司法权中央化改革的误区及修正

孟高飞

(华东政法大学,上海 200042)



司法权中央化改革的误区及修正

孟高飞

(华东政法大学,上海 200042)

推动地方法院人财物的省级统管和设立跨行政区划法院等改革部署彰显出司法权中央化的改革趋向。这种中央化改革的理路背后存在两大误区，即司法权是中央事权、地方化导致司法地方保护。中央化改革将产生冲击基本宪政秩序、损害法治生态多样性、加剧司法系统内部行政化等预料外后果。修正司法中央化改革的路径在于激活地方人大监督职能、改造专门法院系统、保障审级双向独立、落实法官履职保护等。

司法权中央化；中央事权；司法权地方化；地方保护

我国实行分层管理的四级法院体制，除最高法院外，其余每个层级法院均对应相应层级的地方党政机关，并由后者掌握人财物的管理。这种地方各级法院由地方控制的法院管理体制被概称为司法权地方化，并被作为我国法院制度改革必须直面的三大问题之一。[1]相应地，司法权的中央化改革被作为对策提出，即将地方法院人财物的管理职权由地方全部移交中央，实现中央对司法权的集中、统一管理，进而提升国家对社会的治理能力。沿着这种理路，体现在顶层设计中，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“三中《决定》”)和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“四中《决定》”)提出了司法权中央化的改革目标并作了具体部署。笔者拟对上述改革理路及背后存在的理论误区进行梳理和反思，进而提出修正建议。

一、司法权中央化改革的趋向及背后理路

(一)司法权中央化改革的趋向

无需赘言，当前司法权威不高、司法公信不足的现状已是社会各界的共识。对其根源，三中《决定》指出“司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关”，四中《决定》认为“司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学”，故须深化司法体制改革，完善司法管理体制和审判权力运行机制。若说上述中央文件对司法权地方化所生弊端的批判尚显含蓄，中央政法委员会书记孟建柱解读三中《决定》时则直言不讳，“近年来，社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义的干扰，影响法制统一，损害司法权威”。[2]为“确保依法独立公正行使审判权”、“保证国家法律统一正确实施”，三中《决定》和四中《决定》提出了一系列加强司法权中央化的改革举措。其中，最能彰显中央化改革趋向的是地方法院人财物的省级统管和设立跨行政区划法院。就前者，决策者指出，“考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理”。[3]换言之，将司法权完全中央化，是司法体制改革的最终目标，先将司法管理职权收至省级只是囿于现实国情的暂时妥协。就后者，虽然目前仅在直辖市内试点设立跨行政区划法院，比如上海设立了第三中级法院、北京设立了第四中级法院，但这只是限于现行法律上的障碍，改革者已在积极争取取得立法机关授权，准备建立包括跨省级行政区划高级法院在内的跨行政区划法院组织体系。[4]上述中央化改革思路并非首次提出，与之前的改革探索一脉相承。

(二)中央化改革趋向背后的理路

在某种程度上，上述司法权中央化改革思路是对学界多年来的倡议的回应。综览学界的倡议，支撑司法权中央化的理由主要有两个，位列第一的是司法权为中央事权的论断，思路为司法权既然为中央事权，地方法院的人财物当然应由中央管理，地方法院亦应向中央负责。在该论断之下，又分三个支论点：(a)地方法院是国家设在地方代表国家行使审判权的法院，是国家的而非地方的法院。[5](p.382)(b)“司法权力是一种国家权力，而不是地方自治性质的权力。”[6](c)司法权完全不同于立法权和行政权，“是国家的一种专属权和专有权”，“是不能转让的，是不能授予其他主体行使的，因而不能有‘地方司法’，不能有‘授权司法’”。[7]支撑司法权中央化改革的第二个主要理由是，司法权地方化衍生出诸多弊端，最为恶劣者是带来了司法地方保护，遵循问题导向的改革原则，提出中央化改革的方案。[8]

