非公有制经济发展法治环境的现状与优化

宋智慧

（沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳 110034）

法学视点

非公有制经济发展法治环境的现状与优化

宋智慧

（沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳 110034）

劳动力、资本和法治环境是制约非公有制经济发展的重要因素。当前制约非公有制经济发展的，主要是政策、法律和软环境。近年来，已经出台了一系列旨在鼓励、支持和引导非公有制经济发展的法律政策。然而，在现有法律框架内，还存在市场准入不平等、融资难、税负过重、政府职能错位及知识产权意识淡薄等问题，制约了非公有制经济的持续发展。应改善法治环境，给予非公有制企业市场准入平等待遇、推进财税体制改革、加大金融支持力度、促进政府职能转变以及培育知识产权法律服务体系，促进非公有制经济发展方式转变。

非公有制经济；法治环境；市场准入

党的十八届三中全会公报指出：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。……必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。要完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，……”这为我国加快非公有制经济发展指明了方向。法律和经济上的双重“平等”保障为非公有制经济进一步发展提供了有力支撑。近年来，党和政府又出台了一系列旨在鼓励和引导非公有制经济发展的法律法规，为非公有制经济保驾护航，非公有制企业迅速发展。据全国工商联发布的2012年度《中国民营经济发展形势分析报告》显示，截至2012年9月，我国私营企业已达1 059.8万户，同比增长12.6%，注册资本达到29.8万亿元，同比增长21.3%。民营经济在GDP中的比重已经超过60%。截至2014年底，我国私营企业和个体工商户达6 400多万户，民间投资占全部投资的65%，非公有制企业提供了80%以上的就业岗位，非公有制经济人士达到7 000万人［1］。非公有制经济在提供就业、增加税收、繁荣市场、推动经济社会发展等方面发挥了不可替代的作用。

然而，从总体来看，非公有制企业是我国高耗能、高污染、低技术、低水平产能的主要集中地，急需转型和调整，转变发展方式的任务非常繁重和迫切。劳动力、资本和法治环境是制约非公有制经济发展的重要因素。当前制约非公有制经济发展的，主要是政策、法律和软环境［2］。从目前法律和政策规定来看，在市场准入、税赋负担、金融制度及政府职能等方面仍存在一些不足，妨碍了非公有制经济的进一步发展。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，应以此为契机，营造更加公平公正的法治环境，为非公有制经济发展注入新的生机和活力。

一、非公有制经济市场准入问题

2005年国务院颁布的“非公经济36条”规定，非公有制经济可以进入法律法规未禁入的行业和领域。这放宽了非公有制经济的市场准入条件。至2012年，民营资本在仓储运输、邮政业和交通的投资规模达5 802亿元，占比为19%，同比增长28.9%；在水、电、燃气及热的生产和供应业方面达4 637亿元，占比28%，同比增长22.5%；在公共设施管理业、环境和水利投资6 201亿元，占比21%，同比增长21.2%［3］。然而，非公有制经济在某些行业市场准入方面还存在着许多障碍。自然垄断性行业准入门槛仍畸高，公用事业领域难以涉足，经济垄断和行政垄断并存。

（一）非公有制经济市场准入存在障碍

据全国工商联调查显示，民营企业主要集中于农业、采矿业、制造业、建筑业、商业等15个行业，其中在第二产业和第三产业的商业类中，分别占79%和20%［4］。另据调查，在广东省，国企可进入80多个行业，外企可进入60多个行业，民企可进入40多个行业［5］。市场准入存在明显歧视。通信、金融、电力、石化等投资收益较高的行业几乎全被国有或国有控股的企业垄断。

造成这一现象的原因，主要有政策法规限制、市场环境限制和企业自身经营限制等。受到技术和资金等门槛限制，民间资本短时期内很难进入电信、金融、石油和电力等行业。比如，根据《电信业务经营许可管理办法》，在省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本最低限额为1亿元人民币；在全国或者跨省、自治区、直辖市范围经营的，注册资本最低限额为10亿元人民币。过高的门槛使民营企业只能进入通讯行业二级运营领域，基础电信业务和增值服务基本被国有资本垄断。民营资本不能平等顺畅地进入市场，就只能集中在竞争激烈的传统行业，进行低水平的重复建设，加剧市场投资行为的盲目性。

（二）破解非公有制经济市场准入难的建议

首先，应明晰国有经济的边界，扩大非公有制经济发展领域。国有经济应重点保障社会安全，提供公共服务，尽量退出一般的竞争性领域。放宽现有的市场准入条件，引入竞争机制，激发市场活力。当民营资本进入相对短缺行业时，应享受与国有资本同样的财税和融资政策。

