韩国《环境政策基本法》的解析与启示

2016-04-12崔红东

宿州学院学报 2016年5期

关键词：环境保护法生态环境保护

崔红东

河南师范大学法学院，河南新乡,453007

韩国《环境政策基本法》的解析与启示

崔红东

河南师范大学法学院，河南新乡,453007

摘要：为完善我国新《环境保护法》中存在的环境权概念缺失、术语解释欠缺、环境保护领域的国际合作内容未涉及、政府环境责任不清等方面的诸多问题和不足，通过研究韩国环境保护法体系，从法律的基本框架、主要内容以及环境行政机构体系等方面与韩国2013年新修改的《环境政策基本法》进行对比分析，进而从合理设置环境监管模式、明确政府权责、引进环境行政诉讼制度、政府转型及简政放权、建立环境监察执法机制、加强生态环境保护宣传教育等方面对今后我国新《环境保护法》的修改提出一些建议。

关键词：新《环境保护法》；《环境政策基本法》；环境权；生态环境保护；环境保护法体系

目前,环境问题是我国面临的最为严峻的问题，也是亟待解决的问题。而环境保护法在保护环境、维护国家和个人的环境权益以及促进可持续发展等方面起着相当重要的作用。韩国政府根据环境发展的需要，最近三年修改或制定的环境单行法已达到90%以上，最终形成了以《环境政策基本法》为中心的比较完善的环境法体系。

目前，我国环境保护法体系还不够完善，正处在调整环境保护政策、制定或修改环境保护法阶段。我国新《环境保护法》尚存在环境权概念缺失、术语解释欠缺、国际合作内容未涉及、政府责任不清等方面的不足。本文研究分析韩国的《环境政策基本法》，以便为我国新《环境保护法》的制定提供借鉴和参考。

1韩国环境保护法

1.1韩国环境法律体系

韩国环境立法始于1963年的《公害防止法》。根据全北大学教授刘晨植教授的观点，环境法的发展经历了公害防止法时代、环境保全法时代、环境政策基本法时代三个阶段[1]。韩国环境问题始于经济开发5年计划。伴随着经济开发和工业化，韩国环境不断遭到破坏，由此引发了诸多环境公害问题。为此，韩国政府于1963年11月5日颁布了第一部环境基本法——《公害防止法》。该法仅有21条，其主要目的是防止因工厂或重工业排放引起的大气污染、水污染、噪音污染等。

由于《公害防止法》强调优先发展经济的理念，缺乏实效性，再加上工业化和城市化的快速发展，韩国环境问题越发严重，仅靠《公害防止法》已无法有效解决多样化的环境问题。韩国政府为此调整了环境保护政策，于1977年12月31日又颁布了《环境保全法》，以此取代了《公害防止法》。《环境保全法》的目的是为保障当前国民及其子孙后代享有生活在健康舒适环境中的权利，并以全部环境问题为规制对象。另外，还新引入了环境影响评价制度、环境质量标准、污染物的总量控制制度、环境破坏或环境污染的事前预防措施。此时，韩国政府已认识到环境保护的重要性，并在1980年修改宪法时增加了环境权。

随着产业结构的调整和重工业的高速发展，环境问题呈现出多样化趋势，导致韩国政府必须根据污染领域的类别制定相应的政策来应对环境的恶化和各种环境问题。韩国政府于1990年8月1日又颁布了《环境政策基本法》，从此《环境保全法》被取代。在该法的指导下，又制定了《大气环境保全法》《土壤环境保全法》《水质及水生态系保全法》《饮用水管理法》《自然环境保全法》《环境影响评价法》《环境犯罪管制特别措施法》《废弃物国际移动及处理法》《有害化学物质管理法》《下水道法》等一系列的单行环境法。从此，韩国形成了以《环境政策基本法》为中心的较为健全的环境法体系。

