协商制在村级民主票决中的功用

赵光元，王付庭

1.皖西学院思政教学部，安徽六安，237012；2.安徽廉政文化研究中心，安徽六安，237012

协商制在村级民主票决中的功用

赵光元1,2，王付庭1

1.皖西学院思政教学部，安徽六安，237012；2.安徽廉政文化研究中心，安徽六安，237012

通过对村级民主实际运行过程中协商和票决的考察，运用归纳法并进行一定的推导，追踪村级协商制的有效形式与村级票决的一般流程衔接效果的关联性，借鉴一般民主运行协商与票决的规范性流程，从票决的提名、程序、过程、结果等方面探讨协商制在村级民主票决中的功用。结果表明：村级民主协商制对票决具有重要的“作用和意义”，即村级协商制能一定程度上提升票决议题或提名的认可度，增强票决程序的合理性和票决过程的正当性，提高票决结果的公正性。

村级民主；协商制；票决

虽然有主张认为票决是村级民主运行的主要形式，但关于“协商在村级民主运行中的功用”的命题却很难否定，因为“推进中国特色民主政治建设需要协商民主与选举民主协调发展”[1]。在理论上，学界虽然没有什么阐述或论证，但在实践中，村级协商也或多或少地在运用，可能时有时无，断断续续。就是在西方发达国家的政治实践中，协商民主的提出也“是对既有代议制民主范式发展到一定阶段后的矫正、补充和超越”[2]。那么协商制究竟能为村级民主中的票决提供什么呢？从基本面上讲，与“协商在一般民主运行中的功用”类似，协商制也能提高村民在票决中的参与程度，但实际上远远不止这些。具体地说，村级协商制能为票决提供或带来诸多村级民主范围内的“运用、功用和意义”，如提高议题或提名的认可度，增加程序的合理性和过程的正当性，提升结果的公正性。

当下，村委会选举或村级票决在村民中的满意度或认同性并不高，在有些地方争议或异议较大，在个别地方已根本“不把它当成回事”，毫无信誉。这其中的原因应是多种多样的，不能全归结为票决或选举的“本身”，但至少票决或选举的“执行”也难脱其咎。从实际调研或走访看，多数情况下村民不是对村委会选举或村级票决的“本身”有意见，而是对时下的一些村委会选举或村级票决的具体形式、过程、做法、流程等方面持有异议。其中一个重要方面是，在这些“形式、过程、做法、流程”中缺少协商。这绝不是否定票决制在村民自治中的有利方面和积极作用，且也不能否定。因为从形式上看，村委会选举或村级票决所采用的是普遍的一人一票式样，即用“选票”说话，村民对这种自治形式和结果应该是认可的，或者说应当是较为满意的。

1 提升票决议题或提名的认可度

村民自治票决制的一个方面是选举的提名或确定票决的议题，其重要性必不言而喻。从根本上说，它甚至左右村民委员会选举和村级事务票决的走向和结果，但问题是“目前村民对于村民选举委员会缺乏基本了解，一半村民并不清楚其产生方式”[3]。如何改变这种状况呢？从形式上看，村民委员会选举前也有提名会或提名大会，票决议事前也会有村党支部或村委会的讨论。这在某种程度上也是协商，或者说是狭义上的协商，但其范围和规模还不够。因为在很大程度上提名会或提名大会已是提名的最后一步，有的基本上还是“票决前的票决”；党支部或村委会的讨论还只能是“集中”的运用，而非“民主”的运行，更多的实质内容和表现形式是“内阁化”的运作方式。在这样的提名结果和议题决定的过程中，一般村民的参与程度都不高，有的还不知情，其结果就是很难让村民满意，村民对选举的提名或票决的议题不认可。对此，可以通过提名前或议题确定前的协商来提高村民的认可度，这种协商不是乡镇政府、村党支部的协商，而是村民之间的协商。

