新疆温泉县草原生态补偿及其成效的调查研究*

杨华　王臣政　　朱豪

（1中共博尔塔拉蒙古自治州党校　新疆 博乐 833400；2中共温泉县委党校　新疆 温泉 833500；3中共阿克苏地委党校　新疆 阿克苏 843000）



新疆温泉县草原生态补偿及其成效的调查研究*

杨华1王臣政2朱豪3

（1中共博尔塔拉蒙古自治州党校新疆 博乐 833400；2中共温泉县委党校新疆 温泉 833500；3中共阿克苏地委党校新疆 阿克苏 843000）

摘要：草原生态补偿机制在新疆已经实施五年，为了切实做好遏制草原生态的恶化，恢复草原生态工作，以新疆博州温泉县为例，在充分了解草原生态保护补助奖励机制在温泉县运行的基本情况的基础上，根据在温泉县牧区的田野调查，寻找草原生态补偿机制在牧区实际运行过程中遇到的问题和困难，从加大饲草料地草料供给比例、转变畜牧业生产方式、大力实施牧区劳动力转移、严格草原监督管理、细化草场确权和多元化筹资、适当提高生态补偿水平等多个方面提出相关建议与思考。

关键词：新疆 温泉县 草原生态补偿 成效

温泉县地处新疆西北边陲，隶属新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州（以下简称博州）。温泉县是自治区确立的22个牧业县之一，全县可利用天然草原面积601.72万亩，天然草原面积占全县国土总面积的69%。从温泉县的产业构成和自然环境来看，草原畜牧业是3 171户，1.12万牧民赖以生存的基础，同时也是温泉县乃至博州和新疆北疆的生态屏障，在经济社会发展和维护生态安全中具有重要地位。2012年4月，国家发改委、财政部、国家林业局正式发文公布了全国生态文明示范工程试点县市名单，温泉县被列入试点县，成为新疆入选的五个县之一。温泉县虽然有良好的生态环境，但这个环境也很脆弱。因此，切实保护好草原生态环境是生态环境可持续发展的必然选择。2011年4月《新疆落实草原生态保护补助奖励机制实施方案》出台，新疆草原生态保护补助奖励机制在牧区全面铺开。温泉县将205.6万亩草原禁牧和322.15万亩草畜平衡任务（占温泉县草场总面积的88%，县域地方实际使用草场的99%）分解落实到各牧业村队和牧户。草原生态补偿措施实施到现在已经有5年的时间，温泉县的草原生态补偿实施的效果究竟如何？为客观评估温泉县的草原生态补偿效果，主要以问卷调查、访谈和座谈会形式在温泉县三个牧业乡镇场的七个牧业村（队），对70户牧民和温泉县的108位非牧民进行了问卷调查和访谈，并与这三个乡镇（场）、温泉县牧畜局的管理人员进行了深入访谈。在此基础上对温泉县草原生态补偿成效进行客观评估，并对如何完善草原生态补偿机制，如何实现草原生态、牧民增收、牧业生产这三者和谐发展进行了深入探讨。

一、温泉县草原生态保护补助奖励机制的落实情况

1.实行草原禁牧、草畜平衡的草场情况。根据自治区下达的草原生态补助奖励机制的任务，温泉县2011年一次性对205.6万亩天然草原实施禁牧，禁期五年，禁牧牲畜头数40.39万头标准畜，涉及牧户1 177户，7 058人。对322.15万亩草原实现草畜平衡，涉及牧民1 205户。已建设天然草原围栏面积454万亩，其中禁牧围栏140万亩，休牧284万亩，划区轮牧30万亩，围栏投资7 457.5万元。到2013年经实地考核验收，温泉县完成禁牧面积205.6万亩，草畜平衡年度任务落实面积322.15万亩，完成计划任务的100%。

2.草原生态补偿政策执行情况。国家每年下达草原生态保护补助奖励机制补助资金1 800万元左右，其中禁牧补助资金1 264.3万元，草蓄平衡奖励资金474万元，牧草良种补贴29.962万元，牧户生产资料综合补贴55.1万元。自2011年起至今，前4年每年草原禁牧205.6万亩，禁牧补助资金合计达5 057.2万元，后1年草原禁牧207.6万亩，禁牧补助资金1 364.3万元。前4年每年草原草蓄平衡322.15万亩，草蓄平衡补助资金合计达1 756.157万元，后1年草原草蓄平衡320.15万亩，草蓄平衡补助资金483.225万元。