二、司法权中央化改革的主要误区

上文概括的支撑司法权中央化改革的两个根据，部分指出了我国司法体制改革面临的问题，但均存在一定的认知误区。

(一)误区一：司法权是中央事权

事权是指某一国家机关处理某一领域事项的职权，中央事权应指全体国民共同受益且必须在全国范围内统筹安排的公共事务。[9]那么，地方各级法院执掌的司法权是属于中央事权，还是属于与之对应的地方事权，需要放在中央与地方关系之中，放在建国后司法权归属的历史演变之中进行分析。

1．央地关系中的司法权

前引观点(a)认为，地方法院是国家设在地方代表国家行使审判权的法院，而非地方的法院。该观点看似合乎逻辑，但既不符合宪法性法律的规定，亦与客观实际相悖。地方法院固然是在代表国家行使审判权，但代表国家行使审判权不意味着行使的审判权应当中央化，代表国家只是要求法院以国家的名义、以只服从法律的方式维护全国法制的统一。根据现行《宪法》，国家的一切权力属于人民(第2条第一款)，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大(第2条第二款)；国家行政、审判和检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督(第3条第三款)。该三个条款将权力机关以及由其产生的行政、审判等机关在中央与地方两个层面作了划分，即审判权除了中央层面的归属外也存在地方层面的归属。对在地方层面的归属方式，《宪法》第101条第二款、第104条、第128条等规定，地方各级法院由相应层级的地方人大产生并受之监督。上述关于地方法院地方化归属的宪制设置，在地方政治的实际运作中至少在形式意义上得到了较好的落实，已经形成沿袭经年的宪法惯例。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，全面推进依法治国、进行司法体制改革，需要坚持和完善党的领导。党的领导表现在政治、思想、组织等多个层面，仅其中的组织领导就包括地方法院的党组由同级党委批准设立、受同级党委直接领导，地方法院的院长由同级党委和上级法院党组提名、上级党委最后决定等。换言之，地方法院的领导权实际上掌握在地方党委的手中。人民代表大会制度是国家的根本政治制度，党的领导是人民司法的根本政治准则，这两个中国最大的实际均否认地方司法权属于中央事权的范畴。

前引观点(b)认为，司法权力是一种国家权力，而不是地方自治性质的权力。该论据来自凯尔森对“自治省的分权”的论述，原文是说“自治省通常并没有司法机关。法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院。这意味着司法已不再有相当于行政分权类型那样的分权了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性质；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同体之间加以划分”。[10]348按学者的梳理，地方自治大意是指国家特定区域的居民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。[11]本质上，地方自治是一定区域内的居民对该区域内公共事务拥有自主权。该理解与凯尔森对地方自治的界定基本一致。在国家结构形式和政权实际运作上，我国是较为典型的单一制国家，且是有着悠久中央集权传统的单一制国家。在大陆地区并不存在绝对意义上的地方自治权力。即便在实行民族区域自治制度的地区，通常认为区域自治机关享有的自治权仅包括极其有限的立法权和行政权，也不包括审判权。将审判权地方化理解成审判权成了地方自治性质的权力，显然是偷换概念，既不符合对地方自治的学理阐释，也不符合中国的政治实践。引用凯尔森的前述论述显然忽略了该论述的适用需要存在地方自治这一前提。

前引观点(c)认为，司法权是国家的一种专属权和专有权，不能转让，亦不能授予其他主体行使。笔者认为，司法权固然属于国家专有和专属，但国家不等同于中央，司法权的行使并非只有中央化一种方式，属于国家不意味着只能由中央司法机关行使。就像立法权也属于国家专有一样，在存在中央立法的同时，也可赋予地方权力机关根据地方实际制定地方性法规的权力。《宪法》第3条第四款规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。再结合第3条第三款的规定，审判职权的划分也应在中央司法机关领导统一下，赋予地方司法以地方事权属性，使之因地、因时、因事制宜地发挥主动性和积极性。司法权的性质确实不同于立法权和行政权，不能转让或授权其他主体行使，但司法权的地方化也是行使司法权的重要方式，司法权由地方法院行使并不等于司法权的转让或授权。

