环境行业标准在环境法律责任中的功能

钟晓玲，吴春香

(1.山西广播电视大学 文法学院, 太原 030000;2.山西财经大学 法学院, 太原 030006)

一、问题的提出与界定

最高法2015年6月1日公布了《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，第一条规定：“因污染环境造成损害，不论污染者有无过错，污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。”这再次将污染物排放等环境行业标准的地位和作用，以及与侵权等法律责任的关系推到风口浪尖。在此，我们选取了此规定实施之前与此相关的行政执法与司法判决案例作为分析和讨论的对象。

案例一：2002年江苏省高级人民法院对金沂蒙公司、临沭化工总厂排污侵权的判决。谢某等渔业养殖户要求金沂蒙和临沭化工总厂两家公司赔偿因为他们的污染导致其池塘很多鱼死亡的损失。一审判决由两家公司向渔业养殖户承担一系列损害赔偿，然而，金沂蒙和临沭化工总厂两家公司并不满意，认为一审判决有误。两家公司随后提起上诉，在二审中，金沂蒙和临沭化工总厂两家公司的代理律师一致认为，他们公司的排放物完全复合国家排放标准，既然排放符合国家标准，那么我们就不应当为此承担责任。然而，江苏省高级人民法院认为，在地面水环境质量标准(GB3838-88)等根据面前，国家或者地方规定的污染物排放标准并不是确定排污单位是否承担民事责任的界限。不论金沂蒙和临沭化工总厂两家公司主观上是不是由排放污染物的故意，也不论行为是否违法，只要造成了损害结果就应当承担因损害结果引发的赔偿责任。因此，二审将金沂蒙和临沭化工总厂两家公司的上诉驳回，维持原判。[1]

案例二：国家环境保护部对神华油化公司下属包头分公司进行了行政处罚。认为，2010年6月，神华油化公司下属包头分公司投入生产后，其煤制烯烃项目通过环境评估审查后，其相关其他建设并未通过环境评估。因此2013年1月22日，国家环境保护部就将对神华油化公司下属包头分公司的处罚决定书挂到了其网站上。然而，当行政处罚公布后，神华集团和神华油化公司就大张旗鼓的声明，其分公司包头公司所有项目投入运营以来，全部排放都达到国家综合排放标准的一级标准，并不存在所谓的不达标提前投入运营等问题，就在神华集团和神华油化公司高调声明之后，国家环境保护部网站上的决定书也不翼而飞，当再去搜索时，相关链接已经不存在了。[1]

案例一说明，十三年前，我国就有司法裁决认可了“以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任”并不能作为不承担侵权责任的抗辩成立事由的观点。事实上，当时适用的还不是《侵权责任法》中的环境侵权责任的认定，而是《民法通则》及其相关解释里关于环境侵权的认定规则。《解释》明确规定之前，已经有法院认可了这样的观点。然而案例二又说明，在行政执法中，“排污符合国家或者地方污染物排放标准”可能成为企业不承担环境行政法律责任的抗辩事由。不难得出，在《解释》实施之前，“排污符合国家或者地方污染物排放标准”在环境侵权责任和环境行政责任领域的法律效果不尽相同。

《解释》生效后，环境行业标准即明确不能作为承担环境侵权责任的抗辩事由。那么，是否可以继续作为承担环境行政责任的依据呢？没有严格论证之前，通过前面的分析，我们提出以下预设：第一，企业行为符合环境行业标准，没有造成损害结果的情况下，当然无环境侵权责任，也无环境行政责任；第二，企业行为符合环境行业标准，有造成损害结果的情况下，有环境侵权责任，但无需承担环境行政责任；第三，企业行为不符合环境行业标准，没有造成损害结果的情况下，无环境侵权责任，但要依据行政法承担环境行政责任；第四，企业行为不符合环境行业标准，造成损害结果的情况下，既要承担环境侵权责任，也要承担环境行政责任。

