政策网络视角下云南省社会组织参与艾滋病防治研究

李 玫，陈觉民，张长安，王晓锋，石天明，徐晓杰

(1.云南大学公共管理学院，云南 昆明 650091;2.云南省性病艾滋病防治协会，云南 昆明 650031; 3.云南省医学信息研究所，云南 昆明 650031;4.云南省政府政策研究室，云南 昆明 650021)

政策网络视角下云南省社会组织参与艾滋病防治研究

李 玫1，陈觉民2，张长安2，王晓锋3，石天明4，徐晓杰1

(1.云南大学公共管理学院，云南 昆明 650091;2.云南省性病艾滋病防治协会，云南 昆明 650031; 3.云南省医学信息研究所，云南 昆明 650031;4.云南省政府政策研究室，云南 昆明 650021)

当前，艾滋病流行传播出现新变化及艾滋病防治面临新挑战，社会组织参与防艾工作亟需创新思路。笔者通过政策网络的理论视角，梳理云南省社会组织参与防艾工作中相关不同行动主体所形成的关系及网络结构，分析云南省社会组织参与防艾有关政策网络的互动情况，并提出构建和创新社会组织参与防艾工作相关政策网络的对策建议，实现社会组织参与防艾相关政策网络的有效整合，进一步提高云南省社会组织参与防艾工作的效率和效益。

艾滋病防治;社会组织;政策网络;行动主体

云南省经过实施三轮禁毒防艾人民战争，防艾工作取得明显成效［1］。但是，由于艾滋病问题的复杂性，传统的依赖于政府机构制订和推行政策的解决公共问题的旧范式已不再适用［2］。从政策网络理论的视角来看，艾滋病防治需要通过由政府、社会组织等多元行动主体所构成的网络治理的方式，才可能取得持续的良好效果。政策网络 (policy networks)是西方公共管理研究领域中一个新兴而重要的政策研究视角。其基本观点认为:各种政策过程中的行动主体之间存在相互依赖关系，结成各种网络，影响着政策制定和执行;政府在其中必须与其他行动主体进行协商、妥协，并依赖这些行动主体来完成治理任务［3］。

本研究基于云南省防治艾滋病工作中不同行动主体所形成的关系及网络结构，对社会组织参与的相关防艾网络中互动情况进行科学、客观、系统地调查分析，提出有针对性的对策建议，旨在实现作为行动主体之一的防艾社会组织资源的有效整合，提高社会组织进一步深入参与防艾工作的效率和效益，为我国防艾工作提供新的思路参考。

1 资料与方法

1.1 研究对象

云南省社会组织参与的相关艾滋病防治政策网络包括省、州 (市)、县 (区)、乡镇等各个层级的组织、团体和个人，数量众多，形态、性质多元，行动主体有政府部门、专业机构、社会组织、社区等。本研究认为，县区级组织主要负责防艾政策和项目的具体实施，是防艾工作执行的重要层级，亦是防艾政策网络的行动主体和运行核心，因此是研究云南省社会组织参与相关防艾政策网络的较好的切入点。因而把研究对象确定为:云南省县区级防艾行政部门、街道办事处和社区，云南省县区级参与防艾项目的疾控中心和医院等卫生医疗专业机构，云南省县区级注册或未注册的各类防艾非政府机构、草根组织和社区小组等。

1.2 研究内容

梳理了云南省社会组织参与防艾工作中相关防艾政策网络的基本情况;分析政策网络视角下云南省防艾组织体系、运行机制，及其对政策过程的影响;提出完善云南省防艾社会组织进一步参与相关防艾政策网络的对策建议。

1.3 研究方法

问卷法:对云南省6个州 (市)的县区级政府部门、专业机构、社会组织和社区等78个组织参与防艾工作情况进行调查，采用SPSS 16.0软件进行统计分析，并运用帕累托法进行数据分析。帕累托法则(或称二八原理)说明百分之八十的问题是由百分之二十的原因所造成的。采用帕累托法分析数据，可以分辨出主要因素、次要因素及一般因素。

焦点小组讨论:通过以上78个组织的领导和工作人员的专题小组讨论，了解当地社会组织参与相关防艾政策网络运行的基本情况、存在问题及对策建议。

2 结果与分析

2.1 艾滋病防治相关政策网络中的行动主体

本研究对云南省昆明、红河、德宏、保山、大理、楚雄6个州 (市)10个县区的78个组织 (即防艾政策网络的行动主体)进行了问卷调查，其中包括:社会组织34个 (44%)、社会组织之外的其他组织 (包括政府部门、专业机构、社区等)44个(56%)。

