教育治理理念下的学区制管理模式构建

王婷婷

摘 要 义务教育作为我国的一项强制性教育政策，其教育资源的均衡发展是保障教育公平的重要前提。为了解决当前社会中屡禁不止的“择校”之风，遏制学区房价居高不下的现象，国家出台了“试行学区制”改革的相关政策。各地政府及教育行政相关部门围绕促进义务教育均衡发展进行了多种形式的“学区制”改革探索，取得了可喜的成就。但在改革的过程中，我们也要正视改革停留在数量规模发展、硬件提升成效的阶段，并未触动义务教育发展深层变革的问题，通过理清“学区制”的理论内涵、发展趋势以及推行“学区制”中可能存在的制度隐忧，重构教育治理形态下的学区制管理模式，让国家的义务教育真正做到面向全社会，提供全纳、公平、优质的教育机会。

关键词 学区制 义务教育 均衡发展 教育公平 制度完善

1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》，以法律的形式规定了适龄儿童和少年必须接受九年制义务教育，与此同时，义务教育均衡发展政策也进入了全面实施阶段。国家在《中华人民共和国义务教育法》中明确提出：“地方人民政府及教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校间的办学差距”。在此背景下，各地结合自身实际通过政策均衡、生源均衡、办学硬件均衡、师资力量均衡等形式来保证义务教育发展的均衡性。2014年，国家教育部又在《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》中提出了“学区化办学”的义务教育均衡发展改革思路，要求各地教育行政主管部门要根据“地理位置就近、办学水平大致均衡的原则，试行小学、初中九年一贯的学区化办学理念，做好义务教育均衡发展工作”。据此，全国掀起了“学区制改革”浪潮，各地针对如何促进义务教育的均衡公平发展进行了积极有益的尝试，取得了许多可喜成就。但我们也要看到，目前“学区制”下的义务教育均衡发展仍然停留在数量规模发展、硬件提升成效的阶段，并未触动义务教育发展的深层变革。想要打破“择校”之风屡禁不止的尴尬局面，真正贯彻义务教育均衡发展的教育理念，需要我们理清“学区制”的理论内涵、发展趋势以及推行“学区制”中可能存在的制度隐忧，重构教育治理形态下的学区制管理模式。

一、“学区制”管理模式的内涵

义务教育的均衡发展既是推进教育公平的必然要求，也是推进教育公益性、普惠性的必然要求。推进学区制改革是中央为促进义务教育均衡优质发展、破解“择校”之风屡禁不止的重要举措。学区制的政策价值在于通过学区内优质资源的共建共享，实现区域内学校共同体教育质量的均衡发展。要全面推进学区制的改革与实践工作，首先须理清学区制的内涵和逻辑建构起点。

1.学区制的内涵界定

学区制的理念最早可以追溯到民国时期蔡元培先生提倡的大学区制。1927年6月，国民党教育行政委员会效仿法国教育制度，根据各地教育、经济、交通等状况将全国划分为若干个大学区，每区设大学1所，由大学校长负责大学区内一切的学术和教育行政事务。新中国成立后，国家为了保障义务教育的均衡发展，在1986年《中華人民共和国义务教育法》中明确提出了“按片划分，就近入学”的学区制理念。地方各级教育行政部门按照这一理念，以学生户籍所在地为依据，在综合考虑每所学校的地理位置、基础配置的情况下，明确划分每条街道每栋楼房的孩子就读的具体学校。这个招生划片范围即是我们传统意义上所说的学区。2013年11月，中央在十八届三中全会中为切实推进教育均衡化发展，提出“改革学区化招生制度，试行学区制”。不同于学区这一由地理位置临近的不同学校搭配形成的松散型组织，学区制是一种新型的教育管理制度，通过构建学区内校际资源共享、共同发展的机制来促进教育均衡发展。具体表现为：建立一个从地方教育行政部门——学校——社区——社会共同参与的，多元、多向、相对扁平又立体化的管理机制，通过学区内教师轮岗交流实现人才的顺畅流转，扩大优质教育资源覆盖面。中央试行学区制，希望通过均衡配置学区内的优质教育资源，确保面向全体学生提供全纳、公平的优质教育[1]。