是否可以认为，污染排放是否符合环境行业标准只影响环境行政责任的承担，与环境侵权责任没有关系。然而，与此相伴的一系列问题是：《解释》生效后，环境行业标准不能作为承担环境侵权责任的抗辩事由后，两者之间是否不再有其他关联？环境标准对环境侵权责任还可能产生哪些影响，以及环境行业标准与环境法律责任之间存在着什么样的关联。我们将立足诸多环境部门法法律规范，围绕环境行业标准在环境法律责任中的功能这个中心展开讨论。

二、环境行业标准的属性与功能

伴随我国环境污染问题的愈演愈烈，环境行业标准数量越来越多，内容也越来越专业化。环境行业标准对于预防环境污染，向公众公示和解释环境问题等意义也越来越重要。另一方面，环境行业标准在环境污染所导致的责任追究中的作用也更加凸显。然而，由于环境标准的技术性、知识性、规范性等特征，因此它在环境法律责任中的功能也有不同。作为技术标准和知识产权的环境行业标准可能作为事实证据出现在法律责任的追究中，作为规范的环境行业标准可能作为规范依据被适用。

(一)环境行业标准的技术属性

行业技术标准具有典型的自然科学属性，是对科学、技术等自然属性的事物在一定参数群内进行的统一性规定。1983年我国颁布的国家标准将“标准”定义为“对重复性事物和概念所作的统一规定。它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据”。换句话说，它经常是对一系列自然对象的标准化认定，是一个自然科学意义上既定存在的事实群。这些事实群为更多的企业、个人提供认识、分析和规范这类事物的标杆与参照。典型的比如环境保护部2015年以来发布的《水质铊的测定石墨炉原子吸收分光光度法》《集中式饮用水水源编码规范》和《土壤氰化物和总氰化物的测定分光光度法》等国家环境保护标准。如果被用在法律范畴，可能会作为证据事实采纳。

另一方面，像上面列出的环境保护部2015年以来发布的这三个标准，是调整自然与自然关系的，属于典型的技术规范。这与调整人与人关系、自然与人关系的社会规范是相对应的。有学者认为，技术标准是一种智力成果，这种智力成果像专利一样是需要保护的，同时作为一种权利客体，[2]如果不加以保护，那么在公共领域则缺乏行业的创新，标准本身将失去意义。

(二)环境行业标准的法律属性

环境行业标准是不是具有法律属性，或者说有些环境行业标准在有些时候是不是充当了法律渊源。通说认为法律渊源的本质在于说明一个行为规则只有通过什么方式产生、具有何种外部表现形式才被认为是法律规范，才具有法的效力，并成为国家机关审理案件、处理问题的依据。[3]实际上，环境行业标准首先具有典型的社会规范属性。正是在这个意义上，与环境行业标准的技术属性相比，有人对具有法律属性的环境行业标准称之为环境行业标准规范。[4]典型的比如环境保护部2014年12月发布的《声环境功能区划分技术规范》。另一方面，环境行业标准也附设了权利义务关系，这是某个规则是否是法律规范的本质与核心问题。如《火电厂烟气脱硫工程技术规范烟气循环硫化床法》第8.2.2.5就规定，“经竣工环境保护验收合格后，脱硫装置方可正式投入使用运行”，第9.2.5规定，“运行人员应按照电厂规定坚持做好交接班制度和巡视制度，保证脱硫装置的正常运行”。而且，行业标准也具有技术法规的属性。尤其是强制性标准更是体现了法规的特点。有学者认为，在性质上，技术法规和强制性标准对技术要求强制执行效力；在两者关系上，一些强制性标准往往由于技术法规对标准的引用而来，而且，WTO/TBT在2.4中还特别强调各国在制定技术法规时采用标准的重要性；在具体方式上，ISO/IEC和WTO/TBT都阐述了技术法规采用标准基本相同的方式。[5]

