大学区制改革现状、问题与对策

杨永厚　　每世英　　赵胜军

大学区制改革现状、问题与对策

杨永厚每世英赵胜军

“大学区制”是进行区域学区化管理改革及实践探索所形成的一种教育管理体制、机制。它是指在区域中，由教育部门指定（或自愿基础上）一所优质学校为学区长，吸呐3~5所同类型、同层次的学校组建一个大学区。其目的是通过优质带动、促进共同发展，扩大基础教育优质资源覆盖面和区域义务教育（基础教育）均衡发展。伴随着教育改革的日益深化，特别是基础教育均衡发展、内涵发展进程加快，“大学区”的探索实践备受关注，也取得不少突破。本文着重从宏观与微观的视角，理论与实践的域野探讨“大学区”在实施推进中的现状、问题及改革对策，以求教于各方，引鸣共思。

一、现状审视：方兴未艾，功益初显

为破解基础教育特别是义务教育阶段“择校热”，优质教育发展布局不均衡的教育热点、难点问题，国内不少省市区（县）试图通过对现行教育体制、机制、发展模式中存在的突出问题，采取区域内的改革调整创新等措施，最具影响力和最具代表性的当推“大学区”及“大学区制”的探索，国内具有影响的比较成功的典型有：湖北省武汉市东湖区提出的“中心校”管理模式，该市教育局在学区内挑选出某所有代表性的“中心校”，由其对学区内各学校的资源等进行统一调配和安排，同时对学区内的所有学校进行指导和管理，以名校带动其他学校，实现共同发展。广东省广州市越秀区从2008年1月开始试行“三共二建立一实现”的“学区模式”。即同一学区内共享教学资源，共享教师人力资源、共享合作发展平台；同一学区内建立组织管理体系，建立学区管理平台,并最终实现教学均衡发展。西安市从2012年3月起在市内四区试行后来在全市实行“九统一”的大学区管理改革。即在学区内实行统一的教学管理、统一共享设施、统一安排教师、统一课程资源、统一教学活动、统一组织上课、统一教师培训、统一质量监测、统一评价激励。

以上这些“典型”，代表和反映了各地从“学区化”到学区制的过程探索，值得肯定。

这些实践模本也在促进区域教育均衡发展，破解“择校热”等难点问题、实现教育内涵、公平发展方面发挥了积极的作用，凸显了一定的功能效益。

二、问题透析：困难依存，不容忽视

从国内区域性探索“大学区制”改革的实践来看，无疑是取得了多方面多层次的突破发展和真实成效，但深入地调查、观察和认真分析，不难发现，目前在“大学区制”改革推进的实际过程中也的确存在不少困难、矛盾和问题。如果对现实中的问题、矛盾、困难视而不见，依然沾沾自喜于目前所取得的阶段性成绩、成果，而掩饰所存在的不足，那将不仅会对“大学区制”改革本身造成致命的损伤，而且会对正在进行的教育综合改革、质量提升、均衡发展等重大战略产生不良影响。为此，笔者综合了对区域学校推行“大学区制”改革的所有现实的观察调查，参阅相关实践研究资料数据，对目前“大学区制”在实施中的突出问题进行切片式的透析后发现，存在的问题主要有以下几个方面：

1.认识不到位，推进发展不均衡

推行“大学区制”本应是教育行政主管部门为实现区域教育均衡发展、共同发展、高水平发展、破解教育热点难点问题而采取的被实践所证明是正确有效的重大政策行为和举措，无论对国家、省、市、区、县教育整体发展，还是对各类学校的发展，无论对教师的专业素养提升，还是对学生全面而有个性的发展都是很有益的。然而，在现实中，我们发现，省市热，区县凉；领导热，教师凉；学校热，家长凉的现象依然存在。一些区县的主管领导、一些学校的领导对省市出台的政策文件学习不够，理解不深，认识不到位。工作中只满足于传达文件精神，创新性落实不够，工作中忙于应付上级检查，对如何深入推进不用心思。一部分教师以种种借口不服从安排，工作缺乏积极性。市内、区县及学校间“大学区制”改革工作发展极不均衡，区域差异明显。

