土地流转中的农民意愿、地权逻辑与制度策略

李敏杰，袁青

（中共湖北省委党校，湖北武汉430022；华中师范大学，湖北武汉430079）

土地流转中的农民意愿、地权逻辑与制度策略

李敏杰，袁青

（中共湖北省委党校，湖北武汉430022；华中师范大学，湖北武汉430079）

土地问题不仅影响着农业、农村及整个国家社会经济的发展，也在相当程度上决定和影响着国家、政府与农民的关系。新一轮农地流转制度变革，要求以调动农民的积极性为制度的出发点和归宿。对湖北五县（市）、区1267人的调查结果显示，当前农民地权归属认识模糊，对土地调整分歧大，担心土地权益受损，“厌农弃农”心理普遍，不满土地零碎和分配不均，选择性支持土地流转，希望“以房换房”进社区，对土地流转存有顾虑，对新政策了解不全面。这深刻体现了在社会政治、经济、文化等因素的影响下，农民的土地价值观、经营观、发展观、权利观和保障观的逻辑演变过程。为保障土地流转中的农民权益，推动土地顺利流转，应当在赋予并保障农民长期的土地财产权的基础上，配合以引导和激励性政策，推动农业规模化和现代化。

农地流转；农民意愿；土地制度改革

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.02.008

一、问题的提出

土地，事关百姓安居乐业；土地流转制度改革，牵动千万人的利益。在市场经济背景下，农村的各类要素已经被卷入市场化运行机制中。十八届三中全会首次鼓励农村建设用地使用权流转，提出建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。刚闭幕的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》再次强调，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。从各地实践情况来看，农业建设用地流转办法在河南、河北、安徽、广东等省份已正式出台，山东、江苏、四川、湖南、辽宁等省的主要城市试点工作也正在逐步推进，束缚农地流转的制度有望突破。

有学者通过梳理我国农村农地制度的四次变迁，指出中国农村农地制度变革必须以调动农民的积极性为制度的出发点和归宿[1]。在土地流转这个问题上，农民的意愿表达直接影响着这一制度在基层实施的最终效果。为了重点了解新时期农民的土地权属认知和流转意愿状况，2015年4月3日至4月8日，笔者对湖北荆门、武汉、黄冈、鄂州和襄阳的五个县（市）、区进行了问卷调查和深入访谈。问卷围绕新时期农村发展、城镇建设、土地流转与产业化经营等内容展开，采取调查人员进村入户、现场回收的方式，共收回问卷1284份，其中有效问卷1267份，有效率为98.7%。

表1 调查问卷分布情况

二、当前农民的地权认知与流转意愿

农民作为生产经营活动的决策主体，享有充分的生产经营决策权。在农地流转过程中，他们的意愿和行为直接影响农地使用权的流转，是影响农地制度改革的微观基础[2]。从调查来看，当前农民的土地认知和意愿有如下表现：

1.地权归属认识模糊，产权关系不清

当前土地所有权、使用权、抵押权等物权及租赁债权共同构成了我国的土地权属。虽然现行法律规定土地为“农民集体所有、家庭承包经营”，但是在调查中，在面对“您认为目前的承包地属于谁”这一问题时，受访的农民对土地权属关系的认识表现较为模糊，莫衷一是。有38.65%的农民认为承包地是“自己的”，30.76%的农民认为是“村集体的”，30.02%的农民则认为是“国家的”。这主要是因为当前处于政策调整与过渡期，一方面法律强调“不得强迫”农民土地流转，但同时又否认农民通过转让和抵押宅基地使用权、建设用地使用权，获取融资以自我开发、自我收益的能力，导致“农民用不了，政府拿不来”的尴尬的局面，使农村土地的集约化陷入僵局。

2.对土地调整分歧大，承包关系不稳定

长期保持农村家庭承包经营制度的稳定，实行“增人不增地、减人不减地”和“大稳定、小调整”的政策，是我国土地制度的基本原则。但从调查来看，当前虽然有27.23%的受访者认为不应对承包地进行调整，但也有接近50%的受访者认为应该调整承包地，还有26.21%的受访者认为虽然不能大规模调整，但小调整是可以的。这显示，虽然当前法律、政策从外部对土地调整进行了限制，但在农村内部却没有有效的约束力。在城乡流动、人口变化、政府征地等因素的影响下，土地调整频繁发生，不利于承包关系的稳定。这要求当我们把主要目光聚焦在规范集体和农民的关系上时，还需要引导农民从内部建立起对土地调整的约束机制。

