湖南省莽山水库PPP项目建设经营模式探索与实践

王建球

(湖南省宜章县人民政府,湖南 宜章　424200)

湖南省莽山水库PPP项目建设经营模式探索与实践

王建球

(湖南省宜章县人民政府,湖南 宜章424200)

摘要：湖南省宜章县莽山水库作为社会资本参与国家重大水利工程建设运营第一批试点项目,目前已全面进入建设阶段。项目采用PPP模式建设经营管理,在吸引社会资本参与水利工程建设方面进行了有益的探索。对莽山水库目前实施的具体情况进行简要分析,论述了莽山水库运作PPP模式的机制、效益及其经验,提出了具体建议,对今后实施PPP模式水利工程建设具有一定的参考价值。

关键词：PPP模式;莽山水库;水利工程; 经营管理;移交

湖南省宜章县莽山水库是社会资本参与国家重大水利工程建设运营的第一批试点项目,目前已全面进入建设阶段。该水库是一座以防洪、灌溉为主,兼顾城镇供水与发电等综合利用的水利枢纽工程。水库总库容1.33亿m3,设计灌溉面积2万多hm2,设计城镇年平均供水量2 227万m3,坝后电站装机容量1.8万kW。工程主要建设任务包括水库枢纽、灌区骨干工程和5条主要支渠。水库淹没影响涉及宜章县天塘乡和莽山瑶族乡等2个乡2个行政村8个村民小组,迁移人口271户1 131人。项目采用PPP模式建设经营管理,在吸引社会资本参与水利工程建设方面进行了一些探索。

1莽山水库PPP模式基本情况

1.1投融资方案

莽山水库工程总投资为189 443万元(水库枢纽105 763万元、灌区骨干工程及五条主要支渠83 680万元,建设期利息3 853万元,其中政府资金为143 590万元(枢纽资本金59 910万元,灌区资本金83 680万元)。枢纽工程总投资105 763万元,其中政府资本金59 910万元,建设期利息3 853万元，项目法人投资42 000万元(中标价)。项目法人投资4 200万元中30%作为项目法人资本金,即12 600万元,其余29 400万元,由项目法人通过银行贷款等方式融资。项目法人资本金分二期到位,第一期资本金5 000万元在注册成立项目公司时到位,第二期7 600万元在2016年6月30日前到位,建设期利息由项目法人承担。投融资额度占总投资的22.6%。灌区工程中中央及省配套资金60 668万元,县财政配套资金23 012万元由项目法人负责筹措到位,建设期不支付利息,项目竣工后移交政府管理,工程款由县政府分3年按4∶3∶3偿还,偿还期资金利息按8.55%计息。

1.2经济效益分析

根据莽山水库防洪、灌溉、城镇供水、发电等功能分析,整个项目全部投资的静态回收期为34.7年,总体项目经济内部收益率为7.96%,融资前枢纽税前财务内部收益率为1.92%,税后财务内部收益率为0.96%;按项目法人资本金税后财务内部收益率6%~8%及特许经营期44年(含建设期4年)进行测算,项目法人出资合理范围为3.7亿~4.9亿元。

1.3项目法人招标过程

2012年12月《湖南省莽山水库工程项目建议书》获得国家发改委的立项批复。2013年1月开展莽山水库项目法人公开招标工作,历时近两年进行了5次招投标,至2014年9月第五次招标成功。

2莽山水库PPP模式项目合作机制

通过项目法人招标,明确了政府与项目法人双方的权利义务,政府负责政府资金的投入、征地移民拆迁协调、运营期间年度收入保障及工程建设资金兜底;项目法人负责工程建设及社会资本投融资(额定融资42 000万元),具体合作机制如下。