事实上，环境行业标准确实有些时候充当了行政执法的依据，论文中“案例一”就是一个很好的示例。从某种程度上说，那样的环境行业标准就是企业法人行为的依据，此时，行业标准既充当了执法规范，还充当了行为规范。

(三)环境行业标准的功能

功能指事物或方法所发挥的有利作用。对于功能的划分主要体现在社会法学领域法学家们对于社会运行中法律作用的认识，最常见的分类是显功能与潜功能的分类，显功能往往是普通人根据常识能够通过判断预料到的，而潜功能常常不被认为是这项事物正常发挥的功能。但事实上，由于其他客观因素的综合作用，事物本身在发展和运行的过程中，会出现相应的不被预料的一些作用，因此，也有人把它称之为隐功能。

标准的显功能意义是显而易见的，其对人们对事物作用的远近功能可以给予一定的提示和预判，这种确定性也正是标准功能作为社会规范的前提与基础，而潜功能则让这种功能的发挥呈现出复杂性，这种复杂性后面是一系列不同的客观因素的综合作用，这种综合作用呈现的客观因素与标准的关系正是我们探讨，甚至质疑环境行业标准的社会规范属性的缘由。显然，这些功能不限于标杆功能、约束功能、指导功能和传播功能等。[6]

环境行业标准的技术属性和规范属性决定了环境行业标准的功能不仅包括技术性的，也自然含有规范性功能。具体到环境行业标准对环境法律责任的功能而言，可以分为环境行业标准对环境法律责任的显性功能和隐性功能，依据环境行业标准的规范性和技术性分类，前者又可以分为规范性功能和标杆性功能，后者主要体现为环境行业标准对环境法律责任的指引性功能。

三、环境行业标准在环境行政责任中的功能

环境行政责任在环境行政违法领域的体现主要包括环境行为的违法性，或者说环境行为违反了现行的环境保护法；这种行为客观上造成了一定的危害结果；造成危害结果的行为与危害结果之间有法律上的因果关系。环境行政责任可以存在于危害大气、水、土壤等任何环境领域，这些环境法的主体可以是普通的自然人，也可能是公司，大多时候是各类公司。

首先，环境行业标准是衡量行为人有无违法的标尺，其本质承担的是确定和追究环境行政责任的规范功能。环境行业标准不仅是技术规范，其行为规范的意义也是显而易见的。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第2条第二款就规定了环境噪声污染的含义，其含义界定的标准或者说界限是不能超过国家噪声排放标准的，不能影响到人们的正常的生活学习与工作。如果将《解释》第一条稍微改动一下，面对环境执法者，“污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担行政责任”则意味着如果按照《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第2条第二款的规定，如果释放的噪声没有超过国家规定的环境噪声排放标准，那么其没有违反噪声污染防治法，也即没有违法性，即使造成危害结果，也不需要承担行政责任。如果说超过环境噪声排放标准导致违法是确认环境行政责任的必要条件，那么不超过环境噪声排放标准是企业个人适从保护自己，至少在环境行政领域保护自己的不二法门。

其次，环境行业标准的自然属性在环境行政责任中往往可以充当证据，这是环境行业标准客观上存在的标杆功能。环境污染行为的危害结果往往要用财产损失和人身健康状况去描述，然而往往又必须借助行业标准去体现，正如《中华人民共和国产品质量法》第26条第2款第1项的规定，产品质量“不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的, 应当符合该标准”。

正如前面所讲的，环境行业标准具有技术性规范的特征，而那些强制性环境行业标准在环境领域里所展现的不仅仅是一般的技术性规范，在行政执法过程中，可能会成为执法者的执法依据，这种执法依据本身可以作为规范看待，又可能成为判断环境责任主体违反强行性标准的事实依据。无论是事实，还是规范，这种强制性的环境行业标准不仅在执法领域能够体现，在法院的庭审中也可能作为法庭审理的依据加以采纳，也可能成为法庭判断公司污染环境的事实依据加以对待。虽然强制性的环境行业标准权利义务规范不一定很明确，但是对于环境执法的功能的意义不可小觑。