3.担心土地权益受损，对耕地流转存有疑虑

调查发现，当前仅有不到10%的农民愿意将土地“出租流转”（8%）出去，高达75.11%的农民仍然选择“自家耕作”，同时也有10.82%的受访者选择了“无偿将土地给予他人耕种”。土地利用价值的最大化作为土地流转的基本动力，需要发生在经济社会环境相对稳定和成熟的时机下。当前农民对耕地流转有疑虑，主要是因为土地流转中的三权情况没有界定清楚，农民担心转让经营权或使用权的同时也变相将自己的承包权转让出去。因此，当前农村土地流转偏向村内流转，呈现短期化和私人化流转倾向。高达84.81%的土地流转是“农户私下流转”，73.03%的流转对象是“村内农民”，流转期通常不超过五年。调查中受访者进行土地流转时最担心的依次是“养老无保障”、“就业无保障”、“经济利益受损”和“后代生活无着落”。

4.农户耕地经营规模较小，“厌农弃农”心理较为普遍

统计显示，当前农村仍然主要依靠小规模分散经营粮食生产。47.88%的受访者承包地耕种面积小于3亩，57.65%的受访者实际耕种面积在3亩以下，70%的承包地面积和实际耕种面积都未超过5亩。这深刻表明，新时期农民的土地经营方式仍未有效突破“一亩地”困境，呈现分散经营的状态。作为制约农业发展、影响农民收入的重要因素，耕地的细碎化也在一定程度上影响了农民对土地耕种的价值判断。多数农民认为“种田收入太低”和“地太少，不划算”；还有不少农民因“没人手”、“有其他工作，没时间种”、“太辛苦，不愿种”和“田地太多，种不了”而撂荒，导致新时期农民“厌农弃农”心理较为普遍。

5.对土地承包制总体满意，但不满土地零碎和分配不均

在过去的几十年里，以家庭承包经营为基础，统分结合的双层体制是农村改革最重要的制度性成果。调查显示，当前拥护家庭承包制度的受访者仍占多数，接近80%的受访者认可家庭承包制。具体而言，有22.45%的受访者认为家庭承包制“很好”，58.45%的受访者认为家庭承包制“还可以”。认为家庭承包制“很不好”和“不太好的”，分别只有5.73%和13.36%。但土地承包制度仍存在一些问题。首先是“土地太零碎、太分散，不利于统一规模经营”，其次是“由于人口变动，导致有的家庭人多地少，有的家庭地多人少，不公平”和“土地属集体的，农民没有处决权”。这表明当前家庭联产承包责任制在我国取得巨大成功的同时，也导致了耕地经营规模过小等问题。这既阻碍了农户采用各种形式的现代化、规模化的农业生产运作及管理模式，也不利于对耕地进行长期投资和维护。

6.对土地流转选择性支持，希望自主创业和规模经营

在当前很大一部分农民都已不种地的社会背景下，中央对土地流转的态度是比较明确和支持的。但是在具体政策落实中，农民的意愿度如何呢？调查发现，当前有44.27%的农民“愿意”出租承包地。在“如果能解决就业”条件下，愿意者增加到59.37%；在“如果能提供城镇化居民养老保险”或者“城镇职工养老保险”时，愿意者则分别增加到61.90%和65.29%。这说明，要顺利推进土地流转，就需要让农民在农业之外有其他的非农就业门路，能够有稳定的种粮以外的收入来源。数据显示，未来村民希望从事的主要是“自主创业”和“承包更多的农田（林地、水面）耕种经营”。

7.不满足“土地换户口”进城，更希望“以房换房”进社区

在相当长时间内，城市户口是许多农村人梦寐以求的目标。时至今日，农民是否依然愿意放弃土地来换取城市户口呢？调查发现，当前城镇户口对农民的吸引力正在急剧下降，仅有6.1%的受访者表示在给予其城镇户口时，“非常愿意”放弃土地承包地经营权。而高达62.7%的受访者则表示“不愿意”在给予城镇户口时，放弃承包地经营权。其中，“很不愿意”的受访者占18.8%。但近7成的受访者认为，如果“提供与原房屋同面积的社区住房”，可以考虑进行土地流转。

8.对集体土地流转有顾虑，多数农民希望土地私有

作为土地市场监管和服务主体，政府在土地流转和征用中起着至关重要的作用。在土地流转中，随着农民维权意识的增加，当前农民对土地流转中政府的参与表现出一定的顾虑。调查发现，65.52%的受访者反对村一级用集体土地、林地来抵押贷款，67.74%受访者反对将集体的非农建设用地直接上市招标拍卖融资。其中，受访农民普遍担心的依次是集体土地流转“收益分配不规范”、“违法、违规问题”以及“政府行政性干预”。在法律政策允许范围内，过半数受访者（57%）表示希望农村土地所有权归农户和农民个人私有比较好，或者集体土地按股份量化到户，按股分红。

