顺德职业教育改革中的治理工具运用研究

冯 孟

（顺德职业技术学院 高职研究所，广东 佛山 528333）

顺德职业教育改革中的治理工具运用研究

冯 孟

（顺德职业技术学院 高职研究所，广东 佛山 528333）

顺德在职业教育改革进程中运用了大量治理工具。在治理工具的运用过程中，顺德的经验一是多管齐下，综合运用各类治理工具推进职业教育改革；二是软硬兼施，推动职业教育改革目标的实现；三是新旧融合，积极拓展治理工具的应用。借鉴顺德经验，我国地方政府可以通过推动治理工具从单一向多元转变、积极引入社会化、市场化等软工具、积极采用和创造新工具等三个方面推进职业教育治理工具的应用与发展。

顺德；职业教育；治理工具；第三方评价

所谓“治理工具”（governing tools），是指参与治理的各主体（尤其是政府或公共部门）为实现治理目标而采取的行动策略或方式［1］。在当前的职业教育领域，随着市场经济的不断成熟以及公共服务环境的变化，职业教育的治理环境得到了改善，治理水平不断提升，治理的手段更是不断更新。特别是最近几十年，新的治理工具层出不穷，诸如教育券﹑教育标准化﹑服务外包﹑公私伙伴关系等新型治理工具在国际职业教育领域得到了广泛的应用。在国内，一些地方政府在职业教育的发展改革过程中也推行了教育券﹑服务外包等新治理工具的尝试。但相对而言，国内对于职业教育治理工具的运用与研究还处于起步阶段。因此，选择一个职业教育改革的先进区域，梳理其在职业教育发展改革过程中治理工具的运用情况，总结其主要经验，可以为我国其他地区推进职业教育治理工具的应用与研究提供借鉴与参考。

1 顺德职业教育改革概况

顺德是职业教育发展的先进地区，现有国家级示范性中等职业学校3所，国家级重点中等职业学校7所，国家示范性高等职业院校建设计划骨干高职院校1所，2010年被国务院确立为国家职业教育体制改革试点地区［2］。近年来，随着顺德经济社会发展不断加快，对职业教育的要求不断提高，顺德职业教育原有的一些体制机制﹑培养模式已经不适应经济社会的发展要求，成为职业教育进一步发展的障碍，体现在：职业教育的治理结构不够完善。原有的区镇分级管理的体制导致职业教育发展的合力不足，一些镇街职业学校的发展潜力严重受限；一个灵活开放的职业教育体制机制尚未建立。职业院校封闭办学的现象仍很普遍，企业行业参与职业教育办学的动力不足，程度不深；职业教育发展的质量有待提高。“优质教育资源的供给与市民需要存在较大差距，教育质量相对周边地区有较大提升空间”［3］。另外，职业教育创新不足，办学千篇一律，还是按照老路子去走。

面对一系列问题，自2011年起，顺德区政府大刀阔斧的进行了职业教育改革。改革一是从体制机制方面入手。加强区级政府统筹职业教育的力度，理顺区镇两级政府的职责，完善职业教育治理结构；二是坚持开放办学。在办学机制上鼓励企业﹑社会

组织等市场力量﹑社会力量积极参与职业教育的改革与发展；三是始终以质量为核心。通过吸引人才﹑完善教育质量跟踪监测体系﹑评价体系﹑问责机制不断提高职业教育质量；四是坚持特色办学。通过完善校长负责制，鼓励学校特色办学等措施鼓励职业教育创新发展。通过一系列的改革举措，顺德初步形成了一个结构合理﹑产学结合﹑灵活开放﹑质量较高﹑具有顺德特色的现代职业教育体系。

2 顺德职业教育改革中的治理工具运用情况

在一系列的职业教育改革中，顺德职业教育得到了发展，而支撑改革发展的是顺德政府在改革过程中综合运用了大量治理工具，主要有以下四种类别。

2.1 管制与权威型工具

管制与权威型工具又称强制性工具，指用规制和直接行动的方式达成政策目标，具有管制性﹑直接性特点的治理手段。在顺德职业教育改革中，政府大量运用了诸如制定规划﹑颁布法律法规﹑制定章程﹑统筹安排等权威型治理工具。如2011年顺德制定了《佛山市顺德区教育事业发展“十二五”规划》，对职业教育的发展做出了指导。2015年以来，顺德大部分职业院校﹑职业学校订立了学校章程，为学校自主办学提供了权威性依据。同时，政府出台了《进一步推进顺德职业教育“国家教育体制改革试点”工作方案》﹑《专业建设委员会（行业教学委员会）筹组方案》﹑《顺德职业教育发展指导委员会会员单位管理办法》﹑《顺德区职业教育校企协同育人基地管理办法》等一系列规范职业教育改革发展的法规﹑文件。2016年3月，顺德发布了《中共佛山市委佛山市顺德区人民政府关于顺德区全面深化教育综合改革的工作意见》，对包括职业教育在内的教育综合改革进行了统一部署。