最后，环境行业标准的双属性可以深化和指引环境行政责任的发展，这可以认为是环境行业标准对环境行政责任的隐功能。伴随我国社会的急剧转型，要想避免“先污染后治理”的老路，环境预防是关键一环。其中，环境行业标准的制定和实施又是关键中的关键。合理的、科学的环境行业标准的制定可以减轻环境行政责任救济的压力，减少资源的浪费。行政责任是通过行政机关的执法完成的，而环境行业标准则是行政主管部门制定的，某种程度上，后者是前者的防线，通过对优化环境行业标准可以优化环境行政责任。另一方面，有些环境行业标准的法律属性本身也从制定上提前进入了行政责任的介入，最终有利于基于环境污染引起的社会风险的防范与治理，同时又返回去指引了环境行政责任违法性的尺度问题。

四、环境行业标准在环境侵权责任中的功能

基于有关行政主管部门制定的环境行业标准可以大致被归为“公法”的范围，行政责任是行政机关的执法，而侵权责任法则是“私法”，往往是通过司法来决定责任的划分。基于此，两者的出发点也是不同的。政府规制往往是为了克服市场失灵，采取政府干预市场活动和社会生活等方式进行规制；而侵权法则侧重于对损害者的赔偿，其意蕴侧重于补偿受害者，而不是对犯错误者予以惩罚。[7]与环境行政责任构成要件十分类似，侵权责任的构成要件一般也是行为、损害和行为与损害的因果关系。[8][9]只不过它们最大的区别在于两点：环境侵权责任不要求污染行为具有违法性；环境侵权责任不要求行为人有过错。

首先，环境行业标准对环境侵权责任的标杆功能。环境行业标准与环境侵权责任完全无关吗？根据《解释》的第1条，按照第一部分的分析，环境侵权责任的有无与是否符合环境行业标准并没有必然联系，是否就意味着环境行业标准在环境侵权责任的认定和追究中毫无意义呢？假设两个企业A与B,造成了相同的损害，但是A排污符合排放标准，但是B排污不符合排放标准，即便A企业不得不承担侵权责任，但是A企业还可以以符合排放标准为由减轻责任。简而言之，面对法官，“污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担侵权责任，人民法院不予支持”的另一层含义则是，由于环境侵权的无过错责任，污染者必须承担责任，但是可以“排污符合国家或者地方污染物排放标准为由”为由主张减轻责任的承担。环境行业标准在这里为侵权责任的确定又承担了一定的规范功能。