艾滋病防治相关政策网络中行动主体的动力来源:78个组织中，46%声称自己的组织是自愿参与防艾，45%是因为部门工作职责所在，9%声称自己的组织是被要求参与防艾工作。

艾滋病防治相关政策网络中行动主体的主要活动:干预类占32.5%，关怀类占16.25%，预防类占15%，治疗类占12.5%，管理类占3.75%，监督类占2.6%。其余组织从事的主要活动为:宣传、能力建设、探索社会组织治理模式、法律服务等。

2.2 云南省社会组织在相关防艾政策网络中的互动

所调查的34个社会组织与其他的44个组织在艾滋病防治工作中形成一定的网络关系，并进行积极互动。社会组织与政府部门、专业机构、社区等其他组织建立各种工作联系，共计509条，即:每个组织平均与本地的其他6.5个组织存在工作联系。同时，这些行动主体的工作联系频率存在不同 (详见表1)。

表1 社会组织与其他组织间的工作联系频率

通过帕累托法分析发现，社会组织与政府部门、专业机构、社区等其他组织作为相关防艾政策网络中的行动主体的工作联系频率主要集中在三种频率 (≈80%):不定期、每周、每个月。防艾工作顺利开展的重要基础条件是各类组织构成的政策网络的良好沟通。以上数据说明，防艾政策网络中社会组织与政府部门、专业机构、社区等其他组织之间的沟通是频繁的，而且也根据具体情况进行实时沟通 (不定期)。

在社会组织与其他组织间工作联系频率的基础上，调查其联系方式，结果详见表2。

表2 社会组织与其他组织间的工作联系方式

通过帕累托法分析发现，社会组织与政府部门、专业机构、社区等其他组织作为相关防艾政策网络中的行动主体的工作主要联系方式 (≈80%)是:电话、面对面交谈、会议。电话沟通保证了防艾政策网络沟通的即时性，面对面交谈保证了沟通的深度，而会议则保证沟通的一致性和同步性。这三种主要联系方式，保证了云南省社会组织参与相关防艾政策网络时沟通的有效性。

防艾政策网络行动主体对彼此的工作关系认知，能够反映它们在防艾工作的角色和地位，结果详见表3。

表3 防艾政策网络中行动主体工作关系认知

通过帕累托法分析发现，社会组织与政府部门、专业机构、社区等其他组织作为相关防艾政策网络中的行动主体，对它们之间工作关系的认知 (≈80%)主要是:合作者、朋友、同事、领导。 “领导”和“同事”，是日常工作中最常见的工作关系，是一切组织顺利运行的组织关系基础。同时，防艾工作的敏感性，还要求防艾政策网络行动主体之间能够更加平等和更加亲密地合作。从以上数据可知，有28.35%的工作关系认知选择是“合作者”，说明了防艾政策网络行动主体之间的工作关系除了常规的领导和同事关系外，还有平等的合作者关系。有20.31%的工作关系认知选择是“朋友”，说明了防艾政策网络行动主体之间的关系的亲密性，而大大超越了常规的工作关系。“合作者”和“朋友”这两种工作关系认知，既反映了艾滋病问题的敏感性和特殊性，也反映了云南省社会组织作为行动主体参与相关防艾政策网络的角色和社会组织在网络中所获得的地位认知认可情况，为顺利参与防艾工作奠定了必要的组织关系基础。

要保证防艾工作的顺利推进，必须有一个上下左右通达、完善的政策网络。网络中除了有正式、垂直的层级节制(“领导”和“同事”关系)，也需要个体、平行的网络互动(“合作者”和“朋友”关系)。前者保证防艾工作的稳定框架和结构，后者促成防艾工作的活力形成和持续创新。两者缺一不可，扬长避短，相辅相成，是云南省社会组织参与的相关防艾政策网络的特点。

2.3 云南省社会组织在相关防艾政策网络中的发展

2.3.1 主要优势和劣势

社会组织参与的相关防艾政策网络具有优势和劣势，即表现为各行动主体的优劣势。对自己组织的优劣势，34个社会组织与44个政府部门、专业机构、社区等其他组织共做出138次优势选择和107次劣势选择 (每个组织最多可以选择4个优势和4个劣势)，详见表4。