在各类管制与权威型治理工具中，统筹是顺德政府运用较多的一种。统筹是指政府对职业教育进行直接管理，对职业教育的资源进行统一安排，具有一定的集权﹑强制的特点。早在十余年前，顺德的职业学校和技工学校就统一划归为顺德区教育部门管理。2012年顺德成立了顺德区职业教育发展指导委员会，负责对全区职业教育发展进行调研﹑咨询﹑服务与指导。2014年，顺德教育发展中心专门设立“职教部”，负责开展顺德职业教育的学术研究﹑政策咨询等工作。2015年，顺德教育综合改革启动，统筹各类教育实现协调发展成为改革的主旋律。在这一背景下，顺德政府开始整合区镇两级办学的管理体制，对职业教育进行区一级统筹办学。通过以统筹为主的一系列管制与权威性治理工具的运用，顺德完善了职业教育治理结构，形成了区级政府主导职业教育的局面，强有力地推动了职业教育改革目标的实现。

2.2 以市场机制为核心的市场化工具

所谓“市场化工具”，指那些以市场机制为核心，“在某一方面具有明显市场特征，如价格﹑利润﹑私有产权﹑金钱诱因﹑自由化等的方式﹑方法和手段”［4］。在教育领域，典型的市场化工具有教育民营化﹑补贴﹑购买服务﹑教育税收优惠﹑用者付费﹑教育券﹑特许学校等等。在顺德职业教育的改革进程中，引入市场机制是改革的重点，因此，在改革过程中可以看到大量的市场化工具的运用。例如顺德政府对于职业教育产学研合作﹑学生顶岗实习上实行的一系列税收优惠政策就属于市场化的方式。在诸多市场化工具中，购买服务是顺德政府运用较多的一种。政府购买服务即通过公开招标﹑定向委托等形式，将原本由政府承担的公共服务转交给具有相关资质或较为专业的相关机构履行［5］。这种工具的优势是可以发挥市场核心的作用，通过招标促进竞争，提高服务的专业化﹑优质化水平，同时降低政府负担。在顺德，诸如人才培养质量考核﹑建立职业教育专业标准等有关职业教育发展的重要内容，顺德政府几乎都通过购买服务的方式委托相关专业机构或组织进行。例如2014年10月，顺德区教育局出资33万元，与佛山市模具行业协会﹑顺德区机动车维修协会﹑顺德区旅游协会签订购买服务合同，委托三家协会对区内中职学校模具制造技术﹑汽车运用与维修﹑酒店管理专业的毕业生进行人才培养质量的考核评价［6］。以购买服务为主的一系列的市场手段的运用，增强了职业教育的灵活性与竞争性，也使得职业教育的办学和服务更能回应社会需求。

2.3 社会化工具

社会化工具，是指政府更多地利用社会资源，在一种互动基础上实现政策目标的手段［7］。典型的社会化工具有公民参与﹑公私合作伙伴关系﹑志愿服务等。其特点主要是发挥社会力量的参与性﹑自主性，通过公

私联合或依靠社会力量进行自我运作﹑自我管理。在顺德职业教育改革中，社会化工具的使用是一个亮点。一是顺德大力提倡公民参与，建立了公民参与机制。早在2011年，为广泛发动社会力量参与教育改革与发展，顺德政府聘请了教育科研人员与专家学者﹑企事业单位和社会组织代表﹑校长和教师代表﹑熟悉顺德和关心顺德的社会各界知名人士成立了教育决策咨询委员会，并建立了重大政策决策咨询委员意见制度，率先探索了公民参与教育管理与决策的模式［8］。同时，顺德区教育局委托专业机构，构建了包括家长﹑校友﹑社区代表在内的学校教育质量多维立体评价与监测体系。另外，顺德各项重大教育政策例如《顺德区全面深化教育综合改革的工作意见》的出台与发布都需要公开征求公众意见，在汇聚公众意见的基础上正式形成政策文本。可以说，通过决策咨询委员会﹑公开征求意见等一系列制度的实施，顺德的社会力量在教育管理﹑政策出台﹑评价与质量监控等方面发挥了巨大作用，公民参与实际上融汇到了教育改革与发展的各个角落。