2.1实行“分段式”的建设经营模式

莽山水库实行国家投资与引入社会资本建设经营相结合的模式,将项目分为枢纽、灌区骨干工程两部分,分别采取两种不同的模式建设经营管理: 水库枢纽采取项目法人“投融资—建设—经营—移交” 的模式,特许经营期内的运营管理由项目法人自主经营,项目特许期内发电、供水及旅游开发等收益作为投资人的回报,特许经营期满后工程无偿移交县政府,特许经营期为44年(含建设期4年)； 灌区骨干工程建设采取“建设—移交—付款”的模式。双方的权利义务为:①枢纽工程的各级政府投资由县政府负责筹措,全部进入政府设置的专用账户,专用于项目建设,枢纽工程的政府投资首先用于项目的前期工作和移民征地及环境工程。②在设计水平年,政府应保证供水配套设施,灌区支渠田间工程建成,并促使发挥效益。③政府负责征地开垦工作,组建政府协调小组,协调周边关系,协助项目公司办理项目批复、资金申请及其他一些与政府部门有关的协调工作。④项目公司必须无条件服从政府和省、市、县防汛抗旱指挥部门的统一调度,并自行承担费用和风险。项目公司根据地方的统一规范对项目享有自主的开发、建设和管理权,在经营期内按特许经营的合同享有完全的自主经营权。⑤组建项目公司的中标单位具有相应的施工资质,除主要材料、设备、专题咨询等,不再进行施工招标,但项目公司的施工、监理、质量管理、安全管理、竣工验收等应严格执行中国和湖南省相关的强制性标准,并接受政府的监督、检查[1-2]。

2.2实行“保底式”的收益保障机制

综合考虑水库投资回报率,确保实现合作共赢和发挥项目应有的社会和经济效益,采取了“保底式”的收益保障机制。①县政府承诺城镇供水出库水费和农业灌溉出库水费收入不足由县财政弥补,确保项目法人达到设计水平年(2025)年收入达到设计要求的5 000万元(城镇供水出库水价0.75元/m3,农业灌溉出库水价0.134元/m3)。水费补贴由县人大常委会作出决议,列入县年度财政预算支出给予保障。②县政府承诺在县城规划区划出33多hm2城镇开发土地用于对政府投入及灌溉、供水出库水费的担保。③将40年的水库库区旅游开发权益同期授予项目法人,构建综合经营保障机制[3]。

2.3实行“综合式”的建设管理体系

①县委、县政府成立了莽山水库工程建设指挥部,加强对项目建设的监督协调管理。②由中标单位广东水电二局股份有限公司牵头组建莽山水库开发建设有限公司，作为莽山水库工程建设的项目法人。③通过招标确定设计单位为湖南省水利水电勘测设计研究总院。④监理单位由县政府负责招标,湖南水利水电工程监理承包总公司中标,同时监理项目法人及施工单位。⑤按照招标约定,施工由中标单位之一的广东水电二局股份有限公司负责。⑥拟成立莽山水库管理局,管理莽山水库灌区,同时加强莽山水库枢纽工程的监督、协调。

2.4实行“联合式”的监管协调机制

为保证莽山水库工程建设经营及资金的监管到位,避免监管缺失,建立了政府与项目公司紧密协作、相互协调的监督管理机制。一是县政府与项目公司约定,由政府委派1名工作人员出任项目公司的监事,薪酬由政府承担。二是设立莽山水库“6人”运营协调委员会,委员会作为双方协调和议事机构,委员会列席项目公司董事会和股东大会,对项目建设期国家资金的拨付和使用进行监督,对枢纽工程运营期的维护和安全进行监督。三是县政府与项目公司共同制定了中央投资及地方配套资金、项目法人、贷款资金、法人自筹资金、移民征地补偿和移民安置等资金暂行管理办法,严格规范资金审批程序,实行双方共管。四是规范旅游开发项目。在莽山水库项目运营期间,协议明确政府同期授予项目公司库区、坝区独家旅游开发权,旅游开发必须根据法律规定和有关部门审批,严厉禁止破坏水环境,并接受政府监督。项目公司有责任配合政府进行水源地保护,采取封山育林及植树造林等措施打造莽山水库生态旅游[4-5]。

3莽山水库PPP模式的功能

3.1思想观念的转变,有利于激发管理体制的活力

水利工程具有很强的公益性,长期以来都是由政府主管,导致管理人员超编,人浮于事,工程管理水平低,工程效益发挥差等问题较严重。如:我县黄岑水库是一座以防洪、灌溉为主,兼顾城镇供水和发电的中型水库,现有管理人员193人,额定编制124人,超过额定编制69人,工程维护经费无法提取,工程效益逐年下降,目前仅能灌溉1 000万hm2,不到设计灌溉面积的30%。而莽山水库通过引入社会资本建设经营管理,可严格控制管理人员编制,解决长期以来由政府主管的水利工程管理人员超编、维护经费不足等方面的问题,同时通过引进高技术管理人才、管理经验和管理团队,可以获得优质的公共服务,降低政府管理成本[1-2]。