1.2韩国《环境政策基本法》的基本框架和主要内容

1990年《环境政策基本法》颁布后，分别于1997年、1999年、2002年、2005年、2006年、2007年、2010年、2011年、2012年、2013年进行了多次修改，其中2011年进行了全面修改，形成了涵盖可持续发展理念的比较健全的环境基本法体系。

1.2.1基本框架

韩国《环境政策基本法》共5章61条，由总则、环境保全计划的制定、法制及财政上的措施、环境政策委员会和附则构成。

第一章总则包括立法目的、立法理念、相关概念、国家及地方自治团体职责和事业者的责任、国民的权利和义务、制污染者的责任原则、事前预防措施、促进资源的节约及循环利用等。

第二章环境保全计划的制定主要包括环境标准、基本国策、自然环境的保全及环境影响评价、纷争调解及受害救济等。

第三章法制和财政方面的措施主要有法律制度上的措施，给予地方自治团体、事业者和在调查、研究及技术开发方面给予的财政支持。

第四章环境政策委员会及环境保护协会的设立。

第五章有关环境部长官的部分权限下放的事项。

1.2.2主要内容

(1)立法目的。韩国《环境政策基本法》第一条规定：“本法通过明确有关环境保护的国民权利和义务及国家的职责，确定环境政策的基本事项，从而预防污染环境和破坏环境，持续合理地管理和维护环境，使所有国民都能享受健康舒适的生活为本法的立法目的。”由此来看，本法将可持续发展理念融入其中，并将之作为本法的基本原则。

(2)立法的基本理念。人与环境的和谐与平衡是本法的基本立法理念。通过改善环境质量和保护环境以营造舒适的环境，维持人与环境的和谐与平衡。

(3)基本原则。从该法的内容来看，环境保护应坚持可持续发展原则、事前预防原则、促进资源节约及循环利用的原则和制污者的责任原则等。可持续发展原则早已成为韩国环境政策和环境立法的最根本的原则，并体现在各种环境保护法以及环境管理制度中[2]。

事前预防原则是预防环境污染和科学技术的危害性方面的具体体现，如《环境政策基本法》第35条和第41条分别明确规定了科学技术有害性的评价制度和环境影响评价制度。因此，环境法上的事前预防是指致力于在具体环境风险防范和危险防范的最初阶段回避和减少环境风险，形成可预测的未来环境，尤其是保护和保存自然生活基础的环境[3]。促进资源节约及循环利用的原则在该法第1章第10条中有详细规定。制污者责任原则在该法第7条中有明确规定*制污者责任原则主要是指因自身的行为或事业活动引起的环境污染或环境破坏，负有主动防止由此可能带来的环境污染或环境破坏，对造成的环境污染或环境破坏负有恢复原状的责任，并负担受害者救济费用的原则。。

(4)环境保护基本制度及措施。环境保护基本制度主要有环境影响评价制度、环境容量制度、环境标准制度、排放许可标准及其预告制度、环境信息公开制度、影响圈分类管理制度、环境保护教育制度、自然环境保护制度和纷争调解及被害救济制度等。

环境保护的基本措施主要有加强国际合作、地球环境保全措施、环境科学技术振兴措施、促进民间团体的环保活动、科学技术有害性的评价措施、有关放射性物质、环境性疾病及有害化学物质的控制措施等。

(5)环境保护中各方的职责。《环境政策基本法》第4～6条分别规定了环境保护中国家、地方自治团体、事业者及国民的职责。

(6)成立环境政策委员会和环境保护协会。环境政策委员会是环境部长官为审议、咨询《环境政策基本法》第58条第1款各项的事项而设立的机构。其中包括制定及修改国家环境综合计划的相关事项，环境标准、污染物排出许可标准及放流水水质标准等相关事项。

