商洛市城乡一体化建设的路径研究

赵绪春，高菁，刘祎

（商洛市城乡建设规划局，陕西商洛726000）

商洛市城乡一体化建设的路径研究

赵绪春，高菁，刘祎

（商洛市城乡建设规划局，陕西商洛726000）

城乡一体化是城市化发展的高级阶段，是生产力发展到一定阶段的必然产物。推进城乡一体化，统筹城乡发展是全面建设小康社会的内在要求。在对商洛市劳动力转移以及规划建设现状分析的基础上，剖析在城乡一体化中规划政策引导、城镇建设示范和规划建设管理等方面的一些问题。以问题为导向，从完善政策制定、凸显城镇示范和加强规划管理三个方面探索商洛市城乡一体化建设的路径和策略。

城乡一体化；劳动力转移；规划建设；政策引导；规划管理

城市是工业的集中地，是政治、经济和文化的中心；农村是发展农业，为城市提供服务，为工业提供劳动力和原材料的场所。城乡二元结构造成了城市发展迅速，农村发展相对滞后，城乡居民收入差距逐步拉大，城乡之间不协调因素增多等系列问题，严重阻碍了生产力的发展与和谐社会的构建。城乡一体化是与城乡二元结构相对而言的，目的是要改变过去形成的城乡分割，打破城乡壁垒，使城市和农村在政策、产业等各个方面都能享受到相同的待遇［1］。商洛市的发展存在较突出的城乡发展失衡问题。一是在整体经济实力增强的同时，城乡居民收入差距不减反增，收入差距的增大反映出城乡居民生活水平差距增大；二是在公共服务以及基础设施建设方面也存在较大的差距。因此，通过对城乡一体化的研究，分析其存在问题，探索适合商洛社会、经济、生态和文化一体化发展路径，对于消除城乡二元结构，推进全市城乡一体化建设向更高层次发展具有重要的现实意义。

一、商洛市城乡发展现状

（一）城乡劳动力转移现状

1.源于统计数据的劳动力转移现状

2014年商洛市劳动力总数约179.6万，农村劳动力约100万，农村剩余劳动力占农村劳动力总量的60%以上。2014年，全市农村劳动力转移就业超过60万人，创经济收入超过50亿元，农村劳动力转移收入将占到农民人均纯收入的50%以上，是增加农民现金收入的重要渠道。

2.源于手机数据的劳动力转移现状

商洛市目前平常日手机用户数共135.7万，其中本地手机用户数121.26万，漫游用户数14.44万。在2015年春节期间，商洛市手机用户总数为180.13万，包括本地手机用户数134.17万、漫游用户数45.97万，较日常总用户数增加了超过44万，其中漫游用户增量超过31万，本地用户增量近13万。

从平常日和春节期间手机用户数量的变化可以看出，春节期间从外地返回商洛的手机漫游用户达到平常日手机用户的30%以上。春节期间较平常增加的这部分用户人群主要为在外省市读书的学生和务工人员，以务工人员为主。这说明商洛市劳务输出在就业市场中占有较大比重，有约40万左右的劳动力外流情况。

3.城乡劳动力转移去向及规模

2014年商洛市全年农村劳动力转移就业约60万人，劳动力转移去向主要分为商洛市内和其他省市。根据手机数据反映的平常日和春节期间手机用户数及话务量流量强度，初步核算商洛市外流农村劳动力在35万～40万左右。则转移的农村劳动力有约20万～25万在商洛市内流转，这部分劳动力多分布在商洛市中心城区、各县城以及能提供较多岗位的产业型城镇，是城镇中未完全实现市民化过程的那部分城镇人口，是未来城镇化的存量人口。