3.牧民生产资料综合补贴情况。补贴对象主要是从事草原畜牧业生产、落实草原承包责任制并实施禁牧或草畜平衡的牧户。每年实际牧户生产资料综合补贴55.1万元，合计达275.5万元，每户发放生产资料综合补贴500元。对引进改良用种公畜的牧民予以补贴，补贴标准为牦牛2 000元/头，山羊800元/只。

4.草原生态恢复措施落实的监管。2012年温泉县在赛里木湖建立了8个禁牧管护站，对赛里木湖3万亩禁牧区草场实行全天候管护，做到了只要有牲畜进入禁牧区草场就能够立即予以清退，保证了禁牧区草场植被自然恢复。2013年起，在牲畜转场必经途中设置4个牲畜转场临时检查站，在赛里木湖草畜平衡区设置3个草原管护站，对草原禁牧和草畜平衡牲畜进行清点核查工作。

二、温泉县草原生态补偿机制的成效评估及运行存在的问题分析

1.温泉县草原生态补偿机制的成效评估。其一，草原动态监测的生态恢复情况：近年来草场动态监测对比在一定程度上反映了草原生态补偿机制的效果。从2011年草原生态补偿机制全面实施以来，到2013年天然草场生态恢复良好，监测数据显示，2013年全县天然草原鲜草总产量76.94万吨，比2012年增加了11.97万吨，增幅为15.5%。同时，各类草场植被覆盖度和种类、植株高度等状况均有较明显的变化。但2013年以来监测数据则显示，在温泉现有619.35万亩草原中，75%以上的草原出现了不同程度的退化（见表1）。

表1　温泉县天然草原退化情况统计表

严重退化的草原占26%，产草量下降了58%～65%（草场退化情况和产草量是现在数据与80年代的数据相比较）。近年来天然草原平均鲜草产量呈持续下降的趋势（见表2）。

表2　近年来天然草原平均鲜草产量趋势

其二，本地居民和牧民对草原生态的评价：在对108名非牧民的调查中，74%的受访者多次去过草原，22%的去过一次草原，只有2%的表示没有去过草原。因此他们对草原生态退化状况有着直观的认识。他们中有54%的人认为新疆草原生态环境退化程度是严重和非常严重的，33%的人认为“比较严重”，只有12%的人给出了“不严重”的评价。生产生活都直接依赖于草原的牧民对本地草原生态环境的变化的感触则更直接、更敏感。在70个牧民样本中，70%的牧民认为草原生态最好的时候是上世纪80年代，23%的牧民认为草原生态最好的时候是上世纪90年代，认为生态最好的年代在60年代、70年代的各有1人，认为2000年是最好时候的有1人，没有牧民认为草原生态最好的时候是2010年以后。说明，在草原生态补偿的实施期也正是草原退化严重期。同时，调查显示，以草原生态补助机制启动对草原的减压以来，草原生态状况得到一定程度的恢复。50%的牧民表示围栏后自己草场的退化程度减轻了，围栏草场牧草的密度、高度和优质牧草等都有所增加。

其三，草原生态补偿对牧民生产生活的影响分析。草原生态补偿机制的实施对牧民的生活、牧业的发展有着重大而深远的影响。随着草原生态补偿机制在牧区的实施，牧民对这项政策的知晓率相当高，70户受访牧民中虽然有7户没有得到过草原禁牧的补偿，但所有的牧民都表示知道草原生态保护的政策和规定，知晓率为100%。它对改善和提高牧民生活水平确实起到了一定的作用。调查中，81%的牧民表示生态补偿政策实施以来，自己家的生活水平得到了提高，只有1户牧民（占1.4%）表示自己的生活水平“下降”，有12户牧民（占17%）表示自己的生活水平“没有变化”。

