预算环境不确定性与中期支出框架研究——基于交易费用理论和面板回归实证分析的双重视角

李淑芳

（湖北省行政学院，湖北武汉430022）

预算环境不确定性与中期支出框架研究
——基于交易费用理论和面板回归实证分析的双重视角

李淑芳

（湖北省行政学院，湖北武汉430022）

从交易费用的视角来看，经济环境、政治环境的变化和项目预算都会造成预算环境的不确定性，从而提升预算交易费用。引入中期支出框架可以减少预算环境中的不确定性，减少预算交易费用，从而有效提升政府预算效率。实证经验也表明，引入中期支出框架能够有效提升政府预算财政绩效。因此，有必要在中国有序引入中期支出框架。

预算环境；不确定性；中期支出框架；交易费用；预算财政绩效

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.02.009

2014年8月31日，《中华人民共和国预算法》修改方案经全国人大常委会表决通过，并于2015年1月1日起实施。历经20年首次修订的《中华人民共和国预算法》将原《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）中关于“各级预算应当做到收支平衡”的规定修正为新《预算法》第十二条“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，将原《预算法》中关于“中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制”的规定修正为新《预算法》第三十二条“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求有关方面意见后，进行编制。”新《预算法》中关于跨年度预算平衡的规定为中国政府预算跨年度平衡机制和中期支出框架的建立奠定了法律基础。2015年1月，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》出台，提出要“使中期财政规划逐渐过度到真正的中期预算”。至此，在中国建立中期支出框架已经成为建立现代财政制度的一条确定性路径。

在研究文献中出现的与中期预算相关的术语较多，如中期预算、中期基础预算、中长期预算等。大部分学者都将这些概念不做区分使用，本文将涉及中期思想的预算方法在广义上统称为中期支出框架（MTF）。李燕较早开展了对中国中期支出框架的研究。她认为中期预算通常是一个用以约束中期财政支出限额的3-5年滚动预算总量框架，但它并不是一个法律意义上的多年期预算拨款方案[1]。王雍君认为中期基础预算的本质特征是建立一套有效的程序，使其能在给定的资源框架（收入预测）下，将中期预算估计（尤其是支出水平的估计）约束在与政策目标相适应（一致）的水平上（王雍君，2011）[2]（P6-7）。王蕴等则认为中长期预算是一种涵盖3-5年的、以结果为导向的预算制度，其实质就是在长期预测的总额控制内，根据未来社会经济发展的优先方向，在预算资金管理者间或直接在各项预算规划间分配预算资金[3]。从对中期支出框架的定义和内涵来看，学界一致认为其并不是对年度预算的取代，而是作为对年度预算进行约束规范的中期支出限额，通过矫正预算与政策链接方面存在的局限性来支持年度预算功能。

从目前学术界的研究来看，关于在中国实施中期支出框架的建议研究较多，但关于实施中期支出框架的理论基础研究和实证分析研究较为薄弱。因此，本文从预算交易费用理论出发，深入剖析我国现行预算制度中存在的预算环境不确定性，尝试通过中期支出框架解决预算环境不确定性所带来的预算交易费用和效率损失，并通过实证分析进一步明确中国引入中期支出框架的必要性。

一、预算环境中的不确定性

采用交易费用视角研究预算管理体制改革的文献主要集中在对预算交易中不确定性问题的描述。预算环境对预算管理控制系统具有重要影响，预算环境中的不确定性越高，则预算交易费用越高，反之，预算环境中的不确定性越低，则预算交易费用越低，而目前中国的预算环境充满了不确定性。