4.农村剩余劳动力转移的就业特点

外出农村劳动力中女性所占比例有所增加，约占农村外出劳动力的四成左右；中青年是农村外出劳动力的主要群体，20～40岁外出农村劳动力约占全部外出农村劳动力的50%以上，40～60岁占20%以上；外出农村劳动力文化程度普遍偏低，初中及以下文化程度的外出农村劳动力超过70%；外出农村劳动力主要集中在二、三产业中的制造业、建筑业、服务行业，在外务工时间变长，从业时间由季节性向常年性转变；农村剩余劳动力转移的主要地点有各镇镇区、县城、商洛中心城区以及其他城市。西安作为邻近商洛的区域中心城市对商洛市城乡劳动力具有较大吸引力，吸引农村剩余劳动力比例较大，其次是商洛中心城区，各县县城对商州区周边乡镇农村剩余劳动力吸引力较大，而各镇镇区对农村剩余劳动力吸引力略显不足。

（二）城镇规划建设现状

根据2015年最新行政区划调整情况，商洛市共有一区六县12个街道办、86个镇。目前中心城区和各县城都完成了总体规划编制，另外50多个建制镇有总体规划成果。但除了中心城区和各县城，其他城镇的规划仅停留在总规层面，城镇控规、修规等详细规划仍未到位，各镇产业规划和风貌控制等具体内容几乎没有涉及。从规划实施情况来看，城镇开发和建设主要集中于中心城区和县城，部分重点城镇的规划实施基本停留在城镇规模扩张和移民搬迁住房建设方面。总体来说小城镇规划及建设工作较为迟缓。

二、商洛市城乡一体化建设存在的问题

（一）劳动力转移政策引导滞后

政策对农民工的市民化具有重要的导向和推动作用。政策应该适应实践的需要，跟上形势的发展。适宜的政策能够促进实践的发展，滞后的政策则阻碍实践的发展［2］。然而，我国关于农民工的有关政策，滞后于农民工的流动实践。政策的变革本应该是主动的、积极的行为，但是我国的政策变革往往是被迫的、滞后的。其滞后性主要表现在两个方面：一是政策的变革滞后于实践的发展；二是政策的执行缺乏力度，不能满足实践的需要［3］。农村劳动力向城市转移的过程中自身要承担较大的经济成本和社会成本，而政府对进城务工人员的就业培训以及社会保障制度的跟进则相对欠缺和滞后，在转移的农村劳动力中接受过相关职业培训的人数仅占40%左右，大多数农村劳动力由于缺乏职业技能，只能从事技术要求相对较低的体力行业。另外，由于大多数小城镇产业基础薄弱，不具备农村剩余劳动力的吸纳能力，这就导致劳动力从农村转移到城镇后还要进行二次转移，劳动力继续流失。因此，农村剩余劳动力的转移还需要政府制定政策积极引导，为农村劳动力“转移到哪”“如何转移”指明方向。

（二）城镇化建设示范不到位

所谓城乡一体化，其重点是努力实现城乡基础设施和公共服务均等化，但在城乡风貌和生活舒适的体现形式上要保持差异化，不能同质化［4］。既要保持农村原有的那种有天有地、与大自然融合的居住方式，又要完善基础设施和公共服务设施，这才是人们理想的居住环境。改革开放以来，中国农村建设的主要模式是“农村模仿城市”，表现在环境空间特征上，就是重复城市建设中的“摊大饼”与“马路经济”［5］。小城镇在模仿城市的发展建设过程中城镇特色和职能不明确，而小城镇作为农村和城市连接的纽带，在自身规划建设中对乡村的示范作用不到位。因而乡村特色的保留没有受到重视，乡村传统建筑技术以及院落形态逐渐被城市建筑形态取代，导致了建筑缺乏地方特色、乡村景观风貌恶化、村落邻里活动空间缺失等问题的产生。

（三）城乡建设管理问题突出

城镇管理工作是指运用计划、组织、决策、指挥等机制，釆用行政、法律等手段，以城镇及城镇范围内所有行为为对象，通过政府、市场、社会三者之间的相互作用，制定城镇管理规范、引导城镇投资、协调管理相对人行为、保障城镇发展的过程［6］。大部分城镇受经济发展制约，缺乏专门的城乡统筹管理机构，一方面存在土地征用不规范、农村劳动力转移后农村耕地、原有住房管理等城乡管理问题比较突出。例如，很多农村家庭借助移民政策在城镇买了房，而耕地和宅基地还留在原处，因为不舍耕地荒废，就出现了一家人城里买房给子女住，老人仍在原住地居住和耕作的现象，而农村住房及耕地条件可能依然处于十分落后，亟待改善的状态。这种情况下城镇化就进行的不彻底，忽视了对乡村土地、住房、农业产业方面的管理，致使城乡发展的结果往往是城镇进一步削弱了乡村，农村生产生活状况没有得到明显改善。另一方面，对转移进城的农村劳动力管理工作欠缺，如移民搬迁安置房入住率情况、保障房居住环境等缺乏有效的管理和控制。

