵌入地方社会，究竟嵌入到哪一层级，这取决于行政生态环境与中央政府的财政能力。

2.嵌入的目的。中央政府嵌入地方社会的目的是为地方民众提供属于中央政府提供的基本公共服务，不涉及整个国家的行政管理体制。一方面，由于地方政府越位、缺位、错位现象的存在，某些公共服务倘若由地方提供会产生低效率，导致公共服务提供不到位。另一方面，由于区域间经济发展的不平衡，各地方提供基本公共服务的能力差距较大，容易在全国范围内形成较严重的公共服务水平非均等化。因此中央政府可以通过嵌入各地方社会，在地方成立中央驻地办，直接为地方民众统一提供部分不宜由地方提供的基本公共服务。这种公共服务提供方式能在全国范围内调配资源，保证基本公共服务水平的均等化，同时中央政府嵌入地方可以监督财政转移支付资金的用途，保证专项转移支付资金被用于提高当地的基本公共服务提供水平。

3.嵌入的价值取向。嵌入的价值取向是指嵌入主体基于自身的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出的基本价值取向，其重要作用是决定、支配嵌入主体的价值选择，因而对嵌入主体与客体间的关系有重要影响。中央嵌入地方的价值取向可分为自主与合作两个方面。自主与合作体现了价值关联。自主强调的是按照自己预设的目标行事。根据逻辑推理，“自主”与嵌入主体的意志有关联，它具有内部性与能动性，涉及嵌入主体能否实行内部自我管理与治理。在职权嵌入中，强调自主的价值取向，即中央直属机构的目标设定及自身运作中的决策方式都是自行确定的。在嵌入过程中坚持自主的价值取向有利于嵌入主体保持自身发展的独立性，从而最大限度地实现自身的利益目标。但在服务嵌入中，强调合作的价值取向。合作强调的是嵌入主体主动寻求合作的意愿，以及嵌入主体与客体合作的程度。一般来说，中央主动寻求合作的意愿与中央地方二者合作的程度成正比。因为在我国，中央作为资源与权力的最大占据者，亦是合作与否的主导者。中央嵌入地方，与地方政府在公共服务供给过程中形成一种互动关系，通过相互合作可以减少摩擦，形成优势互补，提高公共服务水平。

（三）中央嵌入地方的方式

根据嵌入理论，嵌入方式分为结构嵌入、关系嵌入与组织嵌入。结构嵌入源于社会学研究中的社会网络分析。社会网络中的参与者相互联结形成总体性社会结构。结构嵌入研究的重点是嵌入主体与客体在社会网络结构中的位置。嵌入主体可以通过改变其在社会网络结构中的位置，影响社会网络环境，从而改变社会网络结构中嵌入客体的行为。中央政府与地方社会处于社会治理结构的顶层和底层，中央政府通过改变其在社会治理结构中的位置，由顶层走进底层，实现对地方社会的嵌入。中央对地方的结构嵌入，一方面可以缩短中央与地方政府之间在结构位置上的距离，有利于双方分工合作，共同提高当地的基本公共服务水平；另一方面，中央对地方的结构嵌入可以使中央政府近距离接触地方民众，有利于中央在全国范围内统一提供基本公共服务，促进基本公共服务的均等化。关系嵌入强调嵌入主体与客体之间直接、紧密的联系，这种相互联系形成了嵌入主客体关系内的高度相互信任、完善的信息传递通道和合作解决问题的机制。中央政府通过与地方建立社会化互动关系，双方在紧密关系中交流意见，从中发展出对双方行为结果的共识，达到中央与地方对地方社会合作治理的预期，最终实现中央对地方的关系嵌入。中央对地方的关系嵌入作为一种适应性较强的嵌入方式，有利于中央与地方在一种非正式的机制中相互协调沟通，根据各自的事权范围分工合作，共同为当地民众提供基本公共服务，保证当地基本公共服务水平达到一定标准，最终实现均等化。然而，无论是结构嵌入还是关系嵌入，在中央嵌入地方的过程中，倘若没有实体性嵌入机构的支撑，整个嵌入的过程就会缺乏持续性、制度性与稳定性。组织嵌入的方式在嵌入过程中建立了实体性嵌入机构，弥补了结构嵌入与关系嵌入这两种方式的缺失。组织嵌入是指嵌入主体通过在嵌入客体建立组织机构，从而对客体的行为产生制约和影响。