2.机制不健全，资源共享有阻力

“大学区制”实施的重要内容之一是学区内学校间要实现资源共享，特别是薄弱学校因自身的优质资源不足，需要名校、优质学校为其提供平等、公开、无偿的优质教育教学资源，但由于多种原因，不论目前实行的“紧凑型”，还是“松散型”学区制模式，教育教学资源并未做到真正的共享。究其原因在于目前还未建立学区制优质教育资源的科学的共享机制。名校出于自身的考虑，在为薄弱学校提供“共享”时有所保留，缺乏足够的开放胸怀和动力。因而，虽然是在一个学区内，名校的优质教育资源依然独有而其他学校难以分享，影响学校间的平等、真诚的合作。

3.体制不顺畅，推进有障碍

由于目前各地所推进的“大学区制”均是在教育行政主管部门领导、主导之下的建立和推行的，真正拥有权力权威的并不是学区长学校或学校，而是在区县教育局。这种行政主导型的管理体制，本身存在着明显的“行政化”色彩，而缺少科学性和灵活性。这种传统的体制造成“政府主导、权力让度不足”的局面。学区长学校的校长没有人事权、财权，很难在学校区发挥领导管理作用，导致“大学区制”的内涵性工作较难推施，即使有些工作，有活动也在开展，但实效性大打折扣，使“大学区制”改革的功效明显削弱。

4.权责不清晰，管理难度增大

“大学区制”在行政部门和学校之间增加了学区这一管理层级，如何定位教育行政部门和学区、学校之间的权责关系，是推行“大学区制”的关键。然而，直到今天，这一难题仍未有真正的解决办法。由于权责不清，致使大学区内学校之间的管理、协调、共进遇到许多问题，学区长学校想管碍于权责，不敢真心管；其他学校不愿接受管理。于是出现统一的资源共享、统一的教学活动、统一的教师培训、统一的质量监测及教师交流等形式化，缺少实际效用，领导做表面文章，教师消极应付，学校无能为力。

5.评价机制缺乏，实施效果被弱化

现在“大学区制”改革的运行之中潜在的至关重要的问题就是缺乏科学可行的“大学区制”工作评价机制、评价标准。有的市级教育行政主管部门至今也没有大学区工作的评价标准。区县级教育行政部门大都没有制定出台相关的大学区工作评价标准，从上到下，并未建立大学区制推行的评价机制。正因为如此，使“大学区制”改革工作难以深入地推进，严重弱化了“大学区制”改革的真正功能和效果。

三、对策探寻：构建机制，深度推进

“大学区制”及其改革是在新的历史时期教育改革发展适应性的产物。正因为如此，它还在发展，还在生长，还不成熟。有待在顶层设计、中层连通、基层实施等重要环节不断地去改进、修正，使之应有的功能尽可能最大化地释放，为真正破解基础教育“择校”问题、不均衡问题、内涵发展等热难点问题提供“火力”和“武器”。针对“大学区制”目前改革中所存在的问题，为促进改革顺利而有实效的实施，特提出以下几点建议：

1.更新观念，形成推进共识

观念是行动的先导，共识是推进的前提。“大学区制”改革本身是一项带有创新性、触及传统教育教学管理体制的破冰之旅，从它提出到区域性探索就遇到了来自多方面的困阻、非议，这不足为奇。重要和可喜的是，这一项改革探索已被许多区域实践所验证是正确的、有效的、有价值的，所以，目前在正在推进实施的地区，或者准备推行和并未实行的区域，我们的各级教育主管部门及领导、中小学校的领导教师、教科研机构的领导和人员，必须更新教育观念，坚决革除陈旧、保守、僵化的思想思维观念，树立与俱时进，务实创新，顺应时代的新的思维及观念，顶层、中层、基层上下目标一致，统一思想，统一步调，形成聚力推进“大学区制”改革的共识，为推进“大学区制”改革提供强有力的思想保障。