其次，《解释》第一款第二句的规定是否属于提出的无过错理由的一种？如果是，其实《解释》第一款第一句就已经当然地包含了任何排污造成损害的情况，因为不需要考虑“是否符合国家或者地方污染物排放标准”这样的因素，环境污染的侵权规则是：有损害有责任，那么，《解释》第一款第二句就显得画蛇添足。因此，《解释》第一款第二句并不能简单理解为无过错理由的一种，而且，“是否符合标准”的确也有客观性的意义，而非简单的主观过错意义。无过错项只是一种主观认知和辨识状态的考量，而“排污是否符合标准”更是一种客观标准的体现与证明。由于有些环境污染的高度技术性与专业性，*下面一段话应该能够说明环境污染问题的高度技术性：上海交通大学凯原法学院副教授赵绘宇向《南方周末》记者透露：“地方环保法庭成立了许多，但因案源少、技术差等因素导致通过司法途径解决环境问题的效果差。同时我国的环境争端的司法解决渠道又非常不畅通，这两个极端的矛盾导致了变革。”所谓“技术差”，赵解释指环境保护的司法审判是专门化的技术，需要非常复杂的自然科学知识、特殊证据技术、法律上特殊因果关系推断等等技术。严定非.环保法庭进了最高法院[N].南方周末,2014-6-27.污染物包括了我们平常所说的被污染的空气、水资源，还有各种被污染的土壤等固态资源，当然，还有一些人类科技现在无法估量和评判的各种物质，比如，一些复杂的不可称量物和一些放射性物质等。如果这些事实或者由这些事实引起的其他损害类的事实出现在行政执法中或者说司法审判中，那我们的执法人员和司法审判人员就不能以此为理由不做任何说明，应当通过法庭规则，并结合自身经验要求等进行综合性评价。比如，将这些不可知的事实通过事实判断转化为规范的援引或者说判断，此时，环境行业标准的潜功能可能发挥意想不到的作用。潜在的标准实际上对侵权责任的认定承担了规范的功能，正如前面的论述，可能作为认定此事件“是否污染了环境、造成了损害”，本来环境行业标准是作为事实来构成司法审判的三段论之一，但是，此时由于客观条件的限制和人类科技力量的有限性，法官将这一需要转化为另一可能——“是否违反了环境行业标准”这一规范适用的问题。另一方面，这种隐形的环境行业标准还被证据化镶嵌于侵权责任的划分中。这种证据化功能的体现早在2005年《最高人民法院公报》第5期刊登的《陆耀东诉永达公司环境污染损害赔偿纠纷案》一案中充分展现：致害人为了证明自己无需承担责任，直接将某个技术标准的文本或者其中的数个条文作为证据呈交法院，用于证明自身行为的合法性。[10]

最后，某种意义上，环境行业标准对侵权责任的适用有指引功能。面对环境污染侵权，当遇到科学都还没有能够回答的问题时，裁判却需要一个结论，此时，侵权责任不能像刑事法律那样以“无罪推定”来解决，而需要借助《环境噪声污染防治法》《水污染防治法》和《环境影响评价法》等环境污染部门法与《侵权责任法》进行规范判断。表面上看，这是侵权责任法规范选择的价值取向，其实是环境行业标准对于环境污染造成损害进行赔偿的一种让位，环境行业标准此时为侵权责任的确立进行了价值选项的背书。另一方面，如果说环境污染标准的制定是事前防范环境污染发生，那么环境侵权责任则是事后进行救济，前者充当了后者的先锋队，减少了后者的负担。

五、认真对待环境行业标准的法律功能

理顺环境行业标准对于环境侵权责任与环境行政责任之间的衔接有利于理顺标准的尺度与权威性，有利于节约执法和司法资源，有利于我国当前环境污染治理的法治思维与方式的拓展。沿着这个进路，我们看到的是，环境行业标准在环境保护法及其相关部门法以及侵权责任法等法律中的功能可能还没有被完全发挥出来。

第一，需要认真对待环境行业标准在环境侵权责任与环境行政责任之间的弥合功能。环境污染已经成为制约和妨碍我国社会全面发展的瓶颈，要全面治理环境污染，法律责任的追究需要不断加强。由于我国环境与资源法起步晚，许多企业甚至个人的环境污染活动并没有被纳入法律的视野，即便被纳入，也缺乏有效的环境法律责任追究。关键就在于，环境污染的执法者之间、或者环境污染执法者和裁判民事赔偿的司法者可能互相扯皮，很多环境污染行为都钻了非环境法律侵权责任的空子(《解释》第一条就提供了这种可能，虽然没有直接的必然联系)，却不能被环境行政法律责任查处，此刻需要环境行业标准参数和数值设置的科学化和规范化，以便于在两个责任之间做到无缝对接。环境行业标准这一功能的发挥，需要立法机构与环境行业标准制定的行政部门之间、环境污染执法机构之间以及执法者与环境侵权司法裁判之间不断地对环境行业标准进行学习与磨合。