2．历史演进中的司法权

先看地方法院领导权的归属演变。1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》第26条规定，最高法院负责领导和监督全国各级审判机关的审判工作。随后就地方法院应实行垂直领导还是双重领导问题，曾产生过不同意见，立法者权衡再三后认为，“不仅因为中国的革命政权是由地方发展到中央，而且因为中国是一个大国”，只有实行双重领导，“才能行得通”，“才有利而无弊，至少是利多而弊少”，[12]故1951年《人民法院暂行组织条例》第10条作出规定，各级法院是同级政府组成部分，地方法院受上级法院和同级政府的双重领导和监督。然三年之后，1954年《人民法院组织法》对地方法院的领导体制再作调整，第14条规定，地方法院对同级人大负责并报告工作、下级法院的审判工作受上级法院监督。1979年修改的《人民法院组织法》第16条基本保留了上述领导体制。概言之，地方法院的权力归属经历了由中央单重领导→央地双重领导→地方单重领导(上级业务监督)的变迁。这已经可以说明地方法院地方化的制度安排符合中国的实际。

与地方法院权力归属一再下放形成鲜明对照的，是地方检察权的归属演变。参照苏联的检察制度，1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第2条规定“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥”，[13]实行的是最高检察机关直接领导的单重领导。但“因试行一年多的经验，有些窒碍难行之处”，[14]1951年的《各级地方人民检察署组织通则》第6条将各级地方人民检察署确定为同级政府的组成部分，受上级检察署和同级政府双重领导。而后又受到列宁提出的检察权属于中央权力观点的影响，1954年的《人民检察院组织法》第6条规定地方检察机关只受上级检察机关和最高人民检察院领导，第21条将地方检察机关的人事权收归中央，检察权再次成为单重领导的中央权力。然而，1979年修改的《人民检察院组织法》第10条又将检察院恢复为对同级权力机关和上级检察院负责的双重领导体制。对于这次修改，立法者称“由于我国的情况和苏联不同，从建立农村革命根据地到取得全国政权，地方工作有比较好的群众基础和坚强的领导，所以实行双重领导的原则是适合我国国情的”。上述由单重→双重→单重→双重的两个回合的演变经过显示，虽然与审判权相比，检察权具有更强的行政属性，但将地方检察权定位为中央事权，既是对先地方后中央的民主政权形成历史的否认，也不符合中国社会发展的客观实际。

3．地方司法权的属性辨识

据此，地方司法权属于中央事权的论断依据不足，但不能据此否认地方司法权具有的中央性。其一，有关司法制度的事项只能由中央立法加以确定。根据《立法法》第8条、第9条，涉及法院组织和职权等的司法制度事项只能由法律加以规定，并排除授权立法的可能，地方亦不得染指，显示司法权的中央性。当然，有关司法制度的事项属于中央专属立法，并不意味着依据中央立法设立的相应组织就属于中央国家机关，或者该组织行使的职权就属于中央事权。如同限制人身自由的强制措施和处罚属于法律保留事项，且不得进行授权立法，但不能据此认为执行限制人身自由的强制措施和处罚的职权属于中央事权一样，也不能因为司法制度属于法律保留事项而认为司法权属于中央事权。其二，最高法院拥有所有案件(一审)管辖权。我国法院组织体系是四层宝塔式结构，在二审终审、“再审无限”制度下，任何案件均有可能上诉或申诉至最高法院。依《人民法院组织法》第14条和第32条的规定，最高法院可以对各级法院已经生效的判决和裁定进行提审或指令下级法院再审，亦可审理法律、法令规定由它管辖的和它认为应当由自己审判的第一审案件。故任何案件均有三种渠道可能交由中央司法机关处理，并且最高法院对所有法律问题独享最终决定权。在此意义上司法权具有中央性，不存在绝对的地方归属。当然，从案件实际处理来看，2015年度最高法院审结案件1.4万件(全部为非一审案件)，地方各级法院审结、执结案件1671.4万件，[15]绝大多数案件并非只能、其实也不必由中央司法机关处理，实际也主要由地方法院在处理。其三，在规范意义上，司法权的行使依据只能是中央立法机关制定的法律。依据《宪法》第126条“人民法院依照法律规定独立行使审判权”，法律是法院作出裁判的依据，隐含着法院拥有对其他法规、规章等是否与宪法、法律相符的评价权力。地方法院服从法律，强调的是对作为全国人民共同意志的法律的服从性。当然，依照法律行使审判权只是说明审判权的行使依据，并未表明审判权的属性和归属。实际上，法律并非地方法院裁判案件的唯一依据，在法律的模糊、缺漏或空白之处，地方性法规甚至政府规章、规范性文件乃至地方习惯等成了事实上的裁判依据。其四，地方法院的新设由中央决定。目前，各地新设法院须经最高法院、中央政府编制部门或最高国家权力机关的批准。上述中央属性显示，地方司法权虽主要不是中央事权，但具有中央事权的某些成分。