2.建构学区制管理模式的逻辑起点及理论机制

“帕累托最优”是博弈学的一个重要概念，被广泛地运用到经济学与社会学中，描述的是一种资源最优化配置的状态，帕累托最优原则指从效率角度衡量资源配置的公平性，从社会福利的角度最大化界定公平。党和国家提出“试行学区制”管理模式改革策略的逻辑起点就是希望通过优化配置学区内的教学资源，如优秀教师、设备场地、课程教学理念等措施，实现学区内教育资源的帕累托最优状态。区域空间结构理论中的“核心——边缘理论”是学区制改革的实现机制理论；组织行为学的组织变革理论是构建学区制管理模式的动力机制理论。综合以上几点，国家希望通过以下措施实现“学区化”向“学区制”的变革：通过将学区内相对孤立发展的几所学校组合为相互关联、均衡发展的学校发展联合体，重新分配传统教育行政体系的领导权力职责，赋予学区在组织机构设置、发展规划、课程开发、教师任用与流动、教学组织、招生分配等方面的自主发展权利，让学区成为教育工作制度改革的内在动力。

二、学区制的发展趋势

试行学区制是国家针对当前社会上存在的教育资源分配不公、教育发展不均衡、择校风愈演愈烈等问题提出的一种体制的创新。创新既意味着机遇，也意味着挑战。当前，学区制在一定程度上还不成熟，正在从“他组织”向“自组织”逐渐转变，从“管理属性”迈向“治理属性”，从“学校文化被动融合”向“学区文化主动生成”演进[2]。

1.由“他组织”向“自组织”转变

德国物理学家哈肯认为，如果一个系统是靠外部指令形成和运作，就是“他组织”；如果一个系统能不依靠外部指令，自发自动地按照某种相互默契的规则形成有序结构，就是“自组织”。按照这个观念，目前国内义务教育学区多数属于“他组织”，师资力量、学校建设、财务收支、教学发展规划等均由教育行政部门主导制定，学区自主发展空间不足。随着国家提倡的“试行学区制”教育改革策略进一步深入，学区正逐渐由他主向自主不断演进。效仿美国的学区管理体制，通过改革，将原本由行政部门掌控的教育资源配置权下放到学区。可以通过成立学校、社区、社会人员共同组成学区理事会处理日常事务，让学区拥有统筹招生培养、课程规划建设、教学发展研究、教师资源流动分配等能力，形成不依靠外部行政指令、自发自动运转的“自组织”。当然，国情不同，我们的学区不同于美国学区，不会发展成为一个独立的教育行政区域，但是可以通过做到以教育行政部门主导的“他组织”向拥有一定自主发展权的“自组织”转变。

2.从“管理属性”迈向“治理属性”

党在十八届三中全会中首次提出“国家治理体系”和“治理能力”的概念，强调由单一主体管理向民主、参与、互动的多元主体管理转变。从传统的“管理”向“治理”转变，体现的是国家在治国理政、权力配置和行为方式上的深刻转变。我国传统的学区管理模式是听命于教育行政部门，无论在资金使用、资源配置还是人事编制等方面均没有自主管理权，作为学校的法人，校长由当地教育行政部门任命。党和国家提出的从“管理”向“治理”转变，也适用于“学区”这一教育单元。试行学区改革，从“学区化管理”向“学区制建设”转变，须围绕释放学区管理活力、增强学区社会动力，从而推进教育资源的合理布局。从“管理”到“治理”，一字之差，体现了国家希望突出人民的主体地位、突出群众的主体地位，转学区化管理为学区制建设，通过多元主体参与办学，增强教育与社会的互动，逐步迈向“政府管、学校办、社会评”的教育治理体系[3]。

3.从“学校文化被动融合”向“学区文化主动生成”演进

学区从“他组织”向“自组织”转变、从“管理属性”迈向“治理属性”，学区的文化建设也应当从“被动融合”向“主动生成”演进。我国目前现有的学区文化仍以被动融合为主，究其原因，主要还是因为我国的学区制正处于探索阶段，学区文化尚未形成，学校间还处于文化碰撞与冲突阶段。随着学区制改革的逐渐深入，学区文化正在逐渐形成。这是一种“求同存异”的“开放文化”，或者说是在学区内各成员学校文化融合的基础上的升华提炼。通过学区内各种教育交流活动、教师资源流动、教学资源综合配置等形式，让成员学校从被动融合变为主动创造，从被动接受到主动适应，从学区共同发展的高度共同梳理学区的教育环境资源，共同营造学区发展愿景，从文化融合走向文化共建，构建各具特色的学区“文化生态”环境。