（一）经济“新常态”与财政风险的威胁——经济环境的不确定性

一方面，经济放缓增加了预算环境中的不确定性。在预算资金不足、预算环境充满不确定性的情况下，渐进预算方式就会使得预算资金的分配充满不确定性，容易出现“来一笔钱，分一次钱”的状况。自改革开放以来，中国的GDP增速较快，除1989年和1990年的政治原因导致的经济增长放缓外，此后的GDP增长速度都保持在较高水平。与经济高速发展相适应的是财政收入和财政支出的快速增长。然而，从2007年开始，GDP增速开始放缓，GDP增长率从2007年的14.16%下降到2012年的7.65%，经济增长放缓已经成为中国经济发展的“新常态”。从财政收支情况来看，2012年以后，财政收入和支出的增长速度明显放缓。财政收入增长速度由2011年的25%下降到2012年的12.9%，财政支出增长速度由2011年的21.6%下降到2012年的15.3%，财政收入增长速度的下降幅度比财政支出增长速度的下降幅度更为严重。这说明，在我国经济下行和财政收入来源减少的情况下，公众对公共产品的需求却没有同比例下降，这给财政系统造成了极大压力。若分别从中央和地方财政收支的视角进行考察，可以发现，地方政府对中央政府财政严重依赖，中央政府以转移支付对地方政府财力加以补充，转移支付制度所带来的不确定性进一步加剧了地方政府预算环境的不确定性。

另一方面，中国政府债务给中国预算带来了较多的风险和不确定性。虽然2014年新修订的《预算法》规定，对于部分必要的建设资金，可以依据规定程序，通过发行地方债的方式筹措。但“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”除这一政府举债规定外，地方政府及其所属部门“不得以任何方式举借债务”，地方政府及其所属部门“不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。尽管新修订的《预算法》在一定程度上使得政府债务透明化，但在年度预算框架下，预算软约束问题仍然较为突出。年度预算文件将政府或有债务隐藏起来，在政府预算收付实现会计制度下，政府债务的延期转移会造成代际之间的不公平。年度预算平衡机制具有顺周期性，无法稳定经济，反而会放大地方政府债务风险，增加未来的不确定性。在经济发展良好、预算收入较为充足时，政府财政支出规模会扩大，赤字和政府债务问题被隐藏起来；当经济发展状况不好、预算收入较低时，预算支出刚性会使得预算规模难以压缩[3]。

（二）政策依赖与预算执行时间错位——政治环境的不确定性

目前的部门预算受政府政策的影响较大。由于政府政策的多变，当政府提出一项新的政策，重视某一领域发展时，该领域的预算则会相对以前年度有较大程度的提高。然而，当某一项政策终止时，又会带来该领域预算资金的锐减。这种严重依赖政府政策的不稳定的预算环境为各部门制定本部门的年度预算带来了严重困难。且从预算时间安排上来看，由于地方政府预算支出是依据中央政府和上级政府政策来制定的，因此带有明显的政策倾向。然而，预算制定过程和政策制定过程又存在时间上的错位。一般而言，中国预算编制始于3月份，预算的“一上”过程在9月份完成，在这一过程中，政府政策并不能完全出台，因此，会存在预算编制和政府政策脱钩。在五级政府预算程序层层关联性的体制下，经常会出现这样的情况，当地方政府做出预算决策时，中央的政策和预算决策还未形成[4]（P25）。甚至当预算已经在执行过程中时，中央和上级政府仍然会出台新的政策。这时，部门预算则需要根据政策调整支出计划。

（三）资产专用性问题——项目预算中的不确定性

由于许多公共项目期限都超过一年，这些预算通常需要稳定长期的资金支持，与项目匹配的长远计划显得更为合适，而年度预算则很难满足项目预算的要求。在实践过程中，项目预算通常是在确定项目后，给予项目一个多年度的授权和长期的资金分配。但是这样又会由于资金已经预先授权支付而导致对项目的控制出现不确定性的问题，即出现资产专用性问题。这种不确定性的两难困境在年度预算框架下难以得到有效解决[5]。一般来说，传统的预算都是以年度为基础的，世界上大多数国家的预算都是按照年度进行预算编制、执行和评估的。然而，年度预算的局限性比较明显，它需要政府对未来一年的财政收支进行预测，然而在预测过程中很少加入长期的预算环境变化所导致的变化，因而它无法处理由环境所导致的不确定性，使得预算出现效率低下的情况。环境的不确定性与年度预算并不匹配，它要求一个更加连续和动态的预算框架，以解决环境不确定性所导致的预算效率损失。