2.温泉县草原生态补偿机制运行中存在的问题分析。其一，草畜矛盾的解决没有突破瓶颈。草原生态补偿的目的就是以草原减畜来减轻草原压力以逐步恢复草原生态，而要实现这一点，最根本的就是草畜矛盾的解决。根据我们在牧区的调查，草畜矛盾仍是草原压力减不下来的主要原因。与牧区传统的主干家庭不同，我们调查的牧户中，以核心家庭为主，其家庭人口以4～5人为主的占调查样本的59%；6～7人的占9%；3口之家的占33%。这种核心家庭的普遍存在就意味着以前每个主干家庭中的牧场会被分成若干，或几个核心家庭共同经营一个牧场，而为了生计，每个家庭都会养殖尽可能多的牲畜。调查显示，在养殖规模上，每户100～300头牲畜的家庭在牧区是普遍存在的。100头以下的家庭只有10户，101～300头的有48户，301～500头有8户，代牧无畜的有1户。在牧区，还有一部分的牧民没有自己的草场，这部分人的牲畜是通过租用他人的草场放牧，而被租用的草原超载则更为严重。在调查中，牧民们认为造成草场退化前三位的原因分别是：气候干旱、超载过牧、放牧方式。

其二，牧区生产方式没有根本性改变。草原生态补偿的目的就是改变完全依赖天然草场的生产方式，逐步恢复被过载超牧破坏的草场。一个重要的举措就是以定居的方式变放养为圈养，用人工饲草来弥补不断增加的牲畜对草料的需求，以减轻天然草场的压力。但在实际调查中我们发现，定居过程中“人定畜不定”的情况仍比较普遍。在调查中表示自己养殖牲畜的方式是“圈养”的占被调查样本的10%，放养的占90%。而为什么在舍饲条件具备的情况下（暖圈和饲草料地配备到位），牧民仍选择放养的方式呢？其主要原因还是饲养成本的问题，从近期收益看，天然草场的放养方式成本远低于人工饲草。表示自己的生活水平“没有变化”的牧民在被问到原因时就反映“增加的收入都被羊吃了”。

其三，草原生态恢复措施的作用没有完全发挥。调查显示大多数受访牧户（74%）都采取了草原生态保护措施，90%的牧户表示得到过禁牧的现金补偿，只有7户是因为自己的草场没有禁牧或因为自己没有草原证而没有得到补偿。首先从草原生态保护的方式看，有25%的受访牧民采取草原生态保护措施是减少牲畜量，17%的牧民采取圈养牲畜，58%的牧民采取的措施仅是“不到质量差的地方放牧”。显然，从长远看，后一种方式对草原生态恢复是不利的。在调查中我们也了解到，牧户们自己的草原被禁牧后，会借用或租用没有禁牧的草原放牧，这会造成没有禁牧的草原的牲畜承载量增大，而导致目前生态良好的草原因超载而退化。其次从草原禁牧的措施看，牧民们对草原生态保护措施也给予了自己的评价，受访牧户中有77%的表示草原围栏利大于弊；16%的表示围栏弊大于利；约7%的牧户表示围栏没有任何作用，甚至成为草原垃圾。那么实际上，像围栏这样的禁牧措施发挥作用如何呢？43%的受访牧户表示不去围栏内放牧，50%的牧户表示经常去围栏内放牧，还有7%的牧户偶尔去。围栏前有90%的人到禁牧的高山牧场放牧的时间为3～4个月，围栏后仍有46户（占66%）到高山草原放牧3～4个月。

三、对完善草原生态补偿机制，促进牧业可持续发展的几点思考

1.以草畜矛盾的解决为突破口，增强饲草料保障能力。2015年温泉县牧区饲草料种植面积已达10万亩。在抓饲草料地的建设过程中，一是严格落实有关制度，帮助牧民收回承包合同到期的饲草料地，交由牧民自己种植，对于种植优质牧草的地块实行地籍化管理，确保饲草供给量。二是解决饲草料地的灌溉用水问题，加强牧区饲草料地渠系配套和节水灌溉技术应用，充分发挥饲草料地的作用。三是以示范带动牧民的种植，着力打造优质高产饲草饲料地，提高草料作物单产，增强饲草料保障能力。