三、“学区制”推行中的制度隐忧

国家提出“学区制”的教育改革理念，旨在真正落实义务教育的均衡发展，一定程度上打破了“择校”之风屡禁不止的尴尬局面，但也必须面临新制度取代旧制度带来的阻碍与阵痛。我们必须正视改革中可能存在的制度隐忧，才能在此基础上提出教育治理形态下的学区制管理模式重构策略。

1.既得利益群体带来的教育机会偏差

杨东平教授认为，义务教育作为一种强制性、免费性、普及性的，国家、社会和家庭必须予以保证的国民教育，目前在我国存在的最大问题就是学校之间的不均衡发展。这也是择校之风屡禁不止的根本缘由。虽然2006年修订的《义务教育法》确立了教育资源均衡发展的法定地位，各地各级教育行政部门也在加大力度改进薄弱学校办学水平，但我们必须承认，目前我国义务教育的均衡发展更多体现为办学硬件的改善，传统观念中的“重点学校”与“一般学校”仍然在教学资源、师资力量、办学理念等核心软件上差距明显。究其原因，固然有历史原因带来的校际办学条件、办学质量差异较大的客观现实，但更存在“学区化”政策下各利益相关主体为了维护自身的既得利益，不仅没有足够的动力去打破原有制度格局，更发展成为新制度构建的反对力量。如何打破既得利益群体过分关注优质学校的政策倾斜带来的教育机会偏差，真正做到教育均衡发展，是“学区制”能否按照国家改革理念真正建立并实现的关键。

2.城乡发展二元分化现状带来的教育发展不均衡

由于我国客观存在的城乡二元分化现状，导致城市与农村间教育不均衡发展，虽然近年来区县中小学建设步伐加快，城乡差异逐步缩小，但差异仍然客观存在，不同区域的学生差别化待遇明显，人们只能接受，或者通过增加成本以获取更优质的教育[4]。随着我国改革开放的逐渐深入、城市化进程的逐渐推进，越来越多的流动人口涌入城市，随之而来的流动儿童教育问题已经逐渐成为影响国家教育制度变革的重要环节[5]。《义务教育法》规定：适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。这固然保障了义务教育的普及与实施，但也带来了流动人口子女的教育问题。一部分流动人口的子女在父母工作城市读书，带来诸如城区学校硬件容纳力不足，大班、超大班现象突出，教师严重不足，高负荷工作等现象。另一部分流动人口的子女选择回到户籍所在地就读，带来日益严重的“留守儿童”现象。流动人口的子女教育问题，已经成为我国教育改革发展中的突出问题。如何解决流动人口子女的教育问题，是关系国计民生的一项重要举措，也是真正落实教育均衡理念的关键。

3.缺乏共享与激励机制带来的学区内合作交流动力不足

目前我国部分地区推行的学区制改革缺乏必要的共享与激励机制，学区内校际间合作交流动力不足，存在形式大于内容、过程重于效果的问题。想要通过学区制改革措施做到真正的教育均衡发展，要求各地各级教育行政部门在推行学区制试点工作时，既要完善学区领导管理配套机制，也要建立学区资源共享机制，还要制定相关的质量考核评价标准。而目前我国部分地区的学区制改革依然存在形式大于内容的情况，教师资源共享更多地表现为名校单方面传导为主，学区内校际间没有形成合作交流平台。同时，由于缺乏相应的激励机制，没能调动学区内学校、教师的积极性，只为完成行政任务而为之，部分教师认为学区制的合作交流是“新瓶装旧酒”、“换汤不换药”，和原有的校级师资互派区别不大，甚至有教师认为这样的合作交流反而给正常的学校教學带来负担，抵触情绪较大，最终导致学区制改革步伐举步维艰。

四、学区制管理模式的构建策略

从教育管理到教育治理，一字之差，体现的却是不同的教育内涵。面对学区制改革过程中存在的制度隐忧，需要我们从教育治理理念角度，均衡配置学区范围内师资机制建设，研究构建学区教研共同体运行机制，形成对“学区制”实施成效的动态评估激励制度。