9.对新政策了解不全面，政策宣传仍存在短板

在全面建设社会主义新农村和大力发展现代农业的大背景下，农村获得全面发展的同时，各项制度改革也加快了落实的步伐。新世纪以来，政府针对农村土地改革颁布和出台了一系列新政策和新措施。但调查发现，仅有28.25%的受访者表示知道当前中央政策鼓励和支持发展家庭农场，超2/3的受访者表示“不清楚”（40.1%）或“知道不多”（31.6%）。同样，仅有16.70%的受访者表示对专业合作社的政策比较了解，然而明确表示“不清楚”、“不了解”的却高达23.93%。另外，还有38.84%的受访者表示听说过专业合作社，但是对政策不太了解。这表明新时期的政策宣传需要采取更灵活，更有针对性的方式和手段。

三、农民的地权逻辑与影响因素

在农地流转过程中，农民的地权逻辑不仅受价值规律及经济市场发育的影响，是一种经济行为；同时，还受制度、文化等多种因素的影响，表现为一种社会行为。

1.土地价值观的消解与转化：城镇化与现代化的推动

伴随着农村和城市之间逐步“从静止走向流动，从封闭走向开放”，大批农民开始进城务工，逐渐削弱和脱离了对传统乡村生活方式的依赖。在现代工业和城市文明的洗礼下，农民的生活观念从单纯的温饱意识向小康和富裕意识转变，从生存型消费向享受型消费转变。外出务工人员开始渴望在城市落地生根，享受和城市居民同等的公民权利和均等化服务。在流动社会中成长起来的新生代农民工，生活技能和思想观念也开始与时俱进。在这种大背景下，农民在传统村落中的生产方式基础——对土地的认同和维护无形中被削弱了。与之相对的是，少部分农村精英把目光投向了土地这一沉睡资本，希望为创业提供有力的支撑。

2.土地经营观的裂变与更新：农业产业化、市场化与规模化的运作

自由、竞争、契约作为市场经济的核心要义，对传统农民因循守旧、固步自封的保守思想和重义轻利的道德原则产生了重大的冲击，并逐渐培养起了农民平等、自由和法制的观念。农村的市场化发展和社会分化也加剧了农民观念的分化、分歧和冲突。农民的集体主义观念在悄然淡化，公共边界在私有观念的冲击下不断缩小，私有化倾向和土地权属意识越来越明显。随着现代生产力的发展，传统小农经济的作用日益减小，产业化和规模化意识得以在农村广泛传播。越来越多的农民开始逐步认识到以家庭为基本单位的生产模式的局限性，希望寻求规模化、产业化经营方式，以提高自身的核心竞争力。

3.土地发展观的多样与复杂：社会结构分化与转型的调适

以改革开放作为时代标志，中国社会进入了从传统社会向现代社会转型的加速期，这不仅深刻影响着城市生活和现代文明的建立，同时也带来了广大农村地区社会结构和群体的分化与重组。国家与社会的分离，带来了农民价值观念的多样化。在土地意识层面，农民既希望土地资本的增值能够换来社会保障和城市生活，获取更好的发展机会，同时又害怕市场中存在的风险，害怕永久地失去土地。另一方面，随着资源配置方式的转变和现代信息的传播，农村的思想也获得了解放。农民在追求个体自主独立的同时，学会了质疑、挑战和创新，开始尝试拿起法律和政策的武器，积极维护和争取自身的利益。身份体系的弱化和公共服务的推进，也开始使农民逐渐摆脱对城市户口的盲目崇拜，对权利的追求落脚于可以触摸和掌控的现实利益。

4.土地权利观的构建与冲突：“两权分离”与“二元结构”的冲击

农村土地的“两权分离”和城乡土地的“二元结构”是当前我国土地产权的两项基本制度安排。在很大程度上，这两项制度安排也决定了农村的生产和经营方式，深刻影响着土地占有、使用等产权关系的变化，进而对农民之间和城乡之间的社会关系产生直接影响。受制于当前农村不清晰的土地产权和不平等的城乡权益，在土地调整、征用、流转和抵押实践中，有关产权关系的纠纷与冲突不断。相当数量的村委会凭借“土地所有者”和“经营、管理者”的身份，与民争地。一方面，农民对政府的不信任感增加。农民在农业产业化、规模化和市场化中越来越担心和警惕政府的过度干预，由此而产生的官民对立问题直接影响着广大农民群众对最新政策的认知度和支持度，直接限制了土地流转过程中的长久化和规范化；另一方面，这也唤醒了广大农民的公民权意识，农民更加重视和维护自身权益，积极关注社会保障权利，表达自身合理合法的权利诉求。