环境保护协会属于法人，主要负责环境保全的调查研究、技术开发及教育和宣传、生态复原等方面的工作。

1.3韩国环境行政机构体系

韩国环境部是主管环境的中央行政机关，也是环境领域的最高权力机关，统管有关自然环境和生活环境的保全以及环境污染防止的事务。其直属机关主要有国立环境科学院、国立环境人力开发院、温室气体综合情报中心、化学物质安全院、流域环境厅*流域环境厅包括汉江流域环境厅、洛东流域环境厅、锦江流域环境厅和荣山流域环境厅。、首都圈大气环境厅、地方环境厅*地方环境厅包括原州地方环境厅、大邱地方环境厅、新万金地方环境厅。、中央环境纠纷调整委员会和国立生物资源馆。

根据《环境政策基本法》和《环境部及其附属机构职责》的相关规定，环境保护管理工作由中央和地方分担，各环境行政机构分工明确、权责分明。特别是地方环境厅和地方自治团体负责执行环境部制定的政策和法规，并制定和施行本辖区内的环境保护对策及执行环境部部长委任的其他事务等。环境部在地方设有首都圈环境厅、流域环境厅和地方环境厅，在各广域自治体设有环境管理室、环境局等，并在基础自治体设有环境保护科、环境管理科等。由此，韩国形成了以环境部为中心，相关部委密切配合分工协作和地方自治团体环境管理为补充的中央主导型环境管理体制[4]。

2中国新《环境保护法》的基本框架及其主要内容

我国新《环境保护法》在立法理念、基本原则、基本制度、监管模式、政府环境责任、环境执法等方面都进行了全面修改。该法共7章70条，分别由总则、监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害、信息公开和公众参与、法律责任及附则七部分构成。

该法首次将生态文明理念纳入环境保护法体系，明确了环境保护法的目的*《新环境保护法》的目的是保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。，同时，该法还明确规定了坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。除此之外，该法在创新方面还有生态保护红线、环境公益诉讼制度、环境影响评价制度、生态补偿制度、环境保护目标责任制和考核评价制度、总量控制、排污许可管理等内容。

3中国新《环境保护法》存在的问题

3.1新《环境保护法》的定位不明确

我国新《环境保护法》并未明确规定其基本法的地位。张德江委员长曾在第十二届人大常委会第八次会议闭幕式上指出：“新《环境保护法》是环境保护领域的基础性、综合性法律。”我国环境部部长陈吉宁也曾在十二届人大三次会议的记者会上指出，为落实好新《环境保护法》，环保部将出台和完善环保法的实施细则。环保部并于2015年3月19日在环境保护部部务会议上通过《突发环境事件应急管理办法》，同年6月5日起开始施行。并且党中央、国务院为加快建立生态文明法律制度，依靠严格法治保护生态环境，相继发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《生态环境监测网络建设方案》。这些都充分说明了新《环境保护法》在环境保护领域的基本法地位，但在该法中并未得到体现。

3.2环境保护监管体制不畅

我国环境保护监管体制不够通畅，主要表现在以下两个方面。

首先，新《环境保护法》没能很好地厘清统一监管和分工监管的关系与级别，统管和分管职责权限不够明确，更没明确中央和地方的监管关系等*新《环境保护法》第10条只规定国务院环保主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监管。。

其次，环境保护监管体系混乱。地方政府是环境保护的主管部门掌握着环境政策的决策大权，统管着本辖区的环境质量，承担着组织、管理、监督本地区的生态环境保护工作。环境保护部是我国环境保护领域的最高权力部门，但地方各级环境保护部门不是直接隶属于环保部，而是隶属于地方各级政府。环境保护部和地方各级环境保护部门之间这种非直接领导关系势必会导致上下级之间缺乏应有的制约力。与此同时，地方环境保护部门在上级主管部门和地方政府的双重领导下，在环境执法过程中势必会受到同级地方政府的控制和干扰，导致地方环保部门形同虚设，无法有效地履行保护环境的职能。

3.3政府环境决策责任不明

环境行政诉讼是追究政府机关的环境违法行为或不作为的重要法律手段。韩国《环境政策基本法》中没有明确环境行政诉讼制度，但《俄罗斯联邦环境保护法》第66条明确规定对政府环境监督管理人员的不当决定可以提起诉讼，这就意味着相关的环境行政管理人员对自己的决定要承担一定法律责任[5]。