表4 防艾政策网络主要优劣势

通过帕累托法分析发现，社会组织与政府部门、专业机构、社区等其他组织构成的相关防艾政策网络的主要优势 (≈80%)主要集中在前四项，即:接近目标人群、技术、项目具体执行和政策沟通。主要劣势 (≈80%)主要集中在前四项，即:资金、技术、政策沟通和接近目标人群。其中，“政策沟通”、“技术”和“接近目标人群”三项，既被选为“优势”，又被选为“劣势”。这是因为:受访组织包括了政府部门、专业机构、社区、社会组织等，防艾政策网络行动主体之所以需要多元化，正是出于组织优劣势互补的考虑，一个组织的优势，往往是另一个组织的劣势。

此外，调查结果表明，“资金问题”毫无疑问是社会组织与政府部门、专业机构、社区等其他组织构成的相关防艾政策网络组织的“短板”，是受访各种类型组织的相对一致意见，“资金”作为劣势在所有选择中占39.25%，而作为优势仅占5.07%。

同时，社会组织与政府部门、专业机构、社区等其他组织构成的相关防艾政策网络最主要优势在于，能够接近目标人群从而能够具体执行项目 (这两项更多被认为是优势而不是劣势)，这说明这两项优势是保证云南省防艾工作能够顺利推进的重要基石。

2.3.2 开展得好和需要改进的活动

针对相关防艾政策网络的活动，34个社会组织与44个政府部门、专业机构、社区等其他组织共做出138次“开展得好的活动”选择和118次“需要改进的活动”选择 (每个组织最多可以分别选择2次)，详见表5。

表5 防艾政策网络开展得好和需要改进的活动

通过帕累托法分析发现，社会组织与政府部门、专业机构、社区等其他组织构成的相关防艾政策网络中，开展得好的活动 (≈80%)主要集中在前四项，即:干预、关怀、管理、治疗。需要改进的活动 (≈80%)主要集中在前五项，即:管理、制定政策、关怀、预防、干预。其中， “干预”、 “关怀”和“管理”三项，既被选为“开展得好的活动”，又被选为“需要改进的活动”。这是因为:在关怀、干预、管理层面，云南省防艾工作在过去的艾滋病防治人民战争中已取得毋庸置疑的成绩;与此同时，随着艾滋病传播途径的转变和各种新的变化，云南省防艾工作需要针对新的形势进一步转变思想、查缺补漏、夯实工作、有效下沉和延伸防艾链条。以干预为例，在过去的防艾工作中，已针对从15岁到49岁之间的目标群体采取不同干预活动，使其获得有效覆盖，因而是开展得较好的活动领域。然而，新的形势要求防艾工作延伸至全民干预，这意味着干预目标群体年龄标准的重大转变，也意味着干预活动需要进一步延伸至年龄小于15岁和高于49岁的目标群体——这就对目前防艾工作提出新挑战，因而也被视为需要改进的活动。

此外，调查结果表明，政策制定是防艾工作中需要改进的“短板”，是社会组织与政府部门、专业机构、社区等其他组织等形成的相对一致意见。“政策制定”被视为防艾工作中需要改进的活动，在所有选择中占18.64%，而作为开展得好的活动被选择的次数，仅占4.35%。而“干预”和“治疗“则是相对比较公认的、防艾工作中开展得好的活动 (这两项更多被认为是开展得好的活动)。

3 讨论

3.1 政策网络纵向体系尚不完备，横向整合有限

云南省防艾政策网络由政府部门、专业机构、社会组织和社区等组织和机构共同构成，形式多样，层次丰富。在网络结构方面，纵向上形成了省、州(市)、县 (区)、乡镇 (街道办)、村 (社区)多级联动的防艾网络，并基本实现了云南省14个州 (市)的全覆盖;横向上，防艾行政部门、疾控和医疗机构这三类主要部门形成“三足鼎立”之势，亦是防艾政策网络的“三架马车”，同时联合艾协、关爱中心、药依所、健教所、公安、共青团、工会、妇联、民政、教育等实现了多部门的协调。社会组织虽是重要的防艾政策网络行动主体，亦是云南省形成的一些防艾政策网络的重要参与者;但是，纵向上，尚未形成多级联动的防艾社会组织体系。以云南省性病与艾滋病防治协会为例，尽管云南省艾协作为防艾社会组织的“领头羊”，一直致力于建设一个系统、完备的纵向艾协体系，而且推动了部分州 (市)成立艾协，但目前这个纵向体系还不完整，相当一部分州 (市)依旧没有成立艾协，筹备工作存在失位、缺位，未从“纸面”落到“地面”。艾协纵向体系建设尚且如此，其他社会组织若要形成相应的纵向体系更是困难重重。那么，构建一个系统的全省防艾社会组织体系的难度，则可想而知。