实现全国范围内基本公共服务均等化，是中央政府的责任，提供基本公共服务是中央政府的事权。为实现此项事权，中央政府通过组织嵌入的方式嵌入地方，成立中央政府驻地办，直接为地方民众提供均等化的基本公共服务。中央对地方的组织嵌入，主要是为了“不断地寻求控制并且支配环境中的不确定性，以保护自身，并且促使自身的发展壮大，为了控制外部的不确定性来源，组织试图使这些外在来源处于稳定状态，并且使之得以个性化”[6]（P153）。各地方由于财力原因存在基本公共服务供给水平的差异，同时地方政府基于自利性会忽视基本公共服务的发展，会对中央政策执行不足，将基本公共服务的专项转移支付资金挪作他用，这些都是社会发展中的不稳定因素，是隐含在社会环境中的不确定性来源，长期下去有可能引发矛盾冲突的激化。中央在地方的组织嵌入，通过设置实体性的嵌入机构即中央驻地办，直接面对地方民众，在全国范围内统筹资源和权利的分配，为地方民众统一提供均等化的基本公共服务，并监督地方对基本公共服务专项转移支付资金的使用情况，确保其被合理运用。中央对地方的组织嵌入旨在提高国民享有的基本公共服务的质量和均等化水平，以尽可能消除和控制各地方基本公共服务供给不平衡所带来的不稳定性。同时，在中央驻地办拥有资源分配权力的前提下，才能保证其公共服务职能的有效发挥。

三、中央政府嵌入地方的实践分析

在单一制中央集权国家，中央政府控制地方政府的主要方式就是通过中央政府嵌入地方，推动中央政府职能的实现以及对地方政府进行有效的监督。目前，中央政府对地方的嵌入更多的是职权嵌入，但缺乏服务嵌入。总结中央政府职权嵌入的成功经验，有利于探索中央政府未来的服务嵌入的制度设计。

（一）中央垂直管理机构的嵌入

中央垂直管理机构嵌入是一种典型的组织嵌入。中央垂直管理机构就是指国务院直属机构。中央直属机构嵌入到地方社会，履行中央政府的职能和职权。国务院直属机构与国务院职能组成部门的“条条”管理不同，具有相对独立性、非行政区划性及中央垂直管理等特征。国务院直属机构与国务院职能部门都属于国务院行政机构。然而，国务院直属机构的相对独立性体现在其具有独立的行政管理职能，主管国务院的某项专门业务；同时国务院职能部门负责管理国家某一方面的行政事务，在此基础上行使特定的国家行政权力，采用一种从上到下的纵向管理形式。中央直属机构从政府管理序列中分离出来，直接受中央政府机制的监督与约束。中央垂直管理体制使国家宏观调控力度得到切实强化，是中央嵌入地方的一种表现形式，有利于治理绩效和治理能力的提高。目前，我国共有33个中央垂直管理机构，比例超过33%。我国在工商、国税、海关、质监、银监、统计、气象等部门实行中央垂直管理，这些部门在地方设立下属机构，直接接受中央政府领导，中央直属机构是中央政府嵌入地方的最典型的制度设计。如中国海关系统，处于中央层次的海关总署，在各地方共设有47个直属海关单位，包括广东分署、天津及上海特派员办公室、42个直属海关、上海海关学院、中国海关管理干部学院。直属海关单位受海关总署直接管理，海关总署通过嵌入的方式加强对地方进出口活动的管理，以更好地履行进出境监管、查缉走私、编制统计与征收关税的职能，从而提升对进出口活动的管理绩效。

（二）中央巡视组的嵌入

中央嵌入地方的另一种形式是中央巡视制度。中央通过成立专门巡视机构，对各地方进行巡视检查、监督，以保证中央政令在地方的贯彻实施，从而实现中央在地方的存在。中央巡视制度的制度设计，其主要目的是巡视地方行政，纠察官员。中央巡视工作领导小组（简称“中央巡视组”）的嵌入具有更大灵活性。它由党的中央委员会成立，主要对省部级领导干部进行巡视、检查及监督，直接向中央负责并报告工作。近两年中央巡视组嵌入地方的具体情况如表3所示。中央巡视组的数量及进驻范围逐年增加，说明中央巡视组嵌入地方的广度和深度呈扩大趋势。中央巡视组的成立有利于发现和反映地方领导的违法违纪线索，加强中央对省部级领导班子的监督，实现中央政府在地方的政治嵌入。