以村民委员会选举的提名为例。虽然《村民委员会组织法》第十五条规定“选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人”[4]，在实际运用过程中，也强调“乡镇政府、村党支部在候选人提名的问题上不再定调子、划框框，而是把提名权交给选民，实现村民个人自由提名”[5]，但实践过程复杂，也不是都是如此。《村委会组织法》中对村民委员会选举的提名没有进行具体的规定，但在理论上并兼顾选举实践的提名方式大致有选民自我提名、选民联名提名、社团提名、票决提名、会议推选提名、选举现场提名等。这些提名方式都是合法合规的，选民自我提名无可厚非，选民联名提名、社团提名理所当然，票决提名、会议推选无可厚非，选举现场提名也是权利使然。但在这些提名方式中除了选举现场提名外，一般的程序是：先经上述方式提名后，再获村民选举委员会认可，然后上报乡或镇政府，乡或镇政府同意后方能确定为候选人。这其中的“村民选举委员会认可”与“乡或镇政府同意”就大有文章了。

如何获得村民选举委员会认可？认可的方式大致有表决、推选、再提名。这些认可方式也是天经地义。但问题是，这些认可的方式能否获得选民的较广泛“认可”？这些认可方式又会不会异化为仅是获得村民选举委员会中的个人同意就行了？而减少这些问题、提高认可度的措施之一就是协商。从不同层面、不同范围、不同领域进行协商，以拓宽提名的选民基础，而不仅仅是上述“硬过硬”的简单认可方式，只是一味地宣布结果，没有相应的沟通、协调、商议，造成本是合法合理的结果变成争议的事实。经过协商的这个结果“上报乡或镇政府”后，乡或镇政府肯定会有多种考量， 组织上的、管理上的、大局上的、家族上的、人事上的等，不一而足，这也是基层行政与乡村自治衔接的形式之一，但也绝对不要少了一定程度的协商，因为这也是提升提名认可度的重要环节和过程。对于其他村级选举中的提名，要想获得一定的认可度，与村民委员会选举类似，提名前引入协商是办法之一。

有关其他“议题确定”的协商要更加常态化，毕竟村民委员会选举的提名是三年才有一次。究竟什么事项是需要讨论?是否要经过票决？是不是把一些事大事化小、小事化了？这在村民自治实践中就很不规范了。有时甚至该讨论的不讨论，该票决的不票决，顾左右而言他。其中明显的后果之一就是“议题确定”武断化，结果是回避问题，专注于成绩。确定的议题被村民讥笑为“没事找事”，也就自然而然了。如何缓解这种状况，措施之一也是协商。在议题确定前，请相关村民参与进来，经过广泛协商后看看究竟能不能成为议题?是不是问题？

2 增加票决程序的合理性

票决程序有其固有特征。英国学者戴维·米勒从社会正义的角度概括了程序正义的四个基本特征：平等、准确、公开、尊严[6]，而“选举程序的正义，应当是通过竞争的方式，从个人的自主性出发”[7]，但农村的民主运行场域很难有规范、正式、严格的民主程序。以村民委员会选举为例，《村民委员会组织法》第三章第十二条至第十六条主要涉及村委会选举的程序和过程，但只是作基本的规定，有的还要细化，尤其是《村民委员会组织法》自身的条文就有“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。