二是顺德政府积极与社会组织合作，大力推动公私合作伙伴关系的建立。公私合作伙伴关系是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务［9］。在顺德职业教育发展的过程中，政府以及各学校积极与麦可思公司﹑顺德区教育发展中心等第三方机构或社会组织等合作，共同承担或提供职业教育的调研﹑提供咨询﹑平台建设﹑规划制定﹑标准研发﹑专业排名等多项服务。公民参与﹑公私合作伙伴关系等一系列社会化工具的运用，推动顺德初步形成了政府引导﹑社会﹑企业积极参与﹑政校行企协同共治的开放治理格局。

2.4 创新型工具

在顺德职业教育的改革过程中，政府除了运用税收优惠﹑发放补贴﹑制定法律法规等一些传统的治理工具之外，也积极引入了一些新的治理工具，典型的如第三方评价。第三方评价是当前在公共管理领域逐渐推广开来的新治理工具，主要是指由非政府﹑非市场部门等非营利性部门组织的评价，具有独立性﹑专业性﹑非营利性的特点。在顺德职业教育领域，主要在人才培养质量的考核方面尝试引入第三方评价。近年来，政府相继委托佛山市模具协会﹑顺德职业教育发展促进会等行业协会﹑专业学会等第三方进行职业学校的人才培养质量考核工作，计划到2018年要实现第三方考核的全覆盖［2］。

在积极引入新的治理工具的同时，顺德也在尝试创造新的治理工具，较为典型的是“顺德粮票”。所谓顺德粮票，是指在顺德区域内推行的由行业﹑企业主导，学校参与共同建立技能型人才等级标准。人才等级标准由行业企业进行考核鉴定，并与职业资格认证体系以及在职职工待遇薪酬指导标准相衔接。顺德粮票的创新之处在于它不同于传统的由政府或私人部门单独制定的标准，而是一种由企业﹑社会与学校合作设立的自愿性标准，具有社会化工具的特征。同时它又是一种凭证，学生通过相应的等级标准后可以取得相应的薪酬待遇，又具有市场化工具的特征。它的好处在于形成了一种市场准入制度，在今后的劳动市场内部，没有通过人才等级标准的学生将无法享受相应的待遇，这实际上是用市场的手段倒逼职业院校提高人才培养质量，倒逼学生提高技能水平，这就是“粮票”的创新意义。以第三方评价及顺德粮票为主的新的治理工具的引用与创造，有助于顺德职业教育的改革与创新。

3 顺德职业教育改革中治理工具运用的经验

3.1 多管齐下，综合运用各类治理工具推进职业教育改革

在顺德职业教育改革的推进过程中，职业教育的治理主体开始由单一向多元化发展，政府﹑学校﹑非盈利机构﹑企业﹑社会组织等机构都参与到了职业教育的治理中。伴随着治理主体的多元，职业教育改革的目标也逐渐多元，治理环境日趋复杂，利益分歧加大，这就倒逼政府改变思路，从以往的单一的以管制为主的权威型工具向多样化﹑多元化的治理工具转变。例如顺德在职业教育改革过程中，政府的工具箱不断丰富，标准化建设﹑第三方评估﹑自主评价﹑自愿服务﹑委托服务等一系列新的社会化﹑市场化工具不断在职业教育改革中得到运用。同时，针对改革中的同一目标，治理工具的运用也更加多元。例如在解决顺德职业学校经费不足的问题上，顺德政府采取直接投入的方式，近十年来共投入了近15亿元增强职业教育基础能力建设［10］。但单一的以政府管理与投入为主的模式已难以适应顺德职业教育发展的需求，因此，在保障政府投入

的前提下，政府多管齐下，通过制定法规明确企业参与职业教育的义务﹑税收优惠等方式撬动企业的资金投入职业教育，通过公民参与﹑公私合作等方式推动社会力量参与职业教育。在多种治理工具的综合使用下，顺德构建了职业教育的多元管理与投入机制，进一步推动了职业教育的改革与发展。