其次，要分类规制各种垄断，为非公有制经济创造公平竞争的市场环境。应彻底分离自然垄断业务与竞争性业务，通过政府购买结合同业分担的方式，解决这些行业的交叉补贴或普遍服务问题。应坚决破除经济领域尤其是资源类企业的行政垄断，对扭曲价格形成、危害公平竞争的垄断行为，应适用反垄断法坚决予以规制。

最后，积极引导落后企业、高耗能高污染企业退出市场，通过税收等杠杆，鼓励民营资本进入污染少、技术含量高的行业，如生物技术服务、电子商务等行业。

二、非公有制经济税赋问题

非公有制经济大多数是个体工商户、个人独资企业和合伙企业等中小型企业形态，在企业规模、抵御风险能力和盈利能力等方面都处于弱势地位。非公有制企业本该享受特殊的法律倾斜和政策关照。但是，我国目前税法只给予国企和外资企业种种优惠，对于非公有制经济却给予较明显的税收歧视。

（一）非公有制经济税赋过重

1.个人所得税过重。个体工商户、合伙企业和个人独资企业适用《个人所得税法》，适用七级超额累进税率，最高税率为45%，与《企业所得税法》规定的基本税率相比，高出二十个百分点。应考虑到非公有制经济的弱势地位，适当降低税率。

2.增值税“一般纳税人”标准过高。《增值税暂行条例》按应税销售额把纳税人分为小规模纳税人和一般纳税人，并规定小规模纳税人不管有无增值，都需依销售额度纳税，进项税额不能抵扣。2008年《增值税暂行条例》修订后，对一般纳税人的销售额要求有所降低，但许多非公有制企业纳税人依然达不到这一数额标准，只能按小规模纳税人标准纳税。同时，《增值税暂行条例》实施细则又按类型把个体工商户、个人独资企业和合伙企业一并归入“其他个人”，这就意味着这类企业即使按应税销售额标准构成一般纳税人，也只能按小规模纳税人纳税。

3.个体、私营企业税收政策的“非国民待遇”问题。我国税法对外资企业给予种种税收优惠，而对个体、私营企业的税收政策存在明显的歧视：（1）私营企业无权享受国有企业和外资企业的一些税收优惠政策。如，国有企业进行技术改造可申请财政贴息贷款；外资企业所获利润用于另行投资或转增资本金时，可获得投资额40%的所得税返还。（2）所得税减免政策规定，外资企业从“获利年度”起享受定期减免所得税的优惠，个体、私营企业则从“开办期”起，这一时期企业往往没有利润或获利甚微。（3）同样是有限责任性质的公司，在增资扩股时，对于非公有制性质的公司，除缴纳企业所得税，股东还需缴纳个人所得税；对于外商投资性质的公司，股东不仅不用缴纳个人所得税，还能返还一部分企业所得税。调查显示，我国个体、私营企业的销售利润率呈逐年下降趋势：1996年为7.9%；1999年为5%；2001年则为3.6%［6］；2012年为3.5%［7］。这固然有市场竞争日益激烈的因素，但与税负不公也有着直接的关系。

（二）推进财税体制改革为非公有制经济减负

公平的竞争环境是各类企业均衡发展的重要前提。应切实减轻非公有制企业的纳税负担，尤其是对于节能型、创业型和科技型的非公有制企业，给予税收优惠，积极引导其发展。

1.扩大非公有制经济所得税优惠范围。应加大对非公有制经济，尤其是低耗能、低污染的企业的税收优惠力度，实现国家的政策导向，鼓励非公有制经济的发展。通过加速折旧、投资税前扣除等方法引导非公有制经济进行规模化经营。当非公有制经济将所获利润转增资本时，应退还再投资部分的所得税［8］。

2.扩大增值税一般纳税人的范围。依税收公平原则，同税种的纳税人应具有相同的纳税义务。为此，应改变目前以应税销售额和企业类型作为区分不同纳税人的标准。无论企业应税销售额多少，也不管企业是否个体工商户、个人独资企业或合伙企业，只要能够提供完整的纳税资料，有规范的财务制度和固定的经营场所，都应该列为一般纳税人，统一适用增值税专用发票管理制度。

3.给非公有制企业税收以“国民待遇”。应改变目前税收法律政策对非公有制经济的“非国民待遇”现状，给予非公有制企业与外资企业一样的税收优惠政策。

三、非公有制经济融资问题

非公有制经济大多是中小企业，中小企业融资难是一个国际性问题。2011年以来，银监会通过一系列政策激励商业银行加大对小企业的信贷支持力度，在一定程度上缓解了小微企业融资难问题，但并未从根本上解决，融资难问题目前仍然是制约微小企业发展的重要瓶颈。

