新疆哈密市城市社区治理问题研究

2016-04-11景雅丽

实事求是 2016年3期

关键词：城市社区哈密社区治理

景雅丽

（中共哈密地委党校　新疆哈密 839000）

新疆哈密市城市社区治理问题研究

景雅丽

（中共哈密地委党校新疆哈密 839000）

摘要：城市社区治理是当前社会治理的热点领域，是我国近年来社区建设的着力点，也是深入贯彻落实中央关于“社区治理”战略部署，着力推进城市社区治理体系和治理能力现代化的重要抓手。新疆哈密市在创新和加强城市社区治理工作中，积极探索建立在政府和社区互动基础上的社区共同治理模式，在实践中逐步形成了相对成熟的治理模式，为推进哈密城市化进程、维护社会稳定、协调哈密市区域经济发展、提高人民生活水平进行了有益的尝试。

关键词：新疆哈密城市社区社区治理

社区是构成社会的基本单元，城市社区是国家结构最基础层面的社会单元。加强城市社区管理和服务是深入贯彻落实中央关于“社区治理”战略部署，着力推进城市社区治理体系和治理能力现代化的必然要求。新疆哈密市在创新和加强城市社区治理工作中，积极探索建立在政府和社区互动基础上的社区共同治理模式，在实践中逐步形成了相对成熟的治理模式，为推进哈密城市化进程、维护社会稳定、协调哈密市区域经济发展、提高人民生活水平进行了有益的尝试。

一、哈密市城市社区治理的主要做法及成效

哈密市总面积8.5万平方公里，拥有46.55万人口，36个民族，其中汉族占73.6%，少数民族占26.4%。截至2015年底，哈密市下辖5个街道办事处（党工委），城区街道社区体制改革始于2002年，现有57个城市社区（党组织），社区总人口达36.16万人，社区党委3个，社区党员3 510名，党总支2个，党支部50个。2016年2月18日哈密撤销地区，正式设立哈密（地级）市。

哈密市政府为适应新形势下城市社区发展需要，以全力维护社会稳定为前提，科学规划社区工作网格，充分挖掘各类资源优势，想方设法做好社区居民服务工作，以“三化建设”为切入点，构筑哈密城市社区治理格局，不断创新和加强城市社会治理工作，在实践中逐步形成了相对完整的治理模式以及体系完善的治理制度，取得了一些成效。近年来，受地区级以上各类表彰的城市社区共计15个，其中阿牙社区先后荣获自治区“十佳基层党组织”、全国“先进基层党组织”和“学习型示范社区”称号，丽园社区、广场南路社区荣获自治区“先进基层党组织”等。

1.初步建立了城市社区治理体制机制。自2003年以来，哈密地、县（市）委不断强化社区党建工作，逐级建立健全街道社区领导机构，成立街道、社区党建工作领导小组、社区党建联席会，形成了左右联动、上下协调的良性运作机制。以共驻共建、结对共建为载体，建立了督查通报制度、联络员制度和定期表彰制度，并赋予街道、社区党组织对辖区单位开展共驻共建活动的考核评价权。因此，哈密市社区治理由哈密地市基层办来统一管理和协调街道、社区，形成了社区党支部、社区居委会和社区工作站集于一体的工作模式，也就是一支部一居委会一工作站三块牌子于一身，充分展现了社区强大的综合服务功能。

2.建成了区域化党建的组织体系。哈密市紧紧围绕稳定和服务两大任务，从实际情况出发，以“抓特色、创品牌”为抓手，以“抓规范、促服务”为基础，以“抓稳定、促和谐”为目标，求真务实，探索创新，努力开创了以党组织为核心的社区治理新局面。按照“一居一特”的工作思路，依托社区资源，涌现了一大批“家庭党校”等党建品牌，开创社区治理中党建特色化格局，带动了社区各项事业的发展。逐步形成“街道党工委—社区党（总）支部—网格党小组”纵向到底的组织体系，完善了“片区党小组”“楼宇党小组”“兴趣协会党小组”“商业网点党小组”等横向地缘型组织管理体系，实现了党组织的全覆盖，形成以党支部为核心的居民自治组织和配套组织在社区建设工作中的整体合力，初步形成了共驻、共建、共享的区域性大党建治理体系。