三、商洛市推进城乡一体化建设的路径选择

（一）推进城乡一体化的政策引导

1.完善社会保障制度

中小城市和小城镇应作为农民工输入的重要承载地，商洛市中心城区、各县城及城镇应该根据现实情况，完善社会保障制度，引导达到标准的农民工落户城镇，并实现与当地居民的同等待遇。可以采取的模式有以下几种：一是目前被多数省所采用的，把农民工的社会保障纳入城镇职工社会保障之中，将城乡统为一体；二是考虑到农民工的经济能力，采用城镇职工保险相对较低的缴费基数和比例，对应低标准受益；三是专门设计一项针对农民工的社保模式，把工伤保险、医疗保险和养老保险放在一起，形成一种新的社保模式；四是直接把农民工纳入输入地的社会保险体系之中，或者由用人单位选择商业保险。

2.扩大公共服务覆盖面

首先是农民工子女接受义务教育的平等问题。要加快教育资源在城乡间的统筹发展，不能放松对留守儿童的教育，甚至可以改变教育经费的划拨方式，由按照户籍儿童数量拨款变为按照实际入学儿童人数拨款。除了公办学校，农民工子女学校也在分流农民工子女教育方面发挥着重要作用，因此要对此类学校加大经费投入，尝试社会资本流入经营，多种途径解决教育资源供给。高中和职业教育是农民工就业水平提升的关键，除免费入高中接受教育以外，可以适当减免或取消农民工子女接受职业教育的所缴费用，给他们提供更多接受教育的机会。

其次是解决好农民工住房问题。不能出现像巴西那样的“城市贫民窟”现象，这是农民工融入城市的标志之一。对于用工量较大的企业，政府可以通过各种政策优惠的方式，鼓励企业建设标准化宿舍，使工人的居住条件得以改变。对于有条件的农民工，可享受与城镇居民同等的购房待遇，如首次购房的政策优惠、公积金贷款、住房补贴。还要结合农民工的特点，积极引导农民工入住移民安置房、廉租房等保障性住房。

3.增加就业机会，加大劳动权益保护力度

在小城镇建设中，一方面保持传统工业对劳动力能力吸纳的同时，着力发展旅游业，鼓励发展中小企业，扩宽就业渠道；另一方面通过贷款、税收等方面的政策优惠引导农民工就地转移，扶持返乡农民工创业，以多种形式创造就业机会。据世界旅游组织公布的资料，旅游业每收入1元，相关行业的收入就能增加4.3元；旅游业每增加1个直接就业机会，社会就能增加5～7个间接就业机会。在我国，旅游业拉动功能早已凸显出来，2013年，全国旅游直接从业人数超过1 350万，带动相关行业就业超过8 000万，旅游业就业拉动功能约为6倍；旅游业发达地区如北京市，2013年，北京市住宿业、旅行社、旅游景点和乡村旅游接待等四大行业直接从业人员36.2万人，间接就业人数超过200万人。2014年商洛有2 764.5万人次，日均7.5万人次，可以解决45万个就业岗位。农村剩余劳动力按60万来算，外出打工人数应为15万，而实际是外流40万。

4.加强农民工职业培训，提高劳动素质

农民工具有较强的职业技能是其实现劳动转移、获得劳动收入的关键。针对农民工自身的经济条件，重点开办公益性强的技能培训，由政府、用人单位、培训机构联合推进，根据市场的实际需求而开展。强化对于新生代农民工的职业教育，把培训与就业有机结合来开展订单式培训。完善职业技能证书认证机制，提高农民工参与就业培训的主动性和积极性。确保职业技能培训补贴经费的有效使用，把补贴经费直接补给学员个人而非培训机构，对象包括了城镇登记失业人员、农村转移就业劳动者、城乡未继续升学的应届初高中毕业生等人群。