5.土地保障观的传承与坚守：传统习俗与生存伦理的延续

我国具有悠久的农业文明和深厚的农业传统，建立在小农经济基础之上的一整套政治体制、社会结构和生活方式，还对当前“以农为本、自给自足、长幼有序、男尊女卑、安分守己”等观念产生着深刻的影响。在村庄这样一个“熟人”或“半熟人”社会中，农民的乡情意识仍然较为浓厚。他们对农村仍有深深的眷念，希望能够在家乡保留着土地和房屋，仍旧倾向于把这当做自己在家乡的最后保障。另一方面，基于“人情”取向建立的“乡土逻辑”，使得人们因熟悉而获得信任，导致传统的口头流转和无偿转让仍在农地流转过程中占据相当的地位和市场。这种不用支付租金的、未明确规范的流转实际上充分映射的是当前在村庄传统习俗和生存伦理的影响下，传统土地保障意识和乡邻意识的延续。

四、保障土地流转中农民权益的制度策略

十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，这意味着未来的农村土地流转中土地价值和土地收益分配要更多向农民倾斜。为顺利推进农村土地流转，保障土地流转中的农民权益，消除农民的后顾之忧，应进一步深化农村土地制度改革，完善社会保障制度，同时采取引导和激励性政策，推动农业规模化和现代化，促进农村城镇化发展。

1.确权确地，厘清土地权属关系

农民土地权益的保护及土地有序流转的前提是明晰的产权。农民对土地权属认识不清的实质是产权制度本身不清晰。在农村土地二轮延包过程中，中央就强调“确权确地到户”。但是，土地确权不仅需要对土地产权关系进行清查确权，也需要对土地存量、类型、边界等等进行测量、核实。土地确权这一浩大工程需要大量的人力、物力、技术和财力投入，容易引发大量的账地不符、数量不实、边界不明、产权不清等问题。这些问题不仅制约了农村土地的流转，也常常造成土地纠纷，导致农民土地权益缺乏基本的制度保障。为此，应适时开展“清地清产”、“确地确权”工作，对农村集体及农民承包经营的土地、林地、草地、“四荒”、滩涂、水面以及宅基地、非农建设用地等进行清理、测量、核查、登记，最终确地、确权到集体、个人和单位；坚持“增人不增地、减人不减地”政策，废除福利型农村宅基地分配办法，避免土地调整和再分。

2.政经分离，创新基层管理模式

长期以来，农村集体经济组织与基层组织管理单位“村社合一”、政经不分。村集体土地的产权边界是村民的身份和权利边界，也是村级组织的组织和管理边界。由于只要是集体成员共享土地，集体有义务保证每个成员的土地权，少地农民也以生存权为由要求农地调整，导致土地不断细分，更难以规模经营，也加剧村民集体内部矛盾。同时，由于迁入村集体意味有权分得土地，造成对原集体村民利益的损害，遭到村民的抵制，使外来人口难以顺利进入社区，不利于城乡之间以及农村内部之间的人口流动和社会融合。而原村民如果离开也意味土地权益的丧失，因此原村民也不愿轻易放弃土地，这使农村土地难以充分利用[3]。正因如此，当前应进一步明晰村集体经济组织的产权，实行村社分离，政经分开，剥离村集体组织与村民自治组织，让集体经济成为独立的经营主体，走向市场。近几年江苏、浙江和上海等发达省份一直在大力推进村社分开，对村集体进行股份制改造，有的已经基本完成。其他省份应在积极借鉴经验的同时，加快集体股份化改造的步伐，进一步创新基层社会管理体制、方式和方法，为集体土地经营和流转创造条件。

3.加大投入，设立土地流转基金

农村土地的确权、确地、流转、改制等都需要大量的资金投入。必须将这些投入列入财政预算，专项支持。如为了引导、支持和鼓励农村土地流转，构建城乡一体的土地流转市场，建议设立农村土地流转基金。土地流转基金主要用于四个方面。一是流转奖励资金。对在城镇有稳定就业和收入、即将转为城镇居民而自愿退出承包经营土地的农户，以及把土地承包权流转给农业大户、龙头企业、农民专业合作社和耕种能手的农户，由政府按实际流转面积给予适当补贴。二是土地储备资金。对于农民退出或自愿流转进入土地流转市场但一时无人认购的农村土地，由土地流转基金购买用作政府的土地储备。这些储备土地不改变土地产权性质（非征地）及用途。农用地由政府聘请人员代耕代种，保值增值。三是土地整治资金。为了加快推进“空心村”的改造及村庄公共设施建设，可以动用基金先期垫支闲置的“宅基地”、动迁的房屋及土地调整的补偿。四是土地市场建设资金，支持包括土地流转服务中心（如农村产权交易所、土地流转服务中心）、土地评估机构、土地仲裁机构等的建设。农村土地流转基金由政府财政投入或通过市场融资、企业入股和集体集资等多种方式筹措资金，由县市区政府统一管理，接受地方人大和群众监督，专款专用于农村土地流转、储备及整治，土地流转基金的收益纳入地方财政预算。