地方司法权除了含有上述中央事权的成分外，更多含有的是地方事权的构成。前文的论证从反面来看，地方法院的人财物主要是地方党政管理，地方法院本身由地方人大产生、对其负责、受其监督。地方法院处理的绝大多数案件往往仅涉及地区居民的个人利益或者仅涉及地区居民的共同利益。在二审终审制的审级制度下，绝大多数案件也在地方实现了终审。经济社会发展的地区不平衡、地理历史文化的地域差异导致地方治理的参差和司法需求的差别，地方法院需要适用地方性的裁判规范回应这些差异。即便适用全国统一适用的法律，也要考虑地方的特殊情况，在适用的范围、程序、条件上有所选择。因此，地方司法权具有更多的地方事权成分，是中央事权成分与地方事权成分的一种综合和平衡。

(二)误区二：地方化导致司法地方保护

司法地方保护主要是指地方法院行使审判权过程中对地方行政机关及其关联方进行偏袒，不能平等、公正保护各方当事人合法权益，是地方保护主义在司法领域的自然延伸。司法地方保护的表层原因是司法权的地方归属，但深层原因乃至权力横向制约和纵向制约的失效，以及法院内部运行的行政化。推进中央化改革属于误判病因后开出的药方。

1．权力横向制约虚化诱发司法地方保护

权力是一种天然的具有扩张性和侵蚀性的资源，宪政体制中的权力也不例外，但宪政体制区别于其他政体之处在于通过对权力的分工，让各种权力进行制衡，进而实现约束国家权力、保障民众权利的目的。在横向的国家权力之间，司法权与其他国家权力的分工与制约是宪政国家政权组织形式的结构性特点。西方发达资本主义国家主要实行三权分立制，将立法、行政、司法交由相互独立且制衡的不同机关行使，而社会主义国家主要实行人民代表大会制，在此基础上将行政、审判、检察职权进行分工且相互制约。我国宪法按照民主集中制的原则，在中央、省、市、县四级政权均建立人大领导下“一府两院”制的权力格局，行政、审判、检察职权均由同级人大产生、对它负责、受它监督。而在“一府两院”三权的内部，审判权通过对政府行政行为的审查而制约行政权，检察机关通过行使法律监督职权而制约行政权和审判权。但实践中，虽然人大形式上产生“一府两院”，每年审议它们的工作报告等，但囿于人大职权在政治权力格局中的整体弱势，上述权力制衡机制未能有效发挥作用。由于政府实际控制财权和人权，权力、审判、检察机关均未能实质性地制衡政府，反而为政府所牵制。地方法院不能有效抵御地方政府的直接影响和隐性控制，地方人大未能履行监督政府的职责，地方检察机关也未能行使监督政府和法院的职权。地方国家权力横向制约的制度安排虚化，是地方行政介入司法的深层次原因，[16]340-341当然也是司法地方保护的主要原因。