二、中期支出框架：减少不确定性和预算交易费用的有效路径

从交易费用的角度看，可以把各预算参与者之间的行为理解为特殊的交易形式。预算的建立可以理解为公民为减少交易费用，而与政府签订的契约，其中存在的交易费用为交易缔结费用。预算过程就是制定和实施预算契约的过程。但是，由于预算过程中存在不确定性，因而预算执行过程中会产生交易执行费用。派特歇克、巴特尔等人将预算交易的三个基本特征归纳为不确定性、信息不对称和资产专用性。在公共预算研究领域，不确定性会导致预算过程背离经典预算原则而出现各种问题，机会主义将会盛行，很多预算制度都是为了解决政治不确定性而设计出来的。减少不确定性将会在一定程度上克服机会主义行为。在预算契约缔结过程中，存在大量的信息不对称现象，信息不对称又会加剧预算过程中的不确定性。资产专用性同样也会带来不确定性的增加。学者们将预算参与者的特征总结为有限理性、机会主义和风险偏好。预算过程中的信息不对称会诱发预算参与者的机会主义行为，预算参与者的有限理性相对完全理性会因为预算信息的缺失而导致不确定性，预算参与者的风险偏好程度也会对预算交易特征产生重大影响。预算交易特征及预算参与者特征的相互作用决定了预算过程中的交易费用。信息不对称程度越高、不确定性越大、资产专用性程度越高，则交易费用越高；预算参与者越不理性，越有机会主义倾向和高风险偏好，则交易费用也越高。预算交易特征和预算参与者特征都能对预算交易费用产生重大影响，虽然预算参与者特征很难被改变，但改变预算交易特征却可以通过法律法规进行规范。

目前中国的预算环境比较复杂，中国所处的外部经济环境的多变性、政府政策的不确定性及项目预算的资产专用性都使得传统年度预算编制和执行存在较大的交易费用。因此，引入中期支出框架，减少预算环境中的不确定性，是降低预算交易费用，提高预算效率的有效途径。

（一）中期支出框架能保证财政可持续性，促进年度预算更有效地执行

中期支出框架出现的最初动因即应对经济危机，保证财政可持续性。在年度预算框架下，经济一旦下行，预算支出就会受到影响，预算计划将被打乱。在经济下滑，特别是经济危机的情况下，极易出现预算的随意削减。预算削减方式主要是选取那些在短期内能够快速实现削减或预算削减受到阻力更小的支出项目[6]。但是，这些在短期内易于削减的项目往往是重要的项目。在中期支出框架下，“抽屉项目”能很好的应对经济的波动[7]（P277）。中期预算框架下预算支出与政策相匹配的要求使得在预算环境发生变化时，与政策规划紧密相联的项目将被保留，而与政策规划不太相关的项目将被削减，确保预算支出是以政策为基础，而不是以收入为基础。在中期支出框架下，预算资金分配结构的优化也可以放在更长时间内进行，从而避免财政预算支出总是服从于短期内较为“紧迫”的任务，而偏离于政策规划目标。

此外，中期支出框架也可以保证财政的可持续性。从我国预算与决算数据来看，预算偏离度较高。1994年至2012年，中国预算超收平均比例高达8%，预算超支平均比例为5%。预算超收在一定程度上预示着国家财政状况的良好发展态势，然而，在2014年《预算法》修订之前，我国并没有对预算超收收入用途的明确规定，各级政府存在低估预算收入从而增加对预算超收收入处置权的倾向。在这种情况下，预算超收现象成为一种常态将为财政可持续性带来负面影响[3]。而中期支出框架将财政平衡的任务在多年度内实现，有助于提高财政可持续性。

（二）中期支出框架可以防止出现预算过程与政策过程的偏离

我国并没有明确制定与政策相衔接的中期支出框架。正如前文所分析的那样，在年度预算框架下，容易出现政策过程和预算过程的偏离。为保证政府和预算有效，需要强有力的预算对政策进行约束和支持，以防止政策在执行过程中由于不确定的政治因素发生扭曲，减少预算过程中的立法偏差和行政偏差。