就农村村委会选举的票决程序而言，各省、自治区、直辖市都规定相应的流程和办法。但这些程序、办法总体说来还是粗线条的。当然这是必要的，也是可行的。因为各市、县、乡、镇、村的情况千差万别，这样各市、县、乡、镇又有些相应的程序规定。从《村民委员会组织法》到乡、镇的有关村民委员会选举程序、规定的产生，其中的法定流程应有尽有：专家调研论证渗透其中、委员讨论协商必不可少、代表多数票决定乾坤、领导最后把关公布。但是，就是这样的经过了这么多“复杂工艺”的村民委员会选举程序，到了农村后却不一定服“各方水土”，因为各地农村的情况实在是太复杂。怎么办？只有因地制宜，在遵守《村民委员会组织法》和其他各级相应组织实施法规定的前提下“产生”自己的程序，如何产生？问题就在这里。是在乡镇主导下进行？在村民委员会主持下操作？由村民选举村民委员会全权负责？终究是个人因素起关键作用？还是其他？在实际运行过程中，应该是上述情况都不同程度地存在。但因“哪种程度”的不同，产生的结果却迥异。客观地说，对于这个相对重大而又较为稳定的选举程度的制定，明目张胆的个人主导、个人意志、个人说了算的现象是少见的，多数不敢也不愿那样做。但利用冠冕堂皇的形式、躲躲闪闪的方式、半公半私的样式“产生”程序，或假借某些原因、托口一些变化、藉此特别情况“修改”程序等打“擦边球”方式习以为常。由于是打“擦边球”，乡、镇难以识别，党支部不好干预，但村民中的多数还是“心中有数”的，至于要想达到某种目的的个人或组织团体自然是心知肚明。就是撇开这些不说，在制定选举程序时，如果仅仅局限于小范围内，比如村民委员会、“党政”联席会、村小组会议等，也是难以“产生”出具有广泛共识和切实可行的“选举程序选举办法”的。如何制定更加合理公正的选举程序和办法(从更广义上说)，那就是引入更广泛、更多层次的协商，通过协商，权衡利弊、集思广益，提高选举程序的合理性。农村其他票决的情况，其程序可能没有村民委员会选举这么正式，但基本状况类似，也可通过引入票决前的关于程序的协商，以增加票决程序的合理性。

3 增强票决过程的正当性

制定票决程序是程序执行的前提，票决程序的合理公正是程序正当执行的基础。但究竟程序如何执行？程序执行得怎样？那又是另外一回事。虽然在一般意义上程序与过程难以分开，程序就是过程的“实质”、过程就是程序的“实施”；但从严格意义讲，程序是纸面上的，过程是实际上的，程序是应然的，过程则是实然的。如果再从农村票决的实际来看，那就更是天壤之别了：程序可有可无，过程则是铁的事实；程序可放在九霄云外，过程就在眼前，程序我不知道，我只知道过程。何以会出现这些现象和做法？大致有这些原因：一是程序不符合实际，无法施行；二是有意为之，别有用心；三是无意为之，好心无好结果；四是特殊情况，偶尔现象。

第一种原因属于“程序的合理性”问题的现实后续表现，应是本文第二部分增加程序的合理性所谈议题，此处不再重复。第四种原因是基于票决程序执行时的特例，这种特例可以表述为农村情况“特定的‘特殊复杂’”，只能如此而已。这种因素全为或部分为客观的。虽然它可以通过提前预判、适当规划来缓解，但笔者认为，对农村中票决程序的执行不能“求全责备”，不能以专业化的水准一味地去要求，那样的话，太勉为其难了。因此，第四种原因也只能当作特例。

第二种原因实质上是程序执行过程中个别人出于特别目的(善意的或恶意的)，把程序放在一边不去遵循，或以种种借口变向执行、在执行时“偷工减料”或“混淆视听”。第三种原因是基于农村情况“较广泛”的“特殊复杂”，出于更好地运用程序的目的，对程序进行一定的、合理的“变通”，但由于“度”掌握不好，“量”上太多，或被一些假象所迷惑等因素，而常常会变通不当。这两种情况完全是对程序的“变动”“变通”的结果，无论是有意的还是无意的。属于有意的，为什么能这样“变动”呢？属于无意的，怎么就产生这样结果了呢？原因有多种，但监督不力、协商不够、商量不周是重要原因，其中的协商不充分尤为值得关注。在程序执行过程中，不管是有意变动、无意的变通，还是善意的为民、恶意的私利，如果运用或存在较充分的村级协商，其主观性将大大减少，客观性将势必增大，程序执行过程的正当性也将顺势增强。