5.健全农民工所有土地权利的保障机制

虽然农民工进城有了相对稳定的趋势，但是由于受产业结构调整和城镇化建设的限制，其流动的方式还将长期存在。所以，还要继续落实中央关于农户土地承包关系长久不变的规定。一些地区正在实行的以农民承包地和宅基地的“双放弃”为条件来换取城镇户口的政策，对农民来说很不公平。因为土地承包权利和宅基地使用物权是广大农民依法保障的财产权利，不能作为农民转为城镇居民的条件，更不能强制农民放弃。要明确农民土地承包经营和宅基地使用的权利，将这作为一项完善土地制度的基础性工作去做。鉴于商洛农村土地闲置和农业产业化的发展现状，可以在自愿、有偿的前提下，鼓励农民工通过转让、出租、委托代耕等方式，实现土地流转经营，促进土地价值实现最大化。

（二）做好城镇发展中的示范作用

城乡一体化推进过程中，简单过程便是“乡学习城”的一个经过，因此，为了缩小城乡差距，城镇就要从建设到管理都起到一个好的示范带头作用，特别是小城镇建设的示范作用［7］。城镇在开工建设前，首先要建立健全相关的乡村规划师制度和乡村规划指导员制度，从而有效监督整个城镇的建设工程。同时，相关单位要提前递交申请，注明选址、设计图纸等，规划设计要在政府提供的规划样板内控制整体，局部改动；在建设过程中，所有的建设工程都应得到乡村规划指导员的监督与指导，以保证工程质量与安全。同时，也要避免居民建设过程中盲目追求外观形式与众不同，导致建筑样式五花八门，缺乏当地特色。对于城镇风貌严格把关，避免“千镇一面”，发挥城镇引导乡村建设作用，由各镇提出“美丽乡村”建设蓝图，将未来乡村的风貌建设通过模型、图展的方式呈现出来。今年的美丽乡村示范点观摩可以延续下去。

（三）强化城乡规划建设的管理班子

成立一个以党委政府牵头的城乡规划管理执法队，集合城建、社保、林业、水文、农村基层等不同部门人员，针对城乡一体化中可能应对的各种问题进行调控和管理。在城市中重点解决农民工就业培训、农民工子女公共教育、医疗、社保等问题。在农村由基层干部和设计专家组成美丽乡村专项建设队，结合当地现状和风貌特色，对乡村聚落进行建设引导。在改善农村住房、公共服务和基础设施等方面的同时，通过新技术和方法，对农村住房进行科学设计，保持传统民居和乡村聚落特有的风貌，努力实现外观美丽整齐，内部舒适方便。鼓励长期居住在城镇的居民实现就地城镇化，对于农村空房无人住甚至空房倒塌的情况，进行房屋和土地整理，落实城镇与农村建设用地增减挂钩；同时，政府应制定明确的奖惩条例，对于私自扩建、新建，不按规划条例建设者予以相应的惩罚，而对于积极响应政府号召，努力推进城乡融合、促进城乡发展的住户给予重奖，从而促进整个城乡一体化建设的有效实施。

引进专业的城乡规划管理讲师团，在市、县党校设城建班，滚动培训，增强广大干部特别是领导干部的规划及管理意识，尤其提高村镇规划建设管理人员的水平；对城乡规划全体管理人员进行考察，划分出相应的等级层次，根据不同层次配备不同的专业人员进行一对一培训，使其接受较为系统的专业管理知识，形成城乡规划意识，为日后城乡建设管理提供便利。

（四）把城市当旅游产品来精心打造

据旅游消费统计显示，每一个游客多待一个晚上，可以增加消费是白天的三倍。商洛的中心城市和县城，相对来说，宾馆空的多，住满的时间只是在小长假而已，这说明我们的城市不吸引人，夜生活不丰富。所以，要把城市当旅游景点来打造，让城中的山和水有情趣。白天游山玩水，晚上在不夜城休闲。这应是“十三五”城镇化的一项重点工作。