4.完善机制，构建土地流转服务平台

适度规模经营是农业现代化的条件和表现。为了实现土地依法、规范和有序流转，要加快构建和完善服务平台建设。一是建立土地管理技术和信息平台，将地理信息系统与土地权证系统结合起来，并实现对土地交易的实时监控和管理。二是建立土地流转和交易平台，鼓励和支持农民土地承包经营权入市平等交易。同时，逐步使集体土地直接进入土地市场，平等交易。三是建立农地品质地价评估平台，保障土地流转和交易。必须建立农村地价的评估机制，要培养专门的评估地价人才，建立农村地价评估机构，制订专门的评估标准，对农地品质及价格进行评估。应科学界定土地征收的合理边界和补偿标准，保障农民收益权。四是建立农地的退出平台，鼓励那些在城市或非农产业有稳定职业和经济来源的农民自愿流转和退出土地，如转包他人耕种，流转变现或入股分红。对于自愿放弃土地的农民政府可以给予一定的土地交易的税费减免甚至是奖励。五是建立农地收储平台，对于一时无人购买的土地，政府或集体也应收购，作为土地的储备。六是完善法律救济平台，如设立土地法庭，审理土地纠纷；为流转双方提供民事仲裁、公证和法律咨询与援助等。

5.保障民生，破解失地之忧

改革开放30多年来，我国农村社会保障制度改革与重建正是以渐进的方式曲折前行，通过向城镇社会保障制度的不断接近与融合，逐步实现社会保障制度的城乡一体化目标[4]。但由于“中国经济落后，财力薄弱，城乡及地区差别极大，社会阶层处于急剧变化之中，居民在社会保障方面还未能享有法定的平等权利，现阶段还未具备建立一元化的社会保障制度的客观条件”[5]（P523）。当前一方面要通过确权还权保障农民的土地财产权，另一方面要加强农村民生保障，实现城乡基本公共服务均等化，逐步弱化土地的社会保障功能，淡化农民对土地的依赖意识。同时，要加强对农民的专业技能培训，并通过健全劳务协作机制和信息网络，引导农民有序进城；通过城乡一体化的组织、管理和服务，实现农民的自由流动，引导更多农民离乡进城，为土地流转、规模经营、城镇化和农业现代化创造条件。

[1]章辉美.中国农村土地制度变迁对农村社会发展的影响[J].中州学刊，2005，（5）.

[2]高师，余建佐.农地流转过程中农户行为影响因素及制度启示[J].决策与信息（财经观察），2008，（12）.

[3]项继权，李增元.经社分开、城乡一体与社区融合——温州的社区重建与社会管理创新[J].华中师范大学学报，2012，（6）.

[4]郑小玲，李丽琴.改革与重建:渐行渐近的农村社会保障制度——基于路径依赖理论的分析视角[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版），2009，（4）.

[5]郑功成，郑宇硕.全球化下的劳工与社会保障[M].北京:中国劳动社会保障出版社，2002.

（责任编辑 李淑芳）

李敏杰（1985—），男，河南开封人，湖北省委党校党史党建教研部讲师，湖北省党的建设制度改革研究中心研究人员，政治学博士，研究方向为廉政建设和基层治理；袁青（1988—）,女，湖南长沙人，华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心助理研究员、博士研究生，研究方向为城乡基层治理与改革。

D035-01

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1671-7155(2016)02-0045-05

2016-3-20

2014中央高校基本科研业务费专项资金科研项目“地方创新与基层治理体系和治理能力现代化研究”（项目编号：CCNU14A06012）、中共湖北省委三农重大问题研究专项课题“土地集约利用及农民权益保障研究”（项目编号：HBSNYJ-2013-05）湖北经济与社会发展研究院2014年度城乡一体化研究课题“美丽村镇及治理体系建设研究”（项目编号：2014JS004）、湖北湖北经济与社会发展研究院2014年度城乡一体化研究课题“湖北农业产业化优化与升级及其新型农技服务体系建设研究”（项目编号：2014JS007）的阶段性成果。