3.2引入社会资本,有利于发挥市场主导作用和提高项目综合效益

社会资本方项目公司获得库区特许经营权后,可发挥市场主导作用,最大限度地开发项目的潜在能力,利用社会资本、经营管理等方面的资源优势,结合紧邻莽山森林公园4A景区及水库下游一六温泉带的优势,打造生态、环保、山水一体的休闲养生、观光娱乐等方面的综合旅游开发项目,对促进当地区域经济的发展,带动村民致富等具有重要作用,可充分发挥莽山水库项目的综合效益[2，6]。

3.3建设经营模式的创新,有利于加快项目建设进度,缓解当地政府资金筹措压力

莽山水库枢纽工程总投资近10.6亿元,社会资本投入4.2亿元,占总投资的40%。因此,在4年的建设期,政府每年减少了1亿元的投资,有效缓解了政府筹资压力;其次,社会资本到位快、到位率高,能较好地解决政府资金到位慢的问题,加快了项目前期和项目建设进度;同时,实行项目公司运营机制,能较好地保障建设和经营效率,确保建设目标顺利实现[2]。

3.4推进风险分担机制,讲求风险共担、利益共享

莽山水库实行项目法人招标模式,招标单位为宜章县人民政府,宜章县人民政府与中标单位实行“分配式”的风险分担机制,项目法人承担该项目资本投入、运营成本超支等商业风险,宜章县人民政府承担建设成本超支、年度基本收入保证、政策变化及不可抗力等风险。充分有效地设置了风险分担机制,建立了让最有能力化解风险的一方来承担风险或各方共同分担合适的风险机制[1-2]。

4莽山水库实施PPP模式的经验

4.1解放思想、大胆改革,是实现PPP模式的基础

①检查预制构件的堆放和场地转弯平面的布置（场地面积，承载能力和道路回转半径应满足项目建设的需要）。②检查起重机械的选择和布局（机器的起重能力和回转半径应满足起重和安装部件的要求）。③检查预制构件的整体安装过程（根据组装顺序和工艺流程）。④对工程的质量进行严格监控，对其严格把关。⑤审查子项目的施工方法（按照规定的要求和数据编制的相关要求）。⑥检查组件产品（运输，堆叠，存储）的保护措施。⑦审查技术措施，确保施工安全和质量。⑧审查绿色施工和文明施工的措施。

从20世纪50年代开始,宜章人民就开始争取莽山水库立项建设,几经波折,几上几下,均因各种原因至2006年而毫无成果。2009年以来,县委、县政府立足基础,坚持不懈、迎难而上、放眼大局、解放思想、改革创新、大胆推进水利体制改革,积极引进社会资本参与莽山水库建设经营管理,大大加快了莽山水库前期工作步伐,项目在2015年5月正式开工建设,成为2015年国家27个必须开工重大水利项目中首个开工项目。

4.2把握政策、勇于探索,是实现PPP模式的保证

莽山水库社会效益显著,但经济效益比较弱化,成为了吸引社会资本的短板。为此,为获得招标成功,县委、县政府在法律法规允许范围内提供相应优惠条件,增强项目投资吸引力,积极推进了PPP模式的运作,成为了全国172个重大水利项目中第一个成功实现PPP模式的项目。

4.3政府担当、敢于负责,是实现PPP模式的关键

征地拆迁是项目建设的一大瓶颈,该项目需征地和移民较多,压力较大,为保障移民征地顺利开展,确保移民的合法权益,确保工程建设顺利进行,政府主动承担征地拆迁责任,由政府组织实施,解决了项目法人的担忧,也解决了项目建设的难点,从而保障了工程建设的顺利进行,这是社会资本能否进入水利项目的关键。

4.4强化监理、政府招标,是项目建设的有力保障

考虑到莽山水库项目法人的特殊性,监理单位及勘测设计单位均由政府组织招标,由政府负责相关费用,而非项目法人组织招标。这样既有利于防范投资风险,又能增强对项目建设进度、资金、质量的保障。