1.明确政府与学区权力边界，强化学区治理属性

试行学区改革，从“学区化管理”向“学区制建设”转变，要明确政府与学区的权利边界，理顺教育行政部门与学区间、学校内的权力分配和职责分配，真正给予学区办学治理权。通过“多元主体”、“共同治理”的管理理念，激发学区的办学积极性与主动性。这就要求教育行政主管部门下放相关权力，只负责学区发展宏观层面的政策引导，学区通过多元管理委员会，在教育行政部门的监督下，自行制订相关发展规划、资源共享策略、教育教学活动开展、文化融合生成等职责。明确的学区权力边界划分将有助于学区发展从“管理”向“治理”转变，最终做到教育均衡发展，推动现代学校制度建设[6]。

2.均衡配置学区范围内师资机制建设

教师是推动教育教学改革的主导力量，师资力量是决定学校发展的重要软实力。试行学区制改革，通过学区内校际间的支持与协调，均衡配置学区范围内的师资力量，促进学区内所有学校齐头并进，才能从根本上打破既得利益群体过分关注优质学校带来的教育机会偏差。因此，要进一步落实和完善“学区制”下师资流动制度，首要问题是解决传统人事关系带来的教师流动问题。可以思考通过教育行政部门聘任制，做到教师人事关系“去单位化”，学区内同样等级和能力的教师“同工同酬”，转变传统观念中的“某学校教师”变为“某学区教师”。同时，在业务进修、职称晋升、聘任提拔等方面，同等条件下优先考虑表现突出的教师，才能让教师安于流动、乐于流动，才能保证教育资源配置的高度均衡性，才能避免因为拒绝跨区选择学校导致的不公平，最终保障学区制改革的顺利推行[7]。

3.动态评估激励制度促进校际合作

教育均衡发展需要学区内不同学校拥有平等的教育资源，真正消除传统意义上名校与普通学校的差别。首先，相关教育行政部门应建立义务教育均衡发展的动态评估体系，实时监督校际间的合作交流，通过调查数据，客观、科学、准确地把握区际差距和校际差距，建立健全一套校际合作交流制度，使校际合作交流有序开展，走上制度化、规范化的轨道。其次，要通过建立校级合作交流制度，设立校际合作交流负责人，负责各项合作交流活动的组织与执行。最后，要通过建立激励机制，进一步提高教师参与的积极性。

4.做好文化融合与制度跟进，保障学区治理

生成新的学区文化生态是学区可持续发展的内涵之路。学区文化的形成并不是全盘接受成员学校的文化，也不是简单综合，更不是全盘否定，而是立足学区定位，有机选择、创造性融合、凝练与升华成员学校的文化，形成个性化的学区文化。通过学区文化引领学校文化建设，构建学区教育资源共享的文化理念，最终做到学区内不同学校形成学习共同体，凝聚核心理念和价值认同，搭建共同发展愿景。在此基础上，做好学区制度跟进措施，理顺学区财政管理、人事管理和督导制度之间的关系，健全学区管理制度，完善学区教育资源共建共享机制。

5.完善学区各类学校公平发展的财力保障制度

义务教育经费的合理配置是促进义务教育均衡发展的重要保障。完善学区各类学校公平发展的财力保障制度，须保障生均教育拨款的一致性，还须加强普通学校的各种专项财政拨款管理制度，并适当向薄弱学校、新建学校倾斜。对于因为历史原因导致的办学力量较弱的学校，教育行政部门应考虑加大经费力度，通过专项经费划拨，保证其办学条件。对于新建学校，则须保证经费的一次到位，确保新建学校的发展。同时，还要给予学区必要的自主权，通过吸引民间资本，解决政府办学财力不足的现实难题，确保学区内优质免费义务教育的均衡发展。

参考文献

[1] 赵新亮，张彦通.学区制推动区域教育优质均衡发展的理论与机制[J].教育理论与实践，2015.

[2] 肖其勇.教育均衡诉求学区制[J].中国教育学刊，2014（5）.

[3] 程艳霞，龚春燕，陳瑞生.从行政管理到多元治理：中国学区制的百年变革[J].中小学管理，2016（2）.

[4] 陈武林，苏娜，谭美瑶.均衡发展视域下“学区制”实施的制度隐忧与突围[J].中国教育学刊，2016（7）.

[5] 习勇生.县域义务教育学区制改革：从政策到实践[J].教育导刊，2015（4）.

[6] 程艳霞.从捆绑式区域管理到学区制治理的跨越[J].中国教育学刊，2016（11）.

[7] 陆云泉.学区制新改革：实现区域教育资源的深度整合[J].中小学管理，2016（1）.

【责任编辑 王 颖】