防艾政策网络纵向体系的不完备，直接影响了其横向体系构建，尤其是社会组织的横向体系，导致各地组织无法更加有效整合信息和资源。尽管各地疾控和医疗机构作为社会组织和小组开展项目的主管或依托单位，也能够在一定程度上发挥横向整合社会组织资源和力量的作用，但更多是围绕项目本身来开展具体工作，而无法从总体上、从完善社会组织体系角度，来对社会组织的发展进行全面的组织性建设［4］。因此，防艾政策网络的横向体系，既与本地或地区间牵头组织有关，也依赖于纵向体系中关键的“领头羊”组织所发挥的作用。从目前情况来看，该体系结构既不系统、也不全面。

3.2 职能分工基本思路已形成，具体分工存在模糊

目前，云南省防艾政策网络的职能分工机制已初步形成。以防艾办为主的政府部门是政策和资金的输入主体，疾控中心、医疗机构提供技术支持、治疗关怀，艾协进行项目协调和倡导，社会组织从事干预和治疗关怀的具体工作，公安、共青团、工会、妇联、民政、教育等多部门参与配合与协调工作。但是，由于目前防艾工作中的目标人群、工作方式、功能作用的不同，社会组织系统、深入参与艾滋病防治的职能分工机制还有不清晰之处，造成一定的工作交叉和具体分工越界，引发防艾社会组织之间的矛盾，不利于形成社会组织的防艾合力。

3.3 资金来源单一，缺乏独立分配机制

中央财政和云南省级财政是云南省防艾工作的有力保障，是云南省社会组织参与防艾的坚实基础。此外，云南省防艾社会组织活动的开展，还依靠国际组织的资金及一部分有限的社会和企业捐赠。2014年国际资金撤离后，防艾社会组织则基本上依靠政府购买服务，来获得组织生存和项目运行的经费。社会组织能够参与的一部分防艾政策网络中，资金分配机制主要按照政府购买服务政策的导向和要求来进行，缺乏其他的资金分配机制。防艾社会组织体系中，也缺乏独立的资金分配机制。

3.4 联系方式频率呈现差异，沟通机制有待完善

社会组织参与的相关防艾政策网络中，信息沟通机制表现为三个方面:一是，防艾办、疾控和医疗机构之间的沟通机制是较为正式和经常性的，信息比较畅通;二是，其他政府部门和机构的沟通机制尚缺失，较不畅通;三是，防艾社会组织之间的沟通机制不正式，随意性强，信息沟通零碎化。

3.5 横向监管反馈机制全面，纵向机制较为缺乏

云南省防艾政策网络中，对社会组织的监管工作主要涉及防艾项目协调、督导及项目评估等。其监管主体涉及政府部门、疾控、行业协会等，监管过程以项目的中期督导、结题验收和绩效评估管理为主［5］。以横向的监管反馈为主，而纵向的行业系统的监管反馈则较为缺乏。并且，受访组织普遍认为在对社会组织工作的监管的指标设定、社会组织参与防艾项目的协调反馈工作方面，机制存在一定的改进空间。

4 完善社会组织进一步参与防艾政策网络的对策建议

4.1 积极发展云南省防艾社会组织

拓展防艾工作重心，重视社会组织力量。社会组织在防艾工作中不仅应该重视“量”，更应该重视“质”，即:能够密切关注艾滋病疫情变化的新趋势并及时有效地进行工作方法和干预措施的调整。因此，需要通过有效管理和正确督导，促使防艾社会组织工作从单纯注重“量”到“量质”双注重的转变，使得这些社会组织不仅能够完成防艾工作的指标任务，也能够真正实现防艾工作的根本目标——即党和政府对特殊群体和少数群体公民权利的尊重和人性化关怀。