5对实施PPP模式的建议

5.1解决“三怕”问题

即怕双方违约影响协议履行,怕国家政策变化影响项目收益,怕内部矛盾影响项目建设经营。为了解决“三怕”问题,一是要规范水利社会资本投资政策,完善PPP模式建设投资的法律体系。国家应尽快出台社会资本参与水利工程建设运营的相关规范规定,建立社会资本进入、退出机制,明确双方的责权利及奖励政策,加强项目建设资金的监管力度,提高项目建设资金的使用效率,加强项目运营期间的维护管理。二是投标联合体成员以不超过2家为佳,避免联合体成员过多,意见难以统一的问题,或因利益分配不均而产生矛盾影响项目建设及经营管理。三是参照西部开发地区国家投资比例,提高对社会效益显著、经济效益较差的中部地区项目法人招标项目国家投资比例,扶持贫困地区重大基础设施建设。

5.2确保项目安全

针对莽山水库授予项目公司长达44年的特许经营权,为保证莽山水库枢纽工程中央、省、市、县投入资金的监管风险,避免监管缺失,确保工程及资金安全,在建设经营期间,政府应增派董事、监事和财务监管人员参与项目法人的建设经营管理。

5.3强化融资监管

在特许期内授予项目公司独家建设、测试、试运行、运营维护、供水、旅游开发并销售输出水利电力资源的权力,应严格控制项目公司融资及再融资事项,明确除为本项目融资和再融资以外,不得为其他目的抵押或转让运营本项目的任何资产、设施和设备。

参考文献：

[1] 彭立前,孙忠.水利工程建设项目管理[M].北京:中国水利水电出版社,2009.

[2] 徐存东.水利水电建设项目管理与评估[M].北京:中国水利水电出版社,2006.

[3] 孙路艳.做好当前农田水利工程建设的思考[J].科技致富向导,2011(12):13-16.

[4] 厉占财. 水利工程对生态环境的影响综述[J].黑龙江科技信息,2008(31):84.

[5] 唐会燕.浅谈水利水电工程建设对环境影响问题[J].中小企业管理与科技,2009(12):168.

[6] 刘建军.水利工程环境保护设计[M].武汉:武汉大学出版社,2008.

Application of PPP mode in large-sized water saving and water supply projects/ZHAO Yicheng (Hebei Research Institute of Investigation & Design of Water Conservancy & Hydropower, Tianjin 300250, China)

Abstract:The importance of using PPP mode in large-sized water saving and water supply projects is demonstrated based on the functions of PPP mode, that is, to release financial pressure of the local government, to take advantages of government and social capital, and to transform the function of the government. The components of large-sized water saving and water supply projects are analyzed, and project division is performed.Referring applications of PPP mode in similar projects, the feasibility of using PPP mode in different components of projects is validated. To assure the positivity of PPP mode, a set of measures should be adopted during its implementation. By summarizing the general characteristics and classification of PPP mode and combining with the policy requirements, the applicability of different PPP modes, joint venture of government and social capital, franchising of social capital and government procurement of services, topublic, quasi-public and profitable water conservancy projects is analyzed.For some specific scenarios, the model innovation is performed. Finally, some policy recommendations are put forward to promote social capital to enter the water industry from the following aspects: introduction of specific operational guidelines, promotion of water industry market-oriented reform and improvement of preparatory work mechanism of projects. Mangshan Reservoir in Yizhang County of Hunan Province is one of the first-batch pilot projects withsocial capital invested in construction and operation of the national major water conservancy projects and has entered the construction stage. The project takes construction management of PPP mode, and attracting social capital to participate in water conservancy projectsis explored. The current implementation situation of Mangshan Reservoir is analyzed. The mechanism, benefits and experience of PPP mode of Manshan Reservoir are summarized. Some concrete suggestions are put forward for the future implementation of PPP mode of water conservancy projects.

Key words:PPP mode; water saving and water supply project; project division; measure water project investment;government-social capital cooperation; PPP mode PPP mode;Mangshan Reservoir; water project; construction management;transfer

Considerations about attracting social capital into water conservancy projects using PPP mode/MA Yipeng, et al (Development Research Center of the Ministry of Water Resources of P. R. China, Beijing 100038, China)

Exploration and practice of construction management mode of PPP project of Mangshan Reservoir in Hunan Province/WANG Jianqiu(Yizhang County Government of Hunan Province, Yizhang 424200, China)

(收稿日期：2015-12-03编辑：陈玉国)

中图分类号：F407.9

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)01-0038-03

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.011

作者简介：王建球(1970—),男,湖南永兴人,硕士,中共宜章县委书记,从事县域经济发展研究。E-mail:wjq205@126.com