2.转变畜牧业生产方式，实现禁牧、草畜平衡不减收。草原生态补助奖励机制的效果与牧民定居舍饲的生产方式的转变是相辅相成的。推进牧民定居，既要考虑牧民的生产半径又要考虑牧民生活便利，重点解决“人定畜不定”的问题，让所有禁牧牧户的牲畜真正实现生产方式由“放养”转“舍饲”，积极引导广大牧民群众通过实行定居点舍饲圈养、草料地放牧+定居点补饲、农作物茬地放牧+补饲等几种方式将牲畜进行妥善安置，以避免禁牧牲畜进入非禁草原，加重其超载。同时，有效提高牲畜的单产和效益，弥补成本增加带来的增收困难。充分利用牧民定居点设施齐全、草料地配套的优势，将牧民定居点打造成规模养殖基地，发展家庭牧场，冲减草原禁牧、草畜平衡增加的牧业生产成本，实现牧民增产增收。总之，草原生态恢复要取得实际的和可持续的效果必须不能影响牧民收入，要以实现禁牧、草畜平衡不减收来获得牧民的主观能动性，才能使草原生态恢复永久可持续。

3.大力实施牧区劳动力转移，减轻草原承载压力。减畜先减人，要减轻草场压力，必须先把世代依靠草原牧业生存的牧民数量减下来。做到这一点特别要注意实现就业培训与牧民的接受程度相结合。在调查的牧民中，文化程度在小学及以下的占79%，初中的占7%，高中的占7%，高中以上的占7%人。这与2014年，温泉县15周岁完成初等教育率为100%，17周岁完成初级中等教育率为94.25%的教育水平相差甚远，这样的文化水平为劳动力转移就业带来一定难度。其次从就业意愿看，牧民的非牧业就业意愿很低。在调查中，如果草原上发现矿产，需要移民时，80%的牧民表示要到别处继续从事牧业，其中包括9名高中及高中以上的牧民。没有一个牧民表示愿意进城从事非畜牧业，或很少有人愿意进矿当工人（6人，占样本量的9%）。因此，目前牧区劳动力转移就业中要考虑牧民的接受程度和就业意愿。积极利用劳动力转移就业培训有关政策，引导牧民发展民族手工业，加强对牧民从事旅游接待、饮食服务、缝纫、刺绣等工作的简单技能培训。比如温泉县呼和托哈种畜场确肯布拉格牧业队定居点加孜依娜刺绣社组织村里哈萨克族妇女40多人从事民族手工刺绣，每月靠刺绣能收入2 000多元；同时，引导和组织牧民发展肉及乳制品加工业、牧区民俗旅游业等在牧业牧区内可完成的二、三产业，延长牧业产业链，拓宽牧民就业和增收渠道。本次调查的扎勒木特乡博格达尔村、布热村、浩图尔哈队大力发展牧家乐、民族风情游，也取得了十分可观的经济效益。

4.严格草原监督管理，确保草原禁牧牲畜和草畜平衡减牧牲畜政策落实的效果。温泉县建立了县、乡、村三级草原监理队伍体系，形成立体管护网络，为草原管理和生态机制的有效落实提供了组织保障，且取得一定效果。但从实际运行来看，草原监督管理还存在一定的问题。一是补偿发放不看效果的问题。在调查中，我们发现，有52户牧民表示自己采取了草原生态保护措施（指禁牧），但却有62户牧民表示自己得到了禁牧的补偿。我们进一步了解到，这种不采取措施但照样领取补偿金的现象并不是个例。50%的受访牧户表示经常去围栏内放牧。二是监管不严不平衡的问题，46%的牧户反映去围栏内放牧政府是不管的，10%的牧户反映对去围栏内放牧政府有时管，有时不管，也有44%的牧民反映管得很严。通过进一步的调查我们发现，反映严的集中在一个牧场，反映不管的也集中在某个牧场，这说明政府的监管存在不平衡现象。

5.重视解决生态补偿机制的基础性工作。其一，进一步推进草场确权工作。目前，就放牧方式来讲，认为传统游牧更好的只有11户，占受访牧民的16%，多数牧民（51%）认可划区轮牧更好，15户（21%）的牧民认为禁牧、休牧更好。无论是划区轮牧还是禁牧、休牧，牧民们都表示希望严加管理。反映的问题主要集中在草原的划定和确权上，如在集体草场上存在无法保证所有牧户都按规定放牧，甚至有的集体草场牧户家庭的亲戚都有在集体草场上违规放牧的情况。联户草场存在同样问题。在严格草原生态监管上牧民希望通过明确草场划定和确权，实现一户一围栏来保证禁牧效果。草场承包到户是草原划定