我国新《环境保护法》对政府环境决策责任规定得不够明确。该法第13条只规定了政府规划环境的职责，第26条只规定了政府的环境保护目标责任制和考核评价制度。但在法律责任方面，该法对因政府决策失误、执法不当或不作为等原因造成的重大环境污染事故或损害生态环境的责任问题并未作出相应的规定。

目前，我国地方政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍[6]。在政府为主导的环境保护监管制度下，如果只规定政府享有行政许可权、监管权，对因其决策失误或不作为可能带来的环境风险不规定相应的法律责任，将会对今后社会的健康发展带来极大的环境风险。为此，我国颁布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》*《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》划定了县级以上领导干部在生态环境领域的责任红线，明确了追责对象、追责情形以及追责办法，充分体现了用制度保护生态环境的理念，并详细列举了应当追究政府有关工作部门领导成员的责任和情形，以及相关地方党委和政府有关领导成员的责任和情形。，该办法只是明确了党政领导干部损坏生态环境的责任及追究办法，没有规定相应的环境行政诉讼制度。

3.4环境权概念的缺失

环境权是公民享有生活在健康舒适的环境的权利，是社会经济可持续发展的保障，也是每个公民享有健康生活的基础。但新《环境保护法》第53条只规定了公民的环境知情权、参与权和监督权，而没有涉及环境权；总则第6条中也只规定了公民负有保护环境的义务，而没明确公民的环境权益。因此，今后我国也应该在立法上明确环境权，使环境权成为我国环境保护法的重心，同时环境权也是构成整个环境保护法律体系的基石[7]。

3.5相关术语解释欠缺

我国的立法通常不习惯在总则中对条文中涉及的基本法律术语作出解释。事实上，法律解释不仅是有效实施法律的前提和基础，而且也是完善和发展法律的一种方式。近年来，许多国家在环境立法中非常注重对法律条文中易引起歧义或执法人员在实践中不易把握的一些基本概念术语进行相应的法律解释，目的在于使执法人员能够更准确地理解法律以及更好地执法。韩国在《环境政策基本法》总则中对本法中涉及的术语给出了详尽的解释，如环境、自然环境、生活环境、环境污染、环境破坏、环境保全、环境容量、环境基准等。而我国新《环境保护法》中只对“环境”作出了解释，对环境基准、环境容量、生态红线、保护优先、生态环境敏感区和脆弱区等大量关键性概念术语没有作出法律意义上的解释。

3.6环境保护国际合作方面内容缺失

由于环境问题的复杂性和跨区域性，如气候变暖、雾霾蔓延、臭氧层的严重破坏等问题仅靠一个国家的力量是无法解决的，这就需要各国之间的密切合作才能得到有效控制和解决。大多数国家的环境立法中都有国际合作的相关内容，有些国家甚至在环境保护法中专门规定了环境保护国际合作的内容，如韩国《环境政策基本法》第27条专门规定了国际合作及地球环境保护的内容，而我国新《环境保护法》中未涉及环境保护国际合作方面的内容。

4中国新《环境保护法》的完善

4.1合理设置监管机构，完善环境保护监管体制

首先，明确划分中央和地方各级环保部门的职责，将统一监管与分级、分部门监管相结合，实行国家监察、地方监管的环境保护制度，在环境保护部和地方各级环保部门间建立垂直型领导机制。环境保护部作为环保领域的最高行政机构，其职责应是行使宏观调控的最高决策权，制定环境保护的政策法规，同时协调跨区域、跨流域的环境保护问题，并监督地方环境保护部门的执行工作[8]。基层地方环保部门应对本辖区环境进行监管，根据所辖范围内的具体情况，制定具体的环境保护方案并予以实施，从而形成一个以环保部为首的健全有效的环境保护监管体制。