第二，不断强化环境行业标准的规范功能，进而提高其在法律责任追究中的法律协调功能。按照一般的法学原理，法律责任追究按照强度的大小排列为：刑事责任、行政责任和民事侵权责任。前两者带有惩罚性质，所以强度高于民事责任，而刑罚强度高于行政处罚，因此，追究行政责任要比追究民事责任的事实更恶劣。在环境法律责任的追究中可能就出现这样的逻辑悖论案例：尽管“有损害，但是符合排放标准”比“不符合排放标准，无损害”更恶劣，但是前者不用承担行政责任，而后者却需要承担行政责任不需要承担民事责任。简言之，环境行业标准的规范能力还是不够强大和科学。为解决这些困惑，我们的立法机关需要在如下方面做出更多努力：强制性的环境行业标准要进一步关注，并通过一定的立法技术和立法宣传加大相关环境行业标准进一步提升为法律法规的可能性，进而有效实现其法律功能，不断强化环境行业标准的法律解释与说理功能。

第三，不断强化环境行业标准的法治取向功能。我国目前的环境污染问题愈演愈烈已经是一个无可争议的事实，最近的就有天津滨海和山东淄博爆炸引起的污染事件。基于行业标准的公法属性和规范功能，如果将行业标准看作是环境保护的前一道屏障，那么，环境法律责任的追究则是后一道屏障，不仅是对环境污染行为的治理，更是对违反环境行业标准行为的救济。因此，要减少环境法律责任的追究，减少环境执法、环境侵权纠纷，就必须强化环境行业标准的缓冲带、润滑剂功能。譬如，企业在排放污染物时，对污染物的处理总需要一个类似法律意义上的依据，环境行业标准承担了这样的功能，然而，即使符合国家、地方的强制性排放标准，仍然不能避免要承担可能的巨大经济赔偿责任时，企业必然无所适从。在这个意义上，环境行业标准的设置与制定还承担了保障企业权利的法治功能，尤其是可能需要大量排放污染物的企业的定海神针。

在当下中国的环境治理视野里，环境行业标准作为技术标准，同时具有一定的法律属性，对于环境法律责任有着显著的规范、证据揭示和价值指引功能，其对于整个涉及环境立法与环境法法律实施的法律弥合和法治取向指引等功能也逐渐得到展现。然而，行文到此，仍然有很多疑问存在：第一，如果环境行业标准不能作为企业承担侵权责任的抗辩事由，不能很好地防止造成巨额赔偿的民事责任，那么环境行业标准对于企业有多大的意义呢，有什么私法上的意义呢？第二，如果环境行业标准不能为企业防止巨大经济损失指明方向，那么当时制定环境行业标准的依据又来自哪里？难道起初没有考虑过不能侵犯人身权和财产权的问题？如果按照这个标准还是涉嫌侵权了，那么是标准制定的问题还是企业的问题，又由谁来承担责任？还有诸如环境行政责任与环境刑事责任的衔接问题，诸如此类，都亟需我们认真对待和研讨环境行业标准及其在法律体系中的功能与意义。

[1] 严定非.神华喊冤内含玄机，停产只是一个传说——央企“斗法”环保部[N].南方周末,2013-2-7(B2).

[2] 吕明瑜.技术标准垄断的法律控制[J].法学家,2009,(1).

[3] 朱景文.法理学[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[4] 张艳，李广德.技术标准的规范分析[J].华北电力大学学报(社会科学版),2014,(2).

[5] 刘春青，于婷婷.论国外强制性标准与技术法规的关系[J].科技与法律,2010,(5).

[6] 麦绿波.标准的功能和作用(下)[J].标准科学,2012,(11).

[7] 宋华琳.论政府规制与侵权法的交错[J].比较法研究,2008,(2).

[8] 张新宝，庄超.扩张与强化：环境侵权责任的综合适用[J].中国社会科学,2014,(3).

[9] 王成.环境侵权行为构成的解释论及立法论之考察[J].法学评论,2008,(6).

[10] 陆耀东诉永达公司环境污染损害赔偿纠纷案[J].最高人民法院公报,2005,(5).