2．权力纵向制约乏力放任司法地方保护

宪政体制的权力制衡布局中，除横向制约结构之外，还有中央与地方关系的纵向制约结构。在地方享有高度自治权的国家，地方行政当局往往不接受中央行政当局的指令和监督，但须直接向选民或选民代表负责，须接受中央司法机关对其权力行使的审查和矫正。在我国宪制安排中，对地方行政的纵向制约除了来自中央的审判权、检察权之外，还有来自中央的行政权。其一，依据《宪法》第127条，最高法院监督地方各级法院和专门法院的审判工作，上级法院监督下级法院的审判工作。并且，实践中这种上下级法院的监督关系早已逸出《人民法院组织法》第14条和第32条设定的审判监督的范围，演化为行政化的领导关系，[17]这种行政化趋向于近年还有加强的趋势。上级法院乃至最高法院对下级法院影响力日益增强，前者并不受制于后者的同级地方政府而处于利益超脱的位置之上，既可事先以批示等方式协助下级法院抵制地方政府的干预，亦可通过二审或再审的审级监督纠正下级法院的偏袒性裁决，甚至可以通过法律明确授予的提级管辖等职权而直接审理本应由下级法院审理的案件，进而消解或避开地方政府的不当干预。但目前实际存在的司法地方保护表明，上级法院乃至最高法院法院并未履行这种职权(职责)。寄希望于司法中央化之后上级法院或最高法院就会依法履行职责，显然过于乐观。其二，依据《宪法》第132条、第133条等，最高人民检察院领导地方各级检察院的工作，地方各级检察院对产生它的国家权力机关和上级检察院负责，即实行双重领导和最高人民检察院统一领导的体制。与实际一重领导、上级法院乃至最高法院仅负责业务监督的地方法院相比，地方检察院受到地方政府的控制更少，尤其是上级检察院更是处在不受同级政府控制的位置，但它们作为专门法律监督机关，既未能有效监督行政权对审判权的不当干预，亦未能有效约束审判权的失范行使。其三，依据《宪法》第89条、第108条等，国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作、地方各级政府领导下级政府的工作。上级政府对下级政府也有基于领导关系而产生的监督职责，但这一职责亦未能发挥相应作用。综上，国家权力纵向制约机制未能有效运转，放任了司法地方保护的发生。

3．法院行政化运作方式助推司法地方保护

按照德沃金和马克思的论述，法官与生俱来是独立且平等的，身为法律帝国的王侯，除了法律之外没有别的上司。按照我国现行正式制度的设计，法官之间也是独立、平等地享有审判权。无论是合议庭审判，还是审判委员会审判，审判组织的成员均客观、独立、平等地参与案件的评议、裁判，共同对认定事实和适用法律负责，并按多数意见作出裁决。但实际上，法院、法官及司法判断过程被纳入了行政体制的命令与服从关系之中，法院内部几乎完全以行政化的方式进行运作。比如在司法的目的与价值、司法人事制度和法院结构、案件裁判过程、审判管理等方面，均存在严重的行政化现象。[18]这种行政化的运作方式，不鼓励甚至反对法官依据法律、事实、良知等作出独立的判断，使得审与判分离、判与责分离，使得上命下从而非独立判断成为行事原则，为地方保护因素进入裁判过程提供了通道。缺乏依法履行职权的地位、人身、身份的保障，若期待法官乃至法院有效抵制地方保护，有违人的理性和制度理性。

三、司法权中央化改革的非预料后果

(一)冲击基本的宪政秩序

在横向权力设置上，我国实行人大领导下的“一府两院”制，行政、审判等机关由同级人大产生，对它负责，受它监督；在纵向权力划分上，要求遵循中央的统一领导，充分发挥地方的主动性、积极性。地方法院在上述横纵权力格局中所处的方位，为现行《宪法》第2条、第3条、第101条、第104条、第123条、124条、第127条、第128条等所确认，并为《人民法院组织法》第1条、第2条、第16条、第35条、第36条及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《民族区域自治法》、《法官法》的相关条文所细化。无论是四中《决定》，还是《人民法院四五改革纲要》，均强调深化司法改革“应当坚持以宪法法律为依据，立足中国国情，依法有序推进”。以法治的方式推进改革、凝聚共识，至少应在现行宪法框架内展开讨论。但推行前述司法权中央化改革方案，等于重新构建我国人民代表大会制度的内涵，重新配置地方的立法、行政、司法等权力，必将对基本的现有宪政秩序带来挑战和冲击。[19]