3.2 软硬兼施，推动职业教育改革目标的实现

一般来说，制定法律法规﹑统筹﹑订立章程等具有强制性﹑直接性特点的治理工具被归类为硬工具，而劝诫﹑补贴﹑教育券﹑税费优惠﹑自主经营﹑授权等具有诱导性﹑间接性特点的工具则被归类为软工具。硬工具在规范治理对象的行为﹑保障治理目标的实现方面具有优势，但缺点是政府干预过多，不易发挥目标群体的积极性。软工具则易为目标群体接受，且方式灵活，但缺点是对治理对象的约束性较弱。在职业教育领域，我们可以看到一些地方在校企合作过程中，有的主要采取命令﹑发布规章﹑惩罚等硬性手段推动，但效果不佳，企业的内在积极性无法调动。另外一些地方主要采取宣传动员﹑行政补贴等软性工具引导﹑鼓励企业行业参与校企合作，但由于没有刚性的保障措施，一些企业出于成本以及搭便车的考虑，仍然不愿意进行校企合作，导致校企合作难以持续。在这个问题上，顺德在职业教育改革过程中，既充分运用了制定规章制度等具有强制性色彩的硬工具，从制度上规范职业教育的校企合作，为校企合作的可持续性与长期性提供了保障，同时又注意通过税收优惠﹑购买服务等软工具的使用，激发企业参与校企合作的内在积极性。通过软硬兼施，“胡萝卜加大棒”，最终推动企业参与校企合作，成功实现政策目标。

3.3 新旧融合，积极拓展治理工具的应用

对治理主体来说，传统的治理工具在实践中一般有行之有效﹑驾轻就熟的特点，因此较容易为治理主体所选择。但随着教育形式的变化，教育主体个性化的需求不断增多，分歧日益多元的情况下，依靠传统的治理工具无法应付复杂的治理局面，也很难提升治理效率。在这方面，顺德采取了新旧融合的治理方式，在职业教育改革中不仅重视发挥传统工具的作用，也特别注重新型治理工具的运用。例如在提高职业教育人才培养质量的问题上，顺德政府除了提高投入﹑积极推进教育教学的研究﹑加强师资队伍建设，设立各类公益性奖教学金等传统方式外，还运用了许多新的治理工具推动人才培养质量的提升。一是标准建设，顺德正在制定统一的职业教育人才培养质量等级标准，以衡量各职业学校的培养效果，确保形成客观﹑有效的质量评估体系；二是运用数据平台建设等信息化手段，通过打造职业教育的数据平台建立了教育质量跟踪监测体系，实现教育质量评价的过程化；三是广泛运用问责﹑绩效评估等新型管理型工具，倒逼教师﹑学校提高教育教学质量；四是引入第三方评价，充分运用社会化工具积极鼓励社会力量参与人才培养质量的考核；五是建立了自主评价体系，顺德教育开发了新的学校自主评价体系，学校可以比照指标进行自我评价，运用自我评价的手段督促学校﹑学生进行自我诊断﹑自我提高。正是依靠传统工具与新治理工具的融合运用，顺德搭建起了职业教育人才培养质量的监测与评估体系，形成了在人才培养方面的企业﹑政府﹑学校﹑行业共同监管的治理架构，保障了顺德职业教育实现质量提升的改革目标。

4 对我国地方政府职业教育治理工具运用的启示

作为职业教育的先进地区，顺德的职业教育改革在全国职业教育改革中率先进行了探索，其在改革进程中对于治理工具运用的经验也为我国地方政府在推进职业教育治理工具方面的研究与探索提供了经验。借鉴顺德经验，我国地方政府可以通过以下三点推进治理工具的运用与发展：

1）推动治理工具从单一向多元转变。

要实现治理工具从单一到多元的转变，一是要大力扩展﹑丰富政府的治理工具箱。例如在管制与权威型工具中，除了运用传统的命令﹑规制手段外，还可以运用章程制定﹑统筹等工具；在市场化工具中，除了利用税收优惠﹑补贴等经济杠杆工具改善职业教育的投入结构外，还可以积极采用购买服务等新型的市场化工具；二是注重工具的组合运用。在一些职业教育工程与政策的实施过程中，可以在把握各类治理工具特点和适用范围的基础上，将社会化工具﹑市场化工具与权威型工具一起组合运用，以发挥多种工具的作用，提高治理效率。