（一）非公有制经济融资难

在间接融资方面，由于银行信贷对担保、企业规模和信用等级等有严格要求，小微企业在财务制度建设和信用评级备案方面还不健全，难以获得金融机构的青睐。即使获得银行贷款，融资成本也高于大型企业。调查显示，小微企业银行贷款利率比照基准利率上浮10%至20%，加上各种费用，小微企业贷款总成本要高于一般贷款成本的40%至50%。

在直接融资方面，我国《证券法》虽然没有因所有制差异而对于企业公开上市区别对待，但其对企业规模和配额制的要求，客观上限制了非公有制经济入市。中小企业在主板市场上市难，在中小企业板和创业板也呈现“大多、中少、小无”状态。在这种情况下，只能选择到海外上市融资，承担高上市成本，或者主要依靠民间借贷融资，承担高额利率。另外，通过发行企业债券融资，非公有制企业的机会也很少，国内95%以上的企业债券是由公有制企业发行的［9］。

（二）应加大对非公有制经济的金融支持力度

在间接融资方面，要建立建全企业信息征集与评价体系，推进非公有制企业信用制度建设，使商业银行的企业贷款衡量标准由企业规模、财产担保向企业信用等级转变。同时，积极组建由政府成立的或商业性的担保机构和互助担保机构，形成完善的担保和再担保体系，积极发展中小企业发展基金和风险投资基金等，支持和保障非公有制经济持续发展。

在直接融资方面，必需加强创业板的运行。在寻觅上市潜力企业和投资机构的同时，加大对投资中介服务机构的重视和引进，从而全面盘活中小企业上市的服务体系。另外，还应允许非公企业按照规定发行公司债，为其发展提供新的融资渠道。

四、政府职能问题

通过中国企业家调查系统发布的“企业经营者调查问卷调查报告”以及与沈阳市于洪区部分私营企业家座谈，均认为转变政府职能迫在眉睫。

（一）政府职能存在错位、越位现象

政府的职能定位与非公有制经济发展息息相关。与其他改革相比，政府职能转变相对滞后，尤其是在北方，政府服务意识淡薄。在政府管理方式上，习惯于使用直接命令的手段，过多关注微观经济活动，不善于利用经济杠杆间接调控市场，对宏观经济引导不够，不能满足非公有制经济发展的需求。对于非公有制企业，有的地方政府还存在直接下达经济指标、干预企业日常生产经营等情况。各种税费、检查、评比过多，加重了企业负担。

（二）促进政府职能转换，切实为非公有制经济服务

政府应进一步调整职能定位，切实为非公有制经济在内的各种经济主体服务。首先，按“小政府，大社会”的原则，促使政府职能由“管制型”转向“服务型”，由“全能政府”转向“有限政府”。政府职能部门应通过有效协调和强化服务来扶持、引导非公有制经济，着力做好对非公有制经济的统计分析工作，把非公有制经济发展纳入到全国和地方总体战略规划中，为制定中长期战略发展规划提供决策依据。其次，规范审批程序，最大限度地减少审批手续、审批环节，适度放松经济管制，着力推进中小企业服务体系建设。最后，政府应进一步加强对社会中介的规范和管理，通过整合各种民间中介资源，建立服务于非公有制企业的科技推介、法律咨询、运输服务等中介机构，为非公有制经济发展创设社会化服务体系。

五、非公有制经济知识产权意识问题

（一）非公有制经济知识产权意识淡薄

知识经济时代，企业的核心竞争力是知识产权。知识产权已成为全球化市场竞争中占据市场份额的主要手段。据美国小企业管理局统计，美国中小企业贡献了每年新技术中的70%，中小企业的创新发明达到大企业的2倍，成为技术创新的主体。我国非公有制企业在知识产权方面无论是拥有量还是自主保护意识都存在欠缺。据统计，我国仅有40%的企业申请了自己的注册商标，1%的企业申请了自己的专利，拥有自主知识产权核心技术的企业仅占万分之三。由于非公有制企业大多是小微企业，这一比例更低。我国中小企业技术研发意识淡薄，企业的研究与试验经费仅仅占销售收入的0.56%［10］。近两年我国企业专利申请量有所上升，但大多局限于外观设计和实用新型专利，在国际市场获得专利的数量很低，与发达国家甚至我国香港和台湾相比，存在着结构不合理的问题。新技术发明的短缺使我国非公有制企业要么非法使用其他企业或外国的技术，要么沦为跨国公司的“加工厂”。在全球化竞争中，我国中小企业大多定位于初级产品的产销，主要靠低廉的价格而占领市场。由于缺乏商标意识和专利意识，没有建立知识产权预警机制，我国企业常招致海外知识产权侵权诉讼，甚至恶意诉讼。