(二)损害法治生态多样性

地方法治生态多样性的存在有其必然性，是司法权中央化改革不能超越的客观语境。其一，改革必须立足于我国仍处于并长期处于社会主义初级阶段的基本国情，但必须承认，我国的国情并非铁板一块，当前经济社会发展很不平衡，城乡、区域发展差距仍在扩大，且地区差异呈现多样性和复杂性。改革也必须立足于经济社会发展的阶段性特征，不仅包括我国和西方发达国家比较时所处的阶段性，也包括我国当前不同区域、城乡之间比较时各自所处的阶段性。法律是对社会关系确认、抽象和概括的产物，其生成与发展依赖于特定的情境。上述国情与发展阶段性特征延伸至法律领域，法律就表现为“地方性知识”,作为法律重要实施方式之一的司法亦演变成一种地方性知识，不同区域的法治之间存在差异有其必然性。比如先发地区可以“先行法治化”[20]，但不能人为抹去后发地区法治发展的客观差异性。其二，地方的区际竞争是我国经济社会高速发展的根本原因，当下区际之间已经超越初期的粗放式竞争，转向包括投资环境、政府管理和法律制度等核心要素的综合实力竞争，法治软实力成为地方政府竞相争夺的新高地。由地方政府主导的区域法治竞争可以直接形成一个关于如何走向法治的政策性市场，在法律变革的“顶层设计”、“底层运动”之外，走出一条能够避免该二者自身所存缺陷的“中间变革”道路。[21]区域发展差异和区际法治竞争必然带来区域法治生态的多样性，地方法院人财物省级统管乃至中央统管的中央化改革必将削弱乃至破坏这种生态的多样性。

(三)加剧司法系统行政化

在法理上，司法系统的内部结构应表现为上下级法院之间相互独立、上下级法院之间职能分层、发生法律效力的判决具有终局性，因而不同于行政系统垂直领导的审级构造；在《宪法》第127条等规定中，最高法院与其他法院、上级法院与下级法院之间也均仅为审判上的监督关系。但实践中，上述审级上的监督关系已异化为一种行政化的关系。这种司法系统内部的行政化主要表现在案件请示等非程序性的审判监督制度、审判质效考核等行政管理制度、下级法院院长人选确定等人事管理制度上。在原有司法权地方化的制度框架内，由地方党政等对上级法院进行牵制时，尚存在广为诟病的系统内部行政化。按照现在中央化改革方案，高级法院主导人财物的省级统管，全面控制中级法院和基层法院的财政、人事大权，在失去一个牵制力量的同时，增添一个更为关键的力量。虽然决策者一再强调“省级统管”不是“省级垂管”，但在制衡力量的一减一增之间，县、市级法院或将全面倒向上级法院，加剧业已存在的行政化，产生事实上的垂直管理。其实，要求省级乃至中央垂直管理只是一种对权力中枢和权力垂直化的迷信，中央管理并不比地方管理具有更多的正当性。并且，中央管理权力一旦滥用，比地方滥权更难制约、更难纠正、危害也更大。除了虚化审级监督带来一系列恶果之外，在执法动力、信息对称、优化偏好等方面，中央化的集权亦不占有优势，尤其是在幅员辽阔、区域差异甚大的中国。我国有些中级法院(如海南省第一中院、汉江中院、直辖市的中院等)、有些专门法院(如海事法院、铁路运输法院)已实现人财物的省级管理，后者亦实现了跨省级行政区域的案件管辖，但尚无相关资料显示该些法院更公正、更高效或更权威。反倒有证据反映早已实行中央垂直管理的食品药品监管、海关等部门依然问题层出不穷。[22]

四、司法权中央化改革的替代修正

前述的改革思路缺乏宪法依据、学理基础和实践支撑，不能解决所欲破解的司法地方保护等难题，反而会带来一系列的非预料后果。对此，我们仍应把目光投向地方和司法本身。

(一)激活地方人大监督

三十多年来的改革开放实践已证明，赋权地方进行探索、充分发挥地方的主动性，是进行现代化建设的一条成功经验。在规范权力运行、防止权力滥用上，同样需要调动地方的积极性。进行纵向的权力监督总会面临动力缺乏、信息不足、如何监督监督者等的拷问，进行横向的权力制约，即可避免这些难题。另外，依宪治国的要义在于“以权力制约权力”，“以野心对抗野心”。我国现有宪制中储备有相应的进行权力制约的工具。司法权地方化所生弊端表面上看是司法滥权所致，但根源在于控制司法人财物的行政滥权，制约了行政滥权，地方化弊端自然消解。现行《宪法》设定的人民代表大会制下“一府两院”制即是要求行政权接受人大的监督、接受审判权和检察权的制约。防止行政滥权，需要激活地方人大的监督，进行权力的横向制约。