表3 2013—2015年中央巡视工作领导小组嵌入地方的情况

（三）司法机构的嵌入

在全面推进依法治国的战略中，司法体制改革首当其冲。中共十七大报告提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法、独立、公正地行使审判权、检察权”。2014年10月，中共十八届四中全会提出，优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度[7]。巡回法庭作为最高人民法院的一个组成部分，是最高人民法院的审判权在地方上的延伸。2015年1月，最高人民法院在深圳、沈阳两地设立巡回法庭，巡回区分别为广东、广西、海南三省和黑龙江、吉林、辽宁三省，主要负责审理跨行政区域的重大民商事和行政案件。作为最高人民法院的派出机构，巡回法庭作出的裁定或判决属于终审裁判。最高人民法院巡回法庭的设置，从表面上看是有利于对地方司法活动进行监督，方便人民群众诉讼，人民群众不用跑京城也能“告御状”。但就其实质而言，巡回法庭的设置是最高人民法院在地方的嵌入，其目的是打破司法地方化，直接为人民群众提供司法服务，实现全国范围内司法公正正义，提高司法效率。这是因为，我国实行的按行政区域设置司法机构的体制设计导致地方司法的地方化、行政化倾向严重，地方党政机关和有关单位要求法院维护本地企业的利益、当事人的权利，影响了司法的公正。最高人民法院通过嵌入地方，设立巡回法庭，可以有效排除地方对司法的干预，减少诉讼“主客场”的现象，进而实现全国范围内的司法公正。另一方面，巡回法庭的设立也是提高司法效率的重要举措。随着改革过程中矛盾冲突的加剧，最高人民法院当前在诉讼工作方面接案多，任务重，2013年最高人民法院受理案件11016件，比2012年上升3.2%，审结案件9716件，比2012年上升1.6%①数据来源：《2014年最高人民法院工作报告》。巡回法庭的设立可以使工作重心下移，上诉案件不再需要到最高人民法院，为最高人民法院分担部分诉讼任务，提高整个司法效率。

（四）中央政府驻特别行政区联络处的嵌入

特别行政区是我国为以和平方式解决历史遗留下来的香港、澳门和台湾问题而设立的特殊的地方行政区域。《香港特别行政区基本法》与《澳门特别行政区基本法》（简称《基本法》）都在第2条明确规定：全国人民代表大会授权特别行政区依照《基本法》的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。按照“和平统一，一国两制”方针政策实现与祖国大陆统一后的台湾特别行政区可以享有比香港、澳门特别行政区更大的自治权。在特别行政区享有高度自治权的背景下，加强中央政府在特别行政区的权威就显得尤为重要。2014年9月28日至12月11日，我国香港特别行政区发生了“占领中环”非法集会（简称“香港占中”），这是香港社会一小部分人为反对全国人大常委会关于香港政改和普选决议而进行的非法对抗。“占中”行动严重影响香港特区的社会稳定和生活秩序，也反映出中央权威在特区治理中的弱化和中央政府对香港问题治理的乏力。因此，除了加强一个强权特首的政治安排外，必须加强中央政府在特别行政区的嵌入性存在，实现中央政府对特区的直接治理。当前中央政府对特别行政区的嵌入机构主要是中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室（简称“香港中联办”）和中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室（简称“澳门中联办”）的设置。香港中联办和澳门中联办以中央政府派驻香港、澳门最高代表机构的身份，履行中央赋予的各项职责，主要包括：联系外交部驻香港、澳门特别行政区特派员公署和中国人民解放军驻香港、澳门部队；联系并协助内地有关部门管理在香港、澳门的中资机构；促进香港、澳门与内地之间的经济、教育、科学、文化、体育等领域的交流与合作，联系香港、澳门社会各界人士，增进内地与香港、澳门之间的交往，反映香港、澳门居民对内地的意见，以及处理有关涉台事务[8]。加强中央政府在香港、澳门这两个特别行政区的嵌入，就是要强化嵌入机构的治理与服务职能，这一方面有利于加强中央权威，增强对香港、澳门的监督，另一方面有助于形成中央政府与特区政府对香港、澳门社会的合作治理，有效提高中央政府对特别行政区的治理能力，推动国家治理现代化的实现。

四、基于基本公共服务均等化的中央政府嵌入地方的策略选择

中共十八届三中全会《决定》明确提出，要“建立事权与支出责任相适应的制度”。只有完善中央与地方政府间的事权划分，才能使中央与地方政府间的事权和支出责任步入法治化的轨道。但是，一方面，政府间事权的划分目前尚未有明确的法律和政策依据。另一方面，既便是合理划分了政府间的事权，那么中央与地方政府各自的事权如何实现更是付之阙如。就基本公共服务而言，实现全国范围内的基本公共服务均等化将是未来一段时期中国国家建设的重要内容。如何实现全国范围基本公共服务均等化，仍将是一个重大的公共议题。在合理划分中央与地方的财权和事权的基础上，根据财权和事权相匹配原则，通过体制与机制的创新，实现由中央政府直接向民众提供基本公共服务，才能以确保均等化的政策目标的实现。