2.破除障碍，构建新型机制

体制、机制是推动各项工作的关键性、核心性元素，任何一项工作能否顺畅、有效推进往往取决于是否有科学的、可行的管理体制，运行机制。“大学区制”目前最为突出和核心的制约因素就是现在教育管理体制和管理机制不利于工作推进。要真正破解这一难题，学区制的建立应实现从“管理属性”到“治理属性”的逐步深化。“治理的本质在于其统治机制并不依靠政府的权威和制裁，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加，而要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。鉴于目前我国市、县级教育管理体制短时期内还难以进行真正改革的现状，应尝试建立一种在区县教育行政主管部门指导下，采取任命与民主推举相结合的形式产生学区长学校领导，再由学区长学校的领导组建由学区成员校、教师代表、社会名流、家长代表参加的学区管理委员会，赋予相应的人员调动、财物调用权，增大学区管委会的权力权重，适当减少上级过多过繁的行政管理或干预，以利于学区长学校放开手脚，大胆开展学区各项工作和活动，实现学区管理体制单一的行政管理走向多元治理。

3.厘清权责，激发共进活力

责权不明是目前各地大学区制改革实践中普遍遇到的难解问题，也是影响大学区制改革成效的重要因素。针对实际，笔者以为，当前各市级教育主管部门应组织力量加强对市、区县、学区、学校四级管理机构部门的权利、责任的研究，厘清明晰各层级的权责。市级教育主管部门应负责承担全市“大学区制”改革的方向把握，政策制定、宏观指导、督察调研、经费投入等权责；区县级教育行政主管部门应主要承担管理指导与督导评估职能，要制订相应的配套性保障性规定或章程，坚决下放本应由学区和学校拥有的权利和权力，减少过多的行政干预和经费使用管束，让学区和学校能依法、依规、创造性地开展工作；学区或学区长学校应承担拥有自主组织、管理学区内教学、教研、资源、教师、培训、检测、奖励等工作，行使权力，制订切合实际的工作规划、计划、实施评价方案。学校应拥有更加独立、自主、灵活的人、财、物管理使用权责，只有这样，才能真正从制度上明晰“大学区制”运行体系中四级组织单位的权责，充分调动各方积极性，激发携手合作，共同推进的活力。

4.文化引领，实现深度融合

由于目前大学区组建过多地被涂抹上行政组织的色彩，沿用行政管理的手段，使大学区大都成为拼凑在一起的“教育单元”，即使是“紧凑型”的大学区，也缺乏学区内学校间的真正融合和文化认同。因而亟须创造条件，构建富有教育特色、文化品质的学区文化，并以此来引领大学区制的深度推进和学校间的深度融合，在学校各自已有的学校文化基础上，促成协同、互动、交流、共享的学区文化，用文化引领学区发展，引领学校发展，引领教师发展，引领学生成长。同时，尽可能减少用强制性的行政手段管控学校之间的合作及工作，多用理念文化、制度文化、课程文化、教研文化、教师文化、活动文化等柔性手段，真正实现学区内各成员学校的深度整合、有机融合，也只有如此，才能使大学区制成为生命体活力联盟。

5.强化评价，引导规范改革

评价具有较强的导向、诊断、教育、激励、规范等功能。“大学区制”改革必须充分利用评价这一工具和手段，发挥评价的多元功能，并以此来引导、规范、改进、促进“大学区制”改革。要尽快构建体现教育改革发展方向、彰显“大学区制”特质的工作评价体系。市级教育主管部门、教科研机构要研究制订出台大学区工作评价方案，用以指导、管理、评价各区县的大学区工作，并建立与之相配套的奖励办法；区县级教育行政部门、教研机构要按照并参照市级评价方案，研究制订符合区县实际的大学区工作评价方案或细则，建立学校、教师的奖励机制，并使之与教育质量评价相通连体；学区更要制订出切实可行的包括教师、教学、教研、质量等方面内容的评价细则，并将评价结果与教师的评优晋级、绩效考核挂钩。只有构建形成了科学的、切实可行的评价体系，才能引导规范大学区工作健康有效地开展。

（作者系户县教研室教授级高级教师、中小学特级教师；西安惠安中学校长；户县南关中学校长）