3.初步建立了社区治理队伍。哈密市通过“强化班子，建好社区专职工作者队伍；细化工作，建好社区党员队伍；深化服务，建好社区志愿者队伍”，整合人力资源，凝聚各方力量，狠抓街道社区队伍建设，为构建和谐社区打下坚实的干部基础。建立了市四套班子成员联系社区制度，26名县处级领导干部每人至少联系1个社区；通过民主选举、机关下派等方式，2011年以来，先后选派112名机关优秀年轻干部到社区挂职，为社区解决了152个公益性岗位编制问题。把赴河南培养大学生200人安排到社区工作，选派158名民警到社区兼职，充实了社区力量。依托党校、远程教育平台、河南省培训资源，加大对社区干部教育培训力度，使每名社区干部每年至少轮训1遍，加强社区治理队伍建设，筑牢服务基础。

4.完善了社会化服务体系。按照“便于开展活动、便于服务居民”的原则，不断规范社区组织设置，合理调整了社区设置。建立以5个街道社区服务中心为主体、57个社区服务站为基础的社区服务网络体系，整合各部门职能，实行“一站式”服务，服务机构网络化方便群众办事。结合自身实际和辖区居民群众的服务需求，建立277支志愿者服务队伍，已开展服务群众、化解矛盾、扶贫帮困等志愿活动13 700余次。127家部门单位与38个社区结对共建，4 130名在职党员进社区报到，160名党代表进驻社区，共为群众办实事好事1 300余件，帮扶资金850余万元。

5.积极推进社区信息化建设，实现社会治理工作数字化。2013年4月哈密地区被列为新疆维吾尔自治区社区信息化唯一试点单位，筹措资金1 008万元，正式运行“数字城乡综合管理服务系统”。目前社区信息化平台已在哈密市5个街道办事处45个城市社区3个建制镇得到推广应用，搭建了地区、县市、街道、社区四级组织架构，逐渐打造具有哈密特色的社区信息化工作一盘棋的新格局，实现了“网格化”层级管理、“区域化”浏览查询、“动态化”跟踪服务、“规范化”分类汇总和“专业化”特色网络服务。

二、哈密城市社区治理中存在的问题及原因分析

1.社会各层面城市治理理念滞后。哈密市的部分城市社区、相关部门和单位的工作人员和居民的社区治理意识和理念不够强、认识简单，直接影响社区治理推进的进程。认为从“管理”到“治理”差别不大，甚至认为只是换个说法而已，还没有深刻认识，其实二者有着本质的区别：社区管理强调政府管理，社区治理则更加突出了居民在社会治理中的主体地位，讲求和谐互动，实现共同治理的局面。还存在对街道社区的概念仍然停留在“地域认同”的层面，没有把社区居委会作为居民自治组织看待，理所当然地给居委会层层派发不合理的工作任务。同时街道办事处社区委员会对自身的工作仍存在依赖于过去自上而下“单位管理”模式的现象。

2.城市社区治理的相关政策还不够完善，城市社区法治体系尚未成形。1954年《城市街道办事处组织条例》和1990年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的出台，标志着我国现代社区法治建设正式开启。但这两部法律法规距今已有25年，这期间我国的社会结构和人民的生活状况发生了翻天覆地的变化。时至今日，我国的社区治理已经步入制度化、法治化的轨道，但我国针对城市社区及其相关的法律法规还很不完善、很不健全，无疑是我国开展社区工作的巨大制约因素，导致社区建设“无法可依”，从而引发各类组织之间的权利纠纷时有发生，不能充分保障居民的知情权、参与权、表达权和监督权。

3.社区治理的主体关系还不顺畅。多元社区治理主体会导致“治理失灵”，出现社区治理中的“缺位”或者“越位”、社区内各种资源得不到充分利用，降低了社区治理效率等问题。目前哈密市社区工作中社区多元主体关系还不顺畅，政府大多时候仍处于绝对地位，以拥有的绝对权力，管理分配着绝大多数资源，导致社区自治程度较低，自治性没有得到充分体现。基层政府组织及其派出机构的干预过多，让社区民主机制、群众性和自治性都得不到充分体现。这与城市社区未来发展的趋势不相符。