4.2 构建全省防艾社会组织“一体化”综合管理及服务体系

在省防艾局指导帮助下，构建以省性病艾滋病防治协会为主，由纵向分层 (省防治艾滋病协会及各州(市)、县 (市、区)的基层分会)，横向分类 (针对暗娼、男同、吸毒人员、感染者/病人等不同人群的行为干预组织)的各类规范的社会组织组成的一个综合性、系统性的联盟组织。该体系在政治上发挥桥梁作用，在业务上发挥指导作用，在职能上发挥枢纽作用，通过“一体化”建设，从管理体制与运行机制上解决目前社会组织存在的“弱、小、散”［6］、规范管理不足、防艾社会组织活动和交流网络不畅等问题。同时，该体系负责全省防艾社会组织的信息交流、政策咨询、业务培训等工作，并与政府部门及医疗卫生单位开展的检测监测、临床诊疗、关怀救助等相互补充、相得益彰。

4.3 设立全省防艾工作发展专项基金

该基金为全省性公益专项基金，主要支持社会组织根据省政府艾滋病防治规划和政策，开展高危人群的宣传教育、预防干预、检测咨询以及感染者和病人关怀救助等工作。基金采取多元化筹资方式，来源有:政府财政拨款;国内外企业事业单位、社会组织和个人的捐赠;国际组织、外国政府的无偿援助;其他合法方式募集的资金。省卫计委、财政厅、民政厅及主要捐赠方代表组成基金管理委员会，负责审议资金管理的重大事项［7］。防治基金的建立，是云南省防艾政策网络扩大其影响力的重要途径，能够有效解决防艾资金不足的问题，是动员全社会力量参与防艾的有效措施和提高资金使用效率的创新举措。

［1］云南省防治艾滋病工作委员会．云南省防治艾滋病工作大事纪实(1986－2013年)［M］．昆明:云南人民出版社，2015.

［2］李 玫．西方政策网络理论研究［M］．北京:人民出版社，2013.

［3］Kickert，W J M.Public governance in the Netherlands:An Alternative to Anglo－American‘Managerialism’［J］．Public Administration，1997，75(4):731－752.

［4］云南省性病艾滋病防治协会，云南省全球基金艾滋病项目CBO项目办公室．云南省全球基金艾滋病项目社区组织项目现状与挑战——云南省全球基金艾滋病项目CBO调查报告［M］．昆明:云南人民出版社，2013.

［5］王晓锋，王汝巽，张长安，等．加强管理动员社会组织和目标人群参与防艾工作［J］．卫生软科学，2011，25(8):537－539.

［6］陈觉民．防艾社会组织须告别“散小弱”［N］．健康报，2016－6－13(6).

［7］“中国艾滋病防治相关政策分析”课题组．战略预防融入体制深耕社群—中国艾滋病防治可持续发展政策［J］．东岳论丛，2010，31(4):5－27.

(本文编辑:何庆节)

Study on Social Participation Organizations participate in HIV/AIDS prevention under perspective of policy networks in Yunnan province

LI Mei1，CHEN Jue－min2，ZHANG Chang－an2，WANG Xiao－feng3，SHI Tian－ming4，XU Xiao－jie1
(1.Public Administration School of Yunnan University，Kunming Yunnan 650091，China; 2.Yunnan Association of STIs and HIV/AIDS Prevention，Kunming Yunnan 650031，China; 3.Yunnan Provincial Institute of Medical Information，Kunming Yunnan 650031，China; 4.Yunnan Provincial Government Division of Policy Research，Kunming Yunnan 650021，China)

At the present，the epidemic and transmission of AIDS appears new change and it's prevention work also faces new challenges.It need to innovative thinking of social organizations participation and AIDS prevention working.This paper through theoretical perspective of policy network，teases the relationship and investigates relationship network structures which formed by relevant different action parts of that social organizations participate in AIDS policy network prevention working in Yunnan province.It analyzes interaction status of social organizations participate in policy network of AIDS prevention working.It puts forward suggestion of building and innovating social organizations participate in AIDS policy network prevention working.Carry out efficacious integration of social organizations participate in AIDS policy network prevention working so as to improve the efficiency and benefit of social organizations participate in AIDS policy network prevention working further.

HIV/AIDS prevention and control，social organization，policy networks，action parts

R193.2

A

1003－2800(2016)12－0007－05

2016-00-00

10.3969/j.issn.1003－2800.2016.12.002

国家社会科学基金一般项目阶段性成果 (15BGL174);2015年云南省防治艾滋病政府购买社会组织服务项目:《云南防艾社会组织体系及运作机制研究》

李 玫 (1975－)，女，四川自贡人，博士，副教授，主要从事公共政策、公共管理方面的研究。