1.中期支出框架可以减少政府政治过程中的不确定性，减少预算过程中的机会主义行为，实现政府政策与公共预算的有效衔接

一般来讲，预算时间框架越长，预算与政策之间的联系越紧密；反之则越松散[2]（P3）。在中期预算框架下，预算的编制一般为3-5年，这种计划可以将多种未来因素考虑在内，减少政府政策制定过程中的急功近利行为，克服政府政策制定中的短期行为，防止预算编制过程演变为各预算参与者争夺有限预算资源的政治过程，从而减少预算参与者的机会主义行为。同时，中期支出框架也使得预算支出在政策上具有连续性，而不会随着政府首脑的更替出现大幅调整。

2.中期支出框架还可以增强预算信息透明度，使得有限理性的预算政策制定者掌握充分的预算信息，制定更为公平有效的预算政策

第一，中期支出框架可以实现政府之间的信息共享，从而减少“上级出政策，下级出资金”而导致的“上有政策，下有对策”行为。上级政府通过将财政政策以法定程序加以约束，会减少临时性政策对下级政府预算支出带来的压力，给予下级政府更多的时间针对上级政府政策制定预算支出计划。下级政府通过中期预算规划，可以使得未来预算支出更为准确合理。不仅如此，中期预算所提供的财政信息还可以向私人部门提供国家长期政策规划信息，从而减少因信息不对称所导致的效率损失。

第二，中期支出框架可以实现代际间的预算公平。年度预算中最大的问题就是基于决策者有限理性假设所出现的动态过程中的财政无效率。在年度预算中，有限理性的选举人都认为平衡预算是最优选择。然而，如果在当前一代大多数人和未来的大多数人意见不一致时，预算平衡将不再是多数规则下的政治均衡。在一定条件下，大多数投票人将倾向于预算赤字，从而导致政府债务的增加，这些债务由当前大多数投票者留给未来投票者，当极化现象越严重时，均衡条件下的赤字就越大，形成的政府债务就越多。政府的动态扭曲会使得支出和借贷偏离计划水平，造成高于最优水平的赤字和政府债务。动态的预算无效率在年度预算计划和执行中普遍存在。为了实现最优均衡，需要从长远的角度进行动态项目规划。从长远角度考虑，目前和未来的多数投票人可以通过战略均衡实现合作。此时的政府债务将会使得全社会受益，但是这对各主体之间的合作提出了很高的要求[8]。中期预算可以被视为一个类似于预算平衡要求的事前约束[9]，在一定程度上通过加强预算信息交流，提升预算参与者之间的信任和理性决策能力，提高预算优化程度。

第三，中期支出框架所提供的更为全面的预算信息可以避免无效率的“政治预算周期”。研究证明，选举之前宏观经济的良好发展有助于政治家连任。现任政治家为保证获得连任机会经常会在选举之前尝试扩张性的经济政策，从而形成“选举经济”（election-year economics）和“政治预算周期”（politicalbudgetcycle）[10]。由于中期支出框架能够提供更多的预算支出信息，从而可以避免无效率的政治预算周期。

（三）中期支出框架是解决资产专用性问题的良好途径

从项目预算角度来看，由于重大工程项目资金通常需要一个较长的时间完成，而年度预算无法实现工程项目资金的合理安排，项目资金的安排对于未来年度预算的影响也无法准确考量，对于未来可能出现的资本性支出挤占经常性支出的财政风险无法充分反应[1]，因此，中期支出框架对于项目预算意义重大。通过中期支出框架可以根据支出优先安排调整项目支出结构，以更好地服务于国家政策目标。从债务预算角度来看，我国政府预算会计制度采用的是收付实现制，不能完全反映支付债务状况，政府未来财政不确定性较高，而从中期预算的编制方式来看，中期预算是每年编制一次3-5年的预算支出计划，每次编制计划向前滚动一年。中期预算能够将支出总额、税收总额与债务总额综合考虑，这种编制方式能够根据经济发展的状况和政府政策的需要对预算支出进行微调，减少因债务预算所导致的资产专用性和预算环境变化对政府预算造成的冲击。