（一）基本公共服务均等化中的中央政府的责任

事权就是政府的责任。“事权本质上是政府提供公共产品等应承担的任务和职责。事权划分就是这些公共产品分别由哪一级政府来提供。”[9]没有明确界定的事权，就不可能分清政府间的责任，更谈不让财权与事权的相匹配。一般而言，政府间事权的划分普遍遵守以下一些基本原则：一是事权法定原则，事权法定是众多国家的普遍做法。二是受益范围原则，即根据公共物品和公共服务的受益范围确定中央和地方之间的事权和支出责任划分。全国性受益的公共产品由中央政府提供，仅地方一定区域受益的公共产品由地方政府提供，跨区域的公共产品由上一级政府承担。也就是说，凡是全国性的公共产品和服务，主要由中央政府来提供，而地方政府则负责地方性公共产品和服务。三是效率原则。效率原则强调事权实现的经济性。由中央政府提供的成本低于地方政府提供的成本，则由中央政府提供，反之亦反之。四是财权与事权相匹配原则。即以事定财，在合理划分中央与地方政府事权的基础上，明确中央和地方政府的财政税收关系，保证地方的基本财力，根据落后地区地方政府财力不足问题，还要完善财政转移支付制度，构建体现公平和效率的转移支付体系。

在2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，对中央与地方的事权划分作出原则性的规定，即“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方共同事权，而区域性公共服务作为地方事权。”

基本公共服务是在一定社会共识的基础上，为实现国家经济社会稳定、社会正义和凝聚力以及保障个人最基本的生存权和发展权，由政府向民众提供的基本生活条件，包括基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障、基本的教育和文化服务、基本的健康保障。基本公共服务的范围和水平并不是静态的，而是随着经济的发展和人民生活水平的提高而逐步扩展和改善。根据2012年的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，基本公共服务包括基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务等九个方面。

提供基本公共服务是中央政府和地方政府的共同责任。共同责任并不否定中央政府与地方政府的各自责任。其中，中央政府的责任主要是从基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来确定基本公共服务的范围，同时保障基本公共服务水平的均等化。而地方政府的责任主要在于根据当地的经济社会发展水平，为地方民众提供符合地方实际的基本公共服务。如九年制义务教育是全国性的基本公共服务，但一些省市由于地方财力雄厚，在九年义务教育的基础上提供更高水平的十二年制义务教育服务。基本公共服务是以国民整体为服务对象的公共产品，理应由中央政府来提供。保障基本公共服务均等化更是中央政府的责任。如果听凭财力有限的地方政府来提供，必然会导致基本公共服务均等化的政策目标落空。更有甚者，基本公共服务的非均等化又带来地域歧视，从而会强化户籍制度对外来人口的制度壁垒作用。

（二）基本公共服务均等化中的中央政府责任的实现方式

在明确中央与地方政府之间在基本公共服务供给中责任划分的基础上，还需进一步探索中央与地方政府责任的实现方式。在保障基本公共服务均等化过程中，中央政府往往处于政策制定者的角度，政策的执行却往往由地方政府来承担。而地方政府由于财力紧张，在基础教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域，普遍投入不足。尽管中央政府通过财政转移支付的方式来保障地方财力，但效果并不理想。

一般而言，中央政府实现基本公共服务均等化的事权有两种方式，一是由中央政府直接提供，二是交由地方政府来提供，中央政府通过财政转移支付的方式为地方政府提供财力保障。中国实行单一制国家结构形式。从国家治理结构角度来看，属于单一制国家治理结构，中央政府设官建制组建了省、县、乡（镇）三级地方政府。形成了中央政府-中间政府（省级）-地市级政府-县级政府-乡镇政府-民众的层级治理机制。在这种层级治理机制中，形成了中央政府治官、地方政府治民的治理格局，即中央政府通过治理地方政府来间接地治理社会。这种治理结构一方面使中央政府的政令无法有效渗透到地方社会，另一方面，由于地方政府财力有限，也无法有效完成中央政府的政策目标。就基本公共服务均等化供给而言，中央政府与地方政府在责任的实现方式上存在以下几个方面的问题：中央政府并不直接向民众提供基本公共服务，而是通过中央政府加大对地方政府的财政转移支付力度的方式由地方各级政府来直接提供。但是这种方式并不能保证基本公共服务均等化目标的实现。