4 提高票决结果的公正性

改革开放后，农村基层民主的进步有目共睹，但困境和问题也不容小觑。就困境和问题而言，其中一个重要方面就是对票决结果的“无视和轻视”，甚至是反感、抵触和反对，特别是种种“操纵选举的现象”更是“破坏了选举的公正性”，“阻碍着农村基层民主建设的健康发展”[8]。何以如此，这是由于票决文化认同、票决生态氛围、票决心理调适不足等因素的作用，但选举结果难以服众，也是主要原因之一。既然是票决的结果，有什么不服的呢？其中原因有二：一是票决选举本身有问题，二是票决选举以外因素的影响。

就票决选举本身而言，那就是选民对票决选举自身的环节有看法，存在异议。除了上文所及的提名或确定议题、程序的制定与运用外，票决选举的环节众多，以村民委员会选举为例，从选举委员会的成立、提名、投票、唱票、监票、公示，到异议的处理，而每个环节又有许多小环节，比如提名就有预提名、小组提名、提名大会、提名公示等。如果哪个环节或小环节有问题，都会引起选民的异议，影响选举结果的公正性。

就票决选举以外的因素而言，即使票决选举本身客观公正，但因票决选举本身以外的因素造成选民不服。票决选举以外的因素主要有家族宗族势力、村庄平衡、大组小组关系、并与被并村利益，还有一些“轮流坐”“河东河西”的思想观点。这些都会影响乃至左右村民对票决选举的看法。这倒不是听从或怂恿这些“不利票决选举以外的因素”，但是在现实的环境和条件下，尽可能降低或缩小其负面影响。

也就是说，在中国农村现实的选举票决民主运行中，仅仅有硬过硬的投票、票决还不能解决所有的问题。除了票决外，村级民主协商也是重要的一个方面，只有进行“选举票决内的协商”和“选举票决外的协商”，才能提升票决和选举结果的公正性。其实，就基层民主发展而言，村级票决制和村级协商制都是基层民主的重要形式；就基层民主参与而言，票决和协商，也都是村民民主参与的方式。二者协调并用，乃是当下村级民主之需要。

5 结束语

由以上分析可知，村级民主协商制能提高票决的认可度、合理性、正当性和公正性，因此，发展村级民主，离不开村级协商制。正如党的十八大报告的论断，要“健全社会主义协商民主制度”，“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[9]。而从实际看，村级协商制的健全与完善还有较长路子要走；基层协商制的运行也可能有众多标准，但一定要注意“与实际工作结合紧密，与群众利益关系密切，运行成本低，操作简便”[10]，否则，村级协商制对村级票决功用的发挥将大打折扣，发展村级民主协商制也将难以成行。同时也应有信心，虽然协商民主“作为一种外援式制度”，但“将西方协商民主的优点用于中国农村治理，不是没有前途和可能的”[11]。

[1]李涛,王新强.协商民主、选举民主与民主政治建设[J].政治学研究,2014(3):73-81

[2]刘平.法治与法治思维[M].上海:上海人民出版社,2013:376

[3]张旭光.当前农村村委会选举情况透析：以浙中某村为样本的调查和分析[J].江苏科技大学学报：社会科学版,2014,14(2):16-22

[4]中华人民共和国主席令(第三十七号)[EB/OL].[2016-09-28].http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm

[5]李凡.中国选举制度改革[M].上海:上海交通大学出版社,2005:140

[6]米勒.社会正义的原则[M].应奇，译.南京:江苏人民出版社,2001:108-1124

[7]周其明.选举程序研究[M].北京:中国政法大学出版社,2014:71

[8]吴思,红李韬.村“两委”选举中派系贿选现象研究[J].政治学研究,2015(1):104-113

[9]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[EB/OL].[2016-09-19].http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm

[10]陈家刚.协商民主与国家治理[M].北京:中央编译出版社,2014:163

[11]赵秀玲.协商民主与中国农村治理现代化[J].清华大学学报：哲学社会科学版,2016,31(1):40-52

(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2016.12.002

2016-10-18

国家社会科学基金项目“村级民主票决制和协商制研究”(14BKS058)。

赵光元(1973-)，安徽寿县人，教授，主要从事当代中国政治与社会发展研究。

D616

A

1673-2006(2016)12-0004-04