4.社区治理体制的行政化色彩还比较浓。部分行政部门把社区作为其职能拓展的阵地，看作其职能范畴，导致角色错位，出现社区治理体制行政化色彩较浓的现象。哈密市社区承担了包括法制宣传、文化体育等182项政府各职能部门职责范围内的工作，存在考核多、报表多、各类创建活动多、台帐多、盖章多等负担过重的问题。以哈密市新市区街道北郊路社区为例，社区共有11名工作人员，每人承担工作任务少则五六项，多则十几项，每项工作少则四五个档案盒，多则二十几个档案盒，耗去了社区干部大量的时间和精力。为了应付档案检查和各种上报材料，社区干部几乎没有更多的时间去走访入户，了解民情，没有更多的精力考虑社区发展和服务居民。

哈密市在推进城市社区治理体系和治理能力现代化建设领域面临着以上诸多问题，这些问题制约了哈密市城市社区的快速发展，也影响了哈密市城市社区建设进程，亟待解决。

三、规范和完善哈密城市社区治理的对策建议

1.坚持循序渐进的原则，切实增强社区治理意识和理念。城市社区是经济社会发展的根系，更是展现经济社会发展成果的窗口。哈密市是新疆向内地展现的东大门，一个和谐的绿洲城市崭新形象要呈现于新疆东大门，必须首先要增强治理的意识和理念。

树立政府社区治理的新意识和新理念。政府相关部门要以提高群众对社区工作的满意度为目标，增强社区治理意识和理念。实现以“管理”为主的理念向以“服务”为主的理念转变。把群众满意作为治理的出发点和落脚点，使老百姓在接受服务中切实感受到权益得到保障，生活环境和谐美好，彰显参与治理时个人的社会价值。

树立社区治理主体的新意识和新理念。城市社区本身就是一个大家庭，增强社会治理意识和理念，社区治理主体至关重要。只有社区工作人员、业主委员会成员、物业管理公司转变理念，才能够真正改进工作的方式方法，多与群众进行联系，采取各种有效措施扫除与居民间的沟通障碍，从而使社区服务性工作得到认同。

增强社会成员的社区共同治理意识和理念。哈密市目前正整体进入老龄化城市发展阶段，面对退休人口数量的增多，社区可以进行相关的教育和宣传，让居民加入到社区工作的行列中去。社区内的离退休居民，离开工作岗位后，身体和心理都需要一个缓冲，通过社区提供的全民参与社区工作的机制，成为社区志愿者，既发挥余热又可以让每个人切身感受到社区治理人人有责。

2.坚持“权责共生”，建立健全城市社区治理体系。社区建设法治化是一项系统工程，需要党委、政府、社区、社会组织、居民等多元主体共同参与、各负其责，依法建立健全法制化城市社区治理体系。

一是要明确规定城市社区组织的地位和权责。要加强宏观立法，以法律作为保障，不断加大对社区建设的人力、物力、财力的投入，不断创新完善“建阵地、抓队伍、创载体”的工作机制，引导社区的发展方向，确保基层社区组织的“自治”。

二要完善社区自治功能，保障群众合法权益，依法推进基层民主。在社区大力推行党务、居务公开透明，使社区权利、义务、财务、服务公开接受党员和群众的监督，保障群众的知情权。扎实推动居民自治，为民众提供参与公共决策的平台和机会。积极推行民主协商，让社区的各项重大事务通过协商找到解决问题、形成共识的最大公约数。

三要充分发挥社区法律功能，培育法治文化，为社区建设法治化营造良好的法治环境。以普法教育为抓手、以法治文化为引导，以法治文化阵地建设为依托，以社会治安综合治理为保障，以社区居民喜闻乐见、丰富多彩的方式，弘扬法治精神，让群众在潜移默化中养成以法治为基础的生活方式，逐步树立法治思维，培育社区良好法治化环境，最终树立全社会的“法治信仰”。