参照学者的设计[23]91-109和四中《决定》的内容，激活地方人大的监督系统主要是让人大成为地方权力的中心，至少可从两个方面着手：其一，加强地方人大会议的预算审议和决算监督功能。把宪法和法律规定的人大会议转化成主要对税收、拨款、各种津贴以及财政再分配的预算进行实质性审议的公开论坛，以切实改变所谓“议会不议”的现象；以实施“财税民主”为突破口，通过刷新资源分配方式来重塑地方政治生态。同时，通过改革审计制度并进行行政问责，把审计监督与人大的决算监督结合起来。如此，既让民意代表对行政权进行有效监控，又让法院的财政预算公开化、透明化，减少地方政府对法院的财物控制。其二，展开以地方人大会议为舞台的地方法治竞争。强大的行政权力从市场中撤退，而司法权力本就过于弱小，并且难以及时跟进，需要赋予具备一定条件的地方以政府自治权和居民自治权。其中一个重要的举措就是让地方官员接受当地居民选举的洗礼，使群众的声音直接反映到地方政治过程中，减少或避免中央政府监管的成本和缺陷。以扩大地方居民话语权和人大决议权的地方分权，来促进地方政府之间的法治竞争，地方政府将不愿再背“干预司法”的恶名，进而改变地方政治生态。

(二)改造专门法院系统

在一些重大的行政案件和民商事案件、跨行政区划的环保案件中，地方政府基于自身或本地利益的考虑，有动力去干扰司法进而产生司法的地方保护，有必要让处理该些案件的法院脱离地方的控制。现行宪法性法律亦储备有相应的制度工具，如专门法院制度。根据《宪法》第124条和《人民法院组织法》第29条等，“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”、“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定”。目前，对专门法院主要是按特定的组织或特定范围的案件来设立，如军事法院、海事法院、铁路运输法院等。专门法院管辖的案件具有专门性，法院及人员的产生、任免也不同于普通法院，通常跨行政区划而设立。因所涉法院较少，作为按行政区划设立的普通法院的补充，不会冲击我国基本的宪制制度。2014年年底上海、北京等地设立的知识产权法院即是跨行政区划的专门法院，对此进行了有效的尝试。

前述重大民商事案件、跨行政区划的环保案件等亦有其特殊性，比如涉案标的、涉案人数或专业技术上的，并且在数量上亦有限，因此，可以适当扩大解释“专门人民法院”中“专门”的内涵，而将上述案件涵盖进去。通过设立跨行政区域专门法院的方式，解决特定类型案件的管辖，除能收到免除地方干扰的效果外，至少还有以下优势：一是合乎现行《宪法》确立的法院制度，避开以非法治方式推进改革的质疑。二是绝大多数普通案件仍归地方普通法院管辖，未从根本上触动现有人大制度下“一府两院”制，节省重大制度变迁的社会成本。三是专门法院所辖案件地区差异相对较小，与地方经济、政治、文化等的联系较为松散，又有在全国范围内确立统一裁判标准、建立统一规则体系的可能和必要。而多数普通案件不具备这些条件。四是，一省近万名法官交由省级统管、全国共20多万法官交由中央统管的可行性、公平度，均存在疑问。而各专门法院即使全部由中央直接管理，因总体的体量有限，在人员任免、经费保障等方面也具有可能性。