相对于财政转移支付的间接提供而言，由中央政府直接提供基本公共服务具有以下几个优点：一是可以保证基本公共服务的均等化标准。二是可以保证基本公共服务的质量。中央政府直接为地方民众提供基本公共服务必须实现体制机制创新，即通过中央政府嵌入地方，成立中央政府嵌入机构，直接为地方民众统一提供标准化的基本公共服务，保证均等化目标的实现。

中央政府嵌入机构的设置可以参照美国的联邦办公室模式，在全国县级以上行政区设立中央政府驻地方办公室。中央政府驻地办具有中央政府派出机构的性质，直接面对地方民众，并统一提供基本公共服务。中央政府驻地办有权代表中央政府执行特定的基本公共服务供给的任务，但不是一级国家行政机关，不具有行政主体的资格。中央政府驻地办直接受中央政府的领导，并积极协助中央政府完成相关政策目标。中央政府驻地办作为嵌入机构，其设置应遵循一定的原则。首先是职能优先原则，为民众统一提供基本公共服务以及保障基本公共服务水平均等化的职能是中央政府驻地办这一机构存在的前提，中央政府驻地办设置的合理性应通过其基本公共服务职能是否顺利实现来检验。其次是指挥统一原则，中央政府驻地办应统一受中央政府的指挥，以保证中央政府对地方民众的基本公共服务能统一提供，推动基本公共服务在全国范围内的均等化，同时也有利于中央政府对驻地办的设置和运行进行资源和权利的统筹，保证驻地办的作用应辐射到应有的范围。最后是精简与效能原则，中央政府需要在全国范围内设置一定数量的驻地办才能保证地方民众普遍享受到均等化的基本公共服务，但驻地办在设置过程中要注重机构与人员编制的精简，并通过简化办事程序来提高基本公共服务供给的效能，避免机构人员的臃肿和低效。中央政府驻地办的主要目的是提供属于中央政府事权范围内的全国统一的基本公共服务。中央政府驻地办应代表中央与地方政府进行分工合作。驻地办与地方政府之间应加强沟通与互动，明确职责权限划分，推动基本信息共享，共同为当地民众提供高质量的基本公共服务，实现基本公共服务均等化。

四、结束语

在单一制中央集权国家，中央政府嵌入地方既是一种治国方略，也是适应现代国家中央政府职能实现的需要。改革开放以来，伴随着分权化改革的进行，中央政府也加强了对地方的嵌入。本文提出了中央政府嵌入地方的两种类型，即职权嵌入和服务嵌入。作为现代国家政权建设的重要任务之一，中央政府依据中央政府职能在地方设立机构，履行职权是一种普遍做法。事实上，就职权嵌入而言，中央政府在地方的职权嵌入已形成了稳定的状态。本文着重研究的是服务嵌入。在全面深化改革的背景下，以基本公共服务均等化为研究对象，探讨中央政府对地方的服务嵌入问题。中央政府嵌入地方，建立中央政府驻地办，为地方民众直接提供基本公共服务，是实现全国范围内基本公共服务均等化的有效途径。

中央政府嵌入地方也是在中央与地方治理关系方面的增量改革，突破权力、资源等的存量分配以及事实上中央与地方关系的博弈。中央政府嵌入地方，以中央政府直接为地方民众提供其事权范围内的基本公共服务，以实现基本公共服务的均等化是中央政府嵌入地方的目的。中央政府嵌入地方，在地方建立嵌入机构，代表中央为地方民众提供属于中央政府提供的基本公共服务，一方面可以增强中央政府权威，另一方面又可形成中央政府和地方政府双轨并存的治理格局。

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[2]谢庆奎，王懂棋.中国府际财政关系研究：宪政分权的视角[A].马骏，谭君久，王浦劬.走向“预算国家”：治理、民主和改革[C].中央编译出版社，2011.

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[8]中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室[EB/OL] .http://www.locpg.gov.cn/；中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室[EB/OL].http://www.zlb.gov.cn/.

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（责任编辑 叶剑锋）

蒋永甫（1968—），男，广西大学公共管理学院教授、博士生导师，主要研究公共政策学；宁琳映（1989—），女，广西大学公共管理学院研究生，主要研究公共行政学。

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1671-7155(2016)02-0037-08

2015-11-28

广西高校人文社会科学重点研究基地基金项目（项目编号：201401）研究成果。