3.转变政府职能，强化社区的组织架构。明晰街道作为一级行政组织与社区之间的关系，强化社区治理中“实社区”理念，街道只作为政府监督机构存在。它仅代表政府提供社会办不了的公共服务和为社区提供财力支持，是监督、指导和协调等功能。同时调研中，发现本市部分职能部门常常把街道办事处看作是自己的下属，不是协助或指导街道社区工作，反而是想方设法地推卸责任，甚至有时还要揽权。要改变这些“下改上不改”的突出问题，转变职能部门以及街道办事处的职能，树立强社区组织架构至关重要。所以社区治理中转变政府部门职能是关键，这也是头等大事，当然面临困难也很多，要真正强化社区的组织架构，继续深化服务，规范社区工作职责。新疆的城市社区建设职能主要体现在维护社会稳定和服务居民群众这两大职能。社区党组织、社区居委会、社区服务站和驻区单位要守土有责、各尽其能、相互协调、有机联动、共同作用、确保社区治理稳步推进。政府职能部门要大力支持指导和配合社区居委会开展各项工作，同时还应主动接受监督。社区居委会则要按属地管理原则，协助完成管辖区承担的各项任务，并接受监督。

4.建立“权随责走，费随事转”的模式。一是各级政府对于确实需社区协助完成的事务，将经费随工作一起交社区办理，这其中要严格按照“权随责走、费随事转”的原则，通过政府部门筹资向社区居委会购买服务等形式，保障社区事务责、权、利统一，真正做到放权于社区居委会，使之实现“人员配置到社区、工作重心到社区、工作经费到社区、服务承诺到社区”的目标；二是发挥社区公共服务站的作用，整合政府部门办事机构，充分利用“一站式”便民服务中心，将行政放权、重心下移等具体改革的行政事务性工作，集中在社区服务站解决，从而使之与居委会工作相对分离，把居委会从繁杂的事务中脱离出去，才能更好地去做好服务居民的本职工作，提升自主管理和自我服务水平。

5.坚持社区一盘棋的原则，整合城市社区治理的组织资源和社会资源。首先，推动居委会工作的志愿者化和公益化。大量招募社区居民作为社区工作者，让居委会服务性工作逐步志愿者化和公益化；同时增加非专业性，或其他兼职社区治理的人员，以稳定城市社区治理队伍。

其次，突出居委会“居民自治组织”的性质。居民是居委会发展中当之无愧的力量源泉，应充分调动发挥居民的参与力量，最大限度地释放社区自治的能量，发挥居民自身的潜力，并动员其他社会力量广泛参与、共同致力于社区建设。在方式上要实现由微观直接管理向宏观间接管理转变，进一步完善社区居委会自治职能，以社会民间组织、人民调解等专业工作委员会为平台，主动协调解决群众的矛盾纠纷，及时了解民情、反映反馈民意，大力组织开展各种服务活动，满足不同群体的不同需求，切实增强老百姓对社区的归宿感和认同感。

最后，加强培育和发展社区民间（中介）组织。为增强民间社会活力，从资金、税收等方面，鼓励和培育社会民间中介组织进入社区设立服务网点，提高社区服务层次。鼓励公益性服务业单位开展借助市场机制、引入社会力量、探索产业经营的改革，提高财政资金使用效率，扩大公众和法人参与，提高组织管理层次。倡导个人和企业的社会责任，推行志愿者注册制度，建立志愿服务激励机制，吸引富裕阶层、专业人士参加，增强志愿服务的经济支撑，提高志愿服务的专业能力。重视发挥社区民间组织的载体作用，引领社区居民更深入、广泛地参与社区活动，实现治理服务群体多样化。

［注释］

文中相关数据均来自于哈密市基层办。

［参考文献］

［1］哈密地区地方志编纂委员会办公室编.哈密年鉴［M］.郑州：中州古籍出版社，2014.

［2］哈密地区地方志编纂委员会办公室编.哈密年鉴［M］.郑州：中州古籍出版社，2015.

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