(三)保障审级双向独立

通常而言，批评上下级法院之间关系的行政化，多暗指上级法院伸手太早、伸手越界，干预了不应干预的下级法院的独立审判。按该思路，有上级法院作及时、强力的后盾，下级法院应更能抗拒地方党政的干扰。但这只是硬币的一面，另一面是上下级法院因内部行政化而衍生出“荣”“损”一体化，不仅下级法院未独立于上级法院，上级法院亦未能独立于下级法院，二者成为某种意义上的利益共同体。比如，二审改判、发回重审，本是二审法院监督一审审判的绝佳抓手，但在上下级法院捆绑式绩效考评制度下，二者合力“创造”出诸多降低二审改发率的非正式制度，如一审判前问计式的案件请示、二审审中求证式的沟通协调、二审判后申辩式的异议审查等。[24]569-572再如，上级法院内设部门负责人成为下级法院院长的主要人选来源，虽然如此产生的院长更加专业化，但由此所生的负面影响亦不容小觑。保障法院审级独立需在上下级法院相互独立上着力，推动权力的双向制约。

就下级法院独立于上级法院而言，设置不同审级并非是要建立一种上级法院控制下级法院的机制，而是为通过司法解决社会纠纷在制度上安排一种纠错途径和权利保障程序。[25]上下级法院之间没有决定过程中的命令服从关系，只存在裁判之后的重新审理关系，即要去除二者之间的行政化关系，回归到纯粹的业务监督关系。上级法院只能通过二审、再审、提审等对下级法院的裁判结果进行监督。就上级法院独立于下级法院而言，要对上下级法院实行职能分层，实现不同审级法院之间的程序运行和功能目标上的区分。确立一审重在解决事实认定和法律适用、二审重在解决事实法律争议、再审重在解决依法纠错的审级职能划分。对案件请示等非正式制度进行公开，以破解当事人的信息不对称。矫正法院绩效考核，除去裁判者系于裁判中的利益。

(四)落实法官履职保护

前文述及激活地方人大监督，以促进(院外的)审判独立；改造专门法院系统，以促进(院间的)业务分立；破除上下级法院之间的行政化，以促进(院间的)审级独立，但是，一切司法制度的良好运转最终依托于健全的法官制度，而健全的法官制度最终归结于有力的职业保障，故需要落实法官履职保护，以促进(院内的)法官独立。落实法官的履职保护，一是落实法官的地位保障。法官依法独立行使审判权的职权需要保障，根本在于裁判的独立。目前法院内部管理存在的行政化、法官之间的等级化、审理与裁判之间的分离化等，导致法官裁判受到多重的显形或隐性干扰。二是落实法官的身份保障。非因法定事由、未经法定程序而不得因依法履职而被免职，重在解除法官的履职担忧。近年发生的广东莫兆军法官案、河南刘德山法官案、河北马瑞芝法官案等，均是法官依法履职而遭到刑事追诉并最终被无罪释放的案例。三是落实法官的经济保障，突出责任与权益的平衡。只有优厚、体面的待遇，才有可能延揽至优秀的法律人才，才有可能实现优质的法治。但现实中法官的待遇之低，已经成为经济发达地区年轻法官离职的重要因素之一。四是落实法官的人身保障，给予法官在履行职务过程中的人身安全以具体而有效的保障措施。法官因为履职而被辱骂、诽谤、恐吓、殴打、伤害等仍然层出不穷，使法官承受巨大的精神压力。[26]从以上四个方面落实法官履职保护，使得法官独立、从容地进行裁判，才能保障所作裁判的依法、公正。

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(责任编辑：杜婕)

Misunderstanding and Correction of the Judicial Centralization Reform

MENG Gao-fei

( East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China )

The reform trend of the judicial centralization has been shown by promoting the provincial unified management of local courts and establishing the courts of inter-administrative divisions and so on. There are two main mistakes behind this reform of the judicial centralization: jurisdiction is the central power, localization is the main cause of judicial protectionism. The reform of the judicial centralization will lead to the unexpected consequences e. g destroying the basic constitutional order, undermining the ecological diversity about the rule of law, exacerbating internal bureaucratization of justice system. To correct the centralized path of judicial reform, we should activate the oversight functions of local people's congresses, reconstruct the specialized court system, guarantee bi-level independence of trial Class, implement protection on the performance of judges duties.

the Judicial Centralization; the Central Power; Judicial Localization; Local Protectionism

2016-10-28

孟高飞(1982-)，男，安徽临泉人，法学理论专业博士生，主要从事法治理论、司法制度研究。

D916.2

A

1008-7605(2016)06-0130-08