（五）大力发展高速出入口的电子商务物流基地

电子商务物流是在传统物流的基础上增加电子商务的特性，即通过先进的网络技术有效地将物流、信息流、商流、资金流完美的结合。电子商务物流过程包括运输、保管、装卸、包装、流通加工以及与其相关联的物流信息处理，它们相互联系，构成物流系统的功能组成要素［8］。高速公路因其具有运输速度高、通行能力大、运输成本低等特点，将成为区域间陆路运输和物流通道中的重要线路。结合高速公路的良好发展态势和现代电子商务智能化、信息化、自动化、网络化等特点，建设高速公路出入口现代电子商务物流基地对于城市和乡村物流业发展具有重要意义。商洛市位于中国中央区域，高速公路物流基地的建设在基础设施、运输方式、运输距离、信息资源等方面拥有得天独厚的优势。

四、结语

城乡一体化建设作为新时期解决城乡关系的战略决策和重大创新。城乡一体化解决的不仅是短时期的农业、农村和农民问题，而是以继续推进城市化和工业化为动力，以“美丽乡村建设、农民非农化转移、农业现代化”为内容，以区域协调机制为手段，分区域、分阶段、分重点稳步破解城乡二元结构，缩小城乡差别的问题。商洛市的城乡一体化建设还处在不断探索阶段，大量农村剩余劳动力的转移对城乡一体化提出了挑战，但也是未来城乡建设的主力军。要想使推进城乡一体化取得突破性的进展，必须对影响统筹城乡经济社会发展的因素如劳动力转移和城镇建设管理等问题进行深入调查和研究，充分了解农村经济发展的瓶颈和城乡协调发展过程中的制约因素，大力开发城市精品景点，有的放矢地寻求城乡一体化发展的对策。这也是挖掘农村剩余劳动力本地就业的产业，是商洛市编制“十三五”规划的关键。

［1］景普秋，张复明.城乡一体化研究的进展与动态［J］.城市规划，2003（6）：30-35.

［2］杜鹰.我国的城镇化战略及相关政策研究［J］.中国农村经济，2001（9）：4-9.

［3］徐育才.试论农村剩余劳动力转移中的政府行为［J］.经济地理，2005（1）：56-59.

［4］高霞.城镇化进程中的新农村建设［J］.经济问题探索，2006（3）：76-80.

［5］权轻舟.当前城市化进程中小城镇发展问题研究［J］.广东农业科学，2010（6）：20-24.

［6］卢子敏.我国农村城镇化进程中的政府行为研究［D］.重庆：重庆大学，2007.

［7］叶宽，李磊.我国城镇化进程中存在的问题和建议［J］.时代金融，2011（6）：21-24.

［8］师东菊.电子商务下现代物流业的发展趋势［J］.物流科技，2007（12）：117-118.

（责任编辑：李继高）

Path Research on Construction of Shangluo's Urban-rural Integration

ZHAO Xu-chun，GAO Jing，LIU Yi
（Urban and Rural Construction Planning Bureau，Shangluo 726000，Shaanxi）

Integration of urban and rural areas is the advanced stage of urbanization development，and is certain under the development of social productivity.Promoting urban-rural integration and balancing urban-rural development is the inherent requirement of building a well-off society in an all-round way. Based on the analysis of present situation of ShangLuo labor transfer and planning and construction，this paper analyzes some problems of planning and policy guidance，the model of urban construction and the planning and construction management in the integration of urban and rural.Problem oriented，it explores the path and strategy of the integration of Shangluo's urban and rural from the following three aspects：better policymaking，highlight model town and strengthening the planning management.

integration of urban and rural areas；labor transfer；planning and construction；policy guidance；planning and management

F127

A

1674-0033（2016）03-0075-05

10.13440/j.slxy.1674-0033.2016.03.015

2016-03-15

赵绪春，男，陕西山阳人，教授级高级工程师，高级规划师