其次，转变地方管制型政府模式，打造新型地方服务型政府，明确政府权责，适当放权，建立地方政府和环保部门的环保责任清单制度。地方政府可以通过立法进行科学引导，在环境管理方面合理设置综合执法机构，将有关生态环境和资源保护的查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等权力以及限期治理的决定权、责令停业、关闭的权力下放给环保部门，让地方环保部门拥有一定程度的监督权和紧急情况下的应急执法权；同时，合理配置各部门的管理权限，建立区域内部协调机制，加强政府各部门执法合作与协调，增强环保部门的执法权力。

再次，积极探索监督地方政府机制，建立国务院及环境保护部分别对省级政府主要负责人和地方政府负责人的约谈和回访制度*约谈是积极的行政行为，是指上级行政机关对下级行政机关的约谈，在一定程度上可以起到警示和强制作用，也具有一定的威慑力。对约谈的主体、约谈的方式及情形、约谈的范围及性质、程序以及约谈的效果等进行具体的规定，形成一种有效的约谈机制。因此，建立约谈机制有助于杜绝或减少地方政府的执法不力或不作为现象。回访是对约谈对象的不作为进行限期整改落实情况的一种监督机制。，推动地方政府积极整改、限期治理，制定地方发展和生态环保的具体方案，用法治来保护生态环境。

最后，提升环境监察执法能力和意识，完善环境监察执法机制。首先，要提升环境监察执法队伍的专业素质和水平，提供充分的执法经费和装备；其次，建立区域协调机制，加强跨区域间的环境合作与协调，实行联合执法、交叉执法和强化执法，并通过大胆实践环保、公安、检察和司法机关的联动执法机制，推动“两法衔接”工作，实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接[9]。

4.2完善环境保护法体系，依靠制度和法治加强环境保护

4.2.1环境权的完善

环境权是每个公民都享有生活在健康舒适的环境下的权利，是公民拥有健康身体、改善生活质量的基本保障。韩国、美国、日本等国都在各自的宪法中明确环境权或有关环境权的内容，如韩国宪法第35条*韩国宪法第35条规定：“所有国民都享有生活在健康舒适环境的权利，国家和国民都应为保护环境而努力。”和《环境政策基本法》第15条。

为了能更好地与世界接轨，我国应根据具体情况和环境立法的需要，在环境保护基本法中具体规定环境权的内容及其行使等，使环境权成为环境保护法的重心，从而更好地保障国家和人民的环境权益，使我国公民都能享有一个健康舒适的生活环境。

4.2.2增加关键性术语的解释

实施法律的过程，其实就是理解和解释法律的过程。可见，法条中关键性术语的解释显得尤为重要。因此，对新《环境保护法》中生态文明、环境基准、环境容量、生态红线、保护优先、生态环境敏感区和脆弱区等专业术语需要作出具体的解释，以便更准确地理解和适用新《环境保护法》以及降低非专业人员的执法难度。

4.2.3增加环境保护国际合作方面的内容

环境问题已成为危及人类生存与发展的日益严峻的全球性问题，因此，加强环境保护领域的国际合作，是有效解决环境问题的必然选择，也是世界各国的共同责任。尽管我国积极参与区域和双边环境保护国际合作，如中韩、中俄、中美、中欧、中国-东盟，但为了迎合国际环境立法的主流，我国也有必要在新《环境保护法》中增加有关环境保护国际合作方面的相关内容，彰显出国家对环境保护国际合作的重视。

4.2.4引进环境行政诉讼制度，建构完善的环境信息公开制度体系

完善的环境信息公开制度将环境信息的监测机构、统计机构、发布机构的职能有机结合起来，用制度规范和约束监测、统计和发布过程，确保公众的知情权[10]。引进环境行政诉讼制度，设立环境投诉中心，鼓励公众检举政府及环境相关部门的违法行为，赋予公众环境行政诉讼的权利，开通公众对政府及环境主管部门的环境违法行为的诉讼渠道，使公众尽可能多地行使自己的知情权、参与权和监督权，从而实现从命令式管制到参与式治理的转型。