2）积极引入社会化﹑市场化等软工具，推进职业教育发展。

长期以来，在我国职业教育领域面临的问题一

方面是规范性的制度化建设不足，另一方面则是普遍习惯于用权威式的手段，特别是行政命令﹑政府干预来推动职业教育发展，造成政府对学校的干预仍严重存在，学校的自主性不足的局面。针对这种问题，必须一方面抓规范性建设，在职业教育领域通过完善法律法规﹑建立章程等手段建章立制，规范职业教育的发展；另一方面则是通过积极引入社会化﹑市场化的治理工具，激发职业教育系统的内在积极性。例如在职业教育领域以推行服务外包﹑教育券﹑贷款的方式，逐步将市场机制引入到职业教育改革中，加强职业教育领域的竞争，提高其服务质量。同时通过公民参与﹑公私合作等方式建立政府部门与企业﹑社会组织之间的伙伴关系，共同推进职业教育领域公共服务的改革。

3）积极采用和创造新工具。

在这方面，可以多方借鉴国外在职业教育领域行之有效的治理工具为我所用，例如管制与权威型工具中的规制，市场化工具中的服务外包﹑教育券，创新类工具中的众筹，社会化工具中的第三方评价等等。同时借鉴国内在职业教育领域的相关做法，例如顺德推行的顺德粮票等，通过模仿﹑摸索，熟练掌握多种治理工具，推动职业教育改革与发展。当然，更重要的还是地方政府要积极改造传统工具，创造新工具。当前我国在职业教育治理工具领域的研究才刚刚兴起，治理工具的运用仍以借鉴西方研究成果为主，富有本土化的﹑创新意义

的治理工具在我国职业教育领域还比较缺乏，急需地方政府发挥创新意识，积极改造传统工具，使传统工具发挥出新的作用，同时采用和创造新工具，为实现职业教育的治理方式转变提供工具支撑。

［1］张璋.政府治理工具的选择与创新：新公共管理理论的主张及启示［J］.新视野，2001（5）：39-41.

［2］顺德区教育事业发展规划调研组.顺德区教育事业发展“十三五规划”（2016-2020年）［EB/OL］.（2016-03-01）［2016-9-20］.http：//sg.shunde.gov.cn/ data/2016/06/30/1467268258.pdf.

［3］王祥.顺德5年建品牌标杆学校，全面深化教育综合改革［EB/OL］.（2016-03-23）［2016-9-20］.http：//gd.sina. com.cn/fs/2016-03-23/city-fs-ifxqnskh1142104.shtml.

［4］陈振明.政府工具导论［M］.北京：北京大学出版社，2009：103.

［5］周如南.购买服务，关键在“向谁购买”［N］.人民日报，2016-07-25（5）.

［6］苏琼淑.现代职业教育实施第三方考核评价的方法及路径［J］.当代职业教育，2015（6）：4-6.

［7］陈振明.公共政策分析教程［M］.北京：中国城市出版社，2004：57.

［8］顺德区教育局.2011年顺德区教育工作总结［EB/OL］.（2012-02-03）［2016-9-20］.http：//jyj.shunde.gov.cn/ data/main.php?id=69331-1020020.

［9］贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念﹑起源﹑特征与功能［J］.财政研究，2009（10）：2-10.

［10］蒋晓敏.顺德打造全专业链和全人才链对接全产业链［N］.佛山日报，2015-06-23（A04）.

Research on the Application of Governing Tools in Shunde's Vocational Education Reform

FENG Meng
（Research Institute of Higher Vocational Education，Shunde Polytechnic，Foshan Guangdong 528333，China）

During the vocational education reform，Shunde district government put into use multiple governing tools. In terms of the use of the aforementioned governing tools，Shunde district government has accumulated experiences in the following areas：first，integrated use of various governing tools in an attempt to promote vocational education reform; second，combined use of "soft" and "hard" governing tools to ensure accomplishment of the goal in vocational education reform; third，integrated use of both new and old governing tools for their expanded application. Drawing on the experiences of Shunde，local governments of China can promote application and advancement of governing tools in vocational education by adopting the following three approaches：diversification of governing tools in use，introduction of soft tools like community-driven and marketized tools and active adoption and creation of new governing tools.

Shunde; vocational education; governing tools; third party appraisal

G527（665）

A

1672-6138（2016）04-0033-05

10.3969/j.issn.1672-6138.2016.04.007

［责任编辑：吴卓］

2016-10-13

佛山市顺德区哲学社会科学规划项目（2016-BZZ13）；佛山市哲学社会科学规划项目（2016-GJ77）。

冯孟（1983—），女，海南文昌人，讲师，硕士，研究方向：高等职业技术教育。