（二）以知识产权法律服务引导非公有制经济科技创新

创新经济的发展依赖知识产权法的保障和社会各方面的努力。发达国家纷纷制定知识产权保护战略，重视知识产权的地位。美国专利商标局早在2002年就颁布了《21世纪专利战略发展纲要》，凭借知识产权建立对全球经济的快速反应机制。2003年日本内阁专门设立“知识产权战略保护部”，以应对威胁日本产业竞争力的亚洲周边国家［11］。借鉴发达国家的经验，我国要推动更多的产品由“中国制造”向“中国创造”转变，提高企业自主创新意识和创新能力，促进中小企业转变为科技创新型企业，一方面缓解中小企业普遍存在的人才、技术和资金条件不足问题；另一方面，也提高企业知识产权核心竞争能力。

应尽快形成以促进科技成果转化为重点的科技创新综合服务体系，拓展知识产权法律服务领域。目前知识产权法律服务主要集中于知识产权代理申请，以及解决侵权纠纷，应将知识产权法律服务延伸至技术研发和交易阶段，深入至企业内部技术管理，指导企业形成自身的知识产权战略，帮助企业通过技术优势抢占市场份额。可以依托律师事务所，成立非公有制经济法律服务中心，引导非公有制企业增强法律意识，为非公有制企业提供个性化的、全方位的免费法律咨询服务，帮助非公有制企业依法经营管理，防范法律风险。

［1］王钦敏.紧抓依法治国机遇引领非公有制经济转型升级［EB/OL］.（2015-02-28）［2016-01-10］.http：//news. ifeng.com/a/20150228/43239127_0.shtml.

［2］魏凤娟.我国非公有制经济发展环境问题研究［J］.中国集体经济，2008（3）：6-7.

［3］中华民营企业课题组.我国民营经济发展状况和经营环境问题研究［J］.经济研究参考，2013（44）：4-29.

［4］吴国平.优化非公有制经济发展的政策与法治环境［J］.山东工商学院学报，2005（4）：12-18.

［5］刘传岩.非公有制经济发展的制度和政策性障碍及对策分析［J］.中央社会主义学院学报，2009（2）：49-51.

［6］非公有制经济发展问题与对策研究课题组.制度、市场与非公有制经济［J］.经济社会体制比较，2004（3）：41-47.

［7］中国私营企业调查报告［EB/OL］.（2012-04-24）［2014-10-27］.http：//www.sanwen8.cn/fanwen/18010 /diaochabaogao-zhongguo-siyingqiye.

［8］孟丽.促进非公有制经济发展的财政政策研究［J］.甘肃行政学院学报，2006（2）：59-60.

［9］吴光玲.新时期非公有制经济发展问题研究［J］.经济与社会发展，2008（3）：54-56.

［10］张锐.知识产权：中国企业的困与解［J］.中国企业文化，2010（11）：13-15.

［11］杨志祥.非公有制经济的知识产权发展战略［J］.改革与战略，2007（2）：42-44.

Status Quo and Optimization of Legal Environment to Support Non-public Economy

Song Zhihui
（College ofLaw，ShenyangNormal University，ShenyangLiaoning110034）

The development of non-public economy relies on fair legal environment，adequate capital and labor force.The status quo of economic policies，laws and regulations，and intangible infrastructure has restrained a healthy growth ofnon-public economy.Although a tremendous amount ofimprovements have been made in the past years，there are still inequities of market access，financing difficulties，heavy taxes，government malfunctions，and neglect of intellectual property rights in the current law system.These issues have significantly compromised the sustainable growth of non-public economy.The present study proposes a series of effective measures to address these issues：improving current legal environment；providing equal opportunities for market access；reforming financial and taxation systems；enhancing financial support；transforming government functions；establishing legal service system for intellectual propertyrights and changingdevelopment mode ofnon-public economy.

non-public economy；legal environment；market access

D 912.29

A

1674-5450（2016）02-0060-04

2015－05－06

辽宁省教育厅科研管理智库项目（ZK2015060）；沈阳师范大学科研项目（W201532）

宋智慧，女，辽宁盖州人，沈阳师范大学教授，法学博士，硕士研究生导师，主要从事法学研究。

【责任编辑：张立新责任校对：赵伟】