另外，为加强环境法治建设，尽快与新《环境保护法》相衔接，加快推进水污染防治法、土壤污染防治法、核安全法的制(修)订进程，积极推动环境影响评价法、固体废物污染环境防治法、建设项目环境管理条例、排污许可条例、环境监测条例等法律法规的制(修)订工作[11]。在我国环境法领域，新《环境保护法》应充分发挥其综合性、基础性法律的统领作用，规定环保领域的基本原则和基本制度、大致的方针和政策，解决共性问题；单行环境保护法对各部门进行具体规定，解决具体的问题。由此形成以新《环境保护法》为核心，单行环境保护法、环境保护法规、规章及其他规范性文件相配套的环境保护法体系。

4.3加强生态环境保护宣传教育工作

一部好的法律需要执法部门的贯彻落实,环境宣传教育在环境保护法的贯彻落实过程中起着非常重要的作用。为此，美国、日本等国颁布了《国家环境教育法》，韩国为使《环境政策基本法》能很好地贯彻实施，加强宣传教育及普及环境保护的法律知识，提高环保意识，专门颁布了《环境教育振兴法》。

在我国，人们的环境保护法律意识比较淡薄，对新《环境保护法》的立法精神及各项条款了解甚少，结合我国的具体情况，有必要从以下几个方面加强新《环境保护法》及保护生态环境的宣传教育工作。

第一，加强党政机关、事业单位、企业及其高管层人员的宣传学习和教育工作，定期举办环保法培训班和讲座，普及环保法知识，使各级党政领导干部和环保等监管部门的所有工作人员以及企事业单位的高层管理人员都熟悉、了解新《环境保护法》的内容及相关知识，解决“有法不知”的问题，尤其是增强企业的环境保护法律意识。

第二，重视环境教育，在中小学开设生态环境保护教育课程，让中小学生认识到保护环境的重要性；树立“保护生态环境，从我做起”的环境保护观念，培养知法守法的意识，从小形成保护生态环境、人人有责的生态环保习惯。

第三，广泛深入社区、农村进行环保教育，大力宣传环境保护法律知识，增强环保意识和观念。首先，在地方政府和环保部门的帮助下，将环保法律知识编成小品，下乡、进村到社区进行环保宣传；其次，坚持办好普及环境保护法宣传教育工作，在企事业单位、农村、社区多设置有关环境保护的漫画宣传栏及发放宣传册，同时，在地方电视台开设普及环境保护法栏目，插播一些相关的微电影、小短剧以及公益公告等，从而达到普法教育的效果。

5结语

新《环境保护法》的实施将我国生态环境保护工作引入了新常态，为我国环境保护提供了法律依据。但新《环境保护法》的有效实施，必须依靠健全的环境监管机制和环境监察执法机制。加强环境监管机构的合理设置、提高环境执法能力、落实政府责任等是严格执行新《环境好保护法》的关键。为此，今后我国在新《环境保护法》的修改及完善方面，还需要进一步明确各环境监管部门的职责和权限，建立垂直型的环境监管模式，摆脱地方政府的干涉与限制，有针对性地完善环境保护法体系。只有这样，才能依靠健全的环境保护制度治理和保护我国的生态环境。

参考文献：

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[4]牛晓波,杨磊.环保总局第三张牌：修法问责“污染保护伞”[N].21世纪经济报道,2007-02-28(001)

[5]李爱年，彭本利.环境权应成为环境法体系的重心[J].湖南师范大学社会科学学报,2004(4):78-83

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[8]葛察忠,贾真.如何解决环保部门的责任有限[J].中华环境，2014(4):13-15

[9]陈吉宁.高举生态文明旗帜大力推进生态环境保护[N].现代物流报，2015-10-25(B04)

(责任编辑：周博)

doi:10.3969/j.issn.1673-2006.2016.05.003