（四）中期支出框架是推动绩效预算的有效手段

一般来说，中期支出框架不仅需要根据现行政策和当年支出需求编制中期支出计划，还需要假设现行政策持续进行所形成的未来支出需求，并对未来支出进行绩效评估。在预算执行后，还需提供财政成果报告，说明后续支出是否与财政成果相协调[2]（P8）。虽然绩效预算并没有标准的定义，但是绩效评定系统中所体现的投入、产出和结果之间的关系能在中期支出框架中得到较好体现。因此，中期支出框架可以视为一种面向绩效的预算，有利于提高政府预算效率。

三、中期支出框架对财政绩效影响的实证分析

如前文所述，理论上中期支出框架可以通过减少不确定性和预算交易费用来提升政府预算效率。但是，中期支出框架对预算管理体制的实际影响到底如何，实证研究并不充分，已有研究中各学者的研究结论相差较大。部分研究对中期支出框架效果持不乐观态度。Wescott（2008）和Scartascini（2010）利用中美和拉美国家数据进行分析，结果显示中期支出框架效果较为复杂，他们建议应该选择将中期支出框架在那些最能够发挥其效应的地区进行实验。部分学者对中期支出框架持乐观积极态度。Fabrizio及Mody（2006）[11]运用拉美和东欧国家的数据，将中期支出框架置于更广泛的预算制度指标之中，得出了中期支出框架对财政平衡具有积极作用的结论。Razvan（2013）等则选择181个国家1990-2008年间的数据进行分析，得出的结论为：中期支出框架可以使得财政平衡衡量的财经纪律水平平均提高2%。当中期支出框架越完善，则财经纪律提升水平越高[12]。这些对中期支出框架研究的争议主要集中在其对财政赤字水平及债务水平的影响方面，多数学者仍对中期支出框架能减少不确定性，提供更全面的预算信息等方面持肯定态度。

为考察中期支出框架对预算绩效的实际影响，本文拟从其对预算财政绩效影响的角度进行分析。一般来讲，预算财政绩效通常采用预算平衡来衡量。如Razvan（2014）就是采用总体预算平衡（Total Budget Balance）衡量预算财政绩效，并采用差分GMM方法对影响总体预算平衡的因素进行了分析，重点考察MTF对预算财政绩效的影响[12]。为了检验各国中期支出框架对预算财政绩效的影响，本文从世界范围选取17个国家1980年到2012年的数据进行面板回归分析，研究中期支出框架对各国财政纪律的影响，从这一角度判断中期支出框架对预算管理体制效率的影响。在样本选取上，本文选取了包括中国在内的一些发达国家和发展中国家作为研究对象，表1给出了这些国家采用中期支出框架的时间。

表1 各国采用中期支出框架时间表

一方面，在预算制度和经济特征一定的情况下，公共预算平衡可以反映政府为经济政策融资的成本和收益。同时，公共预算平衡也是各国实施中期支出框架的主要目标之一，因此，理论上中期支出框架的建立能够促进公共预算平衡。另一方面，由于政府债务是有偿的，需要定期还本付息，过高的债务总额会给政府带来财务风险，因此，理论上中期支出框架可以使得政府有效控制政府债务总额。因此，用Yi，t代表政府预算平衡的水平，用Gi，t代表政府债务总额，则可建立如下的回归模型

预算平衡Y用中央政府预算平衡占GDP的比重衡量，本文选择贸易自由度（OPEN）、投资规模（INV）、债务规则（DR）等变量作为基准模型中的自变量。其中，贸易自由度用进出口之和占GDP的比重来衡量，投资规模采用投资额占GDP的比重表示，债务规则为虚拟变量，当国家存在债务规则，则DR=1，否则DR=0。

通过分别采用固定效应模型和随机效应模型，并进行豪斯曼检验，结果显示应采用固定效应模型，得到回归结果如下表2所示，为进行对比，除了采用固定效应模型FE进行回归分析外，表2还列出了进行OLS、RE回归估计得到的结果。无论用哪一种模型进行回归，MTF之前的回归系数均为正，可知，中期支出框架的采用有助于促进预算平衡的实现。因此，从预算平衡的角度来看，中期支出框架能提高预算财政绩效。值得注意的是，投资规模也会对预算平衡产生显著的正向影响，这可以解释为，一个国家投资规模越大，则其更能从投资中获益，从而有能力维持预算平衡。

表2 回归结果

采用同样的方法对（5-6）式进行面板数据回归，可以得到表3中的回归结果。豪斯曼检验结果显示采用固定效应模型回归较为合适，但为了进行对比分析，将OLS回归和FE回归结果也列入表中。回归结果显示，MTF对债务总额具有显著的负向影响，印证了采用中期支出框架能够使得债务得到有效控制的假设，说明中期支出框架能够提高财政绩效。同时，可以发现，投资规模也对债务总额具有显著的负向影响，即投资规模的扩大也能减少一国的债务规模。

表3 回归结果

四、小结

预算过程中政治、经济等环境及资产专用性会导致预算不确定性，并带来预算效率的损失。从理论上来讲，中期支出框架可以保证财政可持续性，防止预算过程与政策过程的偏离，也是解决资产专用性问题和推动绩效预算的有效途径。实证分析也表明，无论是从对预算平衡影响的角度来看，还是从对政府债务影响的角度来看，中期支出框架确实能够推动政府财政绩效的提升。因此，在中国推行中期支出框架是减少预算不确定性、减少预算效率损失、提升政府预算绩效的有效路径。

但中国也不能盲目照搬西方国家中期支出框架经验。从OECD国家引入中期支出框架的实践来看，不管其采取何种形式，各国都遵循着一些共同的中期支出框架准则，如准确的经济和财政预测、严格的支出限额、至上而下的预算程序、严格的技术要求等。忽视这些准则而采取中期支出框架的发展中国家并没有取得良好的改革效果。这是因为，虽然中期支出框架优势明显，但是它对预算环境的要求较高，这也使得在那些仍然存在传统规划的发展中国家立刻实施滚动中期支出框架显得不合时宜。因此，在中国引入中期支出框架时也需要结合中国目前经济和财政发展水平，通过完善社会经济统计信息系统和预测体系、重构预算编制流程、优化预算组织支撑体系、建立年度预算与中期支出框架之间的衔接机制、加强预算过程中的外部参与等手段，采用渐进方式引入中期支出框架。

[1]李燕.财政中期（多年滚动）预算：借鉴与实施[J].财政研究，2006，（2）.

[2]王雍君.中国公共预算改革：从年度到中期基础[M].北京：经济科学出版社，2011.

[3]王蕴，王元.建立与经济周期相适应、与中长期规划相衔接的国家中长期预算框架[J].经济研究参考，2009，（27）.

[4]罗春梅.地方财政预算权与预算行为研究[M].成都：西南财经大学出版社，2010.

[5]NaomiCaiden.Public Budgeting Amidst Uncertainty and Instability[J].Public Budgeting&Finance,1981,1（1）.

[6]肖文东，王雍君.“十二五”时期中国预算改革的思考——基于引入中期预算框架的视角[J].中国流通经济，2011,（11）.

[7]马骏，候一麟，林尚立.国家治理与公共预算[M].北京：中国财政经济出版社，2007.

[8]Alesina A.and Tabellini G..Voting on the budget de?cit [J].Am.Econ.Rev.Pap.Proc.,1988,80,（1）.

[9]Alesina A.andPerottiR..Fiscaldiscipline andthebudget process[J].Am.Econ.Rev.Pap.Proc.,1996,86,（2）.

[10]Brender A.and Drazen A..Political budget cycles in new versus established democracies[J].J.Monet.Econ, 2005,（52）.

[11]Fabrizio,S.,Mody,A.,2006.Can budget institutions counteract political indiscipline[J].Econ.Policy,2006,（21）.

[12]Razvan Vlaicu,Marijn Verhoeven,Francesco Grigoli, Zachary Mills.Mutiyear budgets and fiscal performance:Panel data evidence[J].Journal of Public Economics,2013,（12）.

（责任编辑 张娅）

李淑芳（1987—），女，湖北洪湖人，湖北省行政学院讲师、管理学博士，主要研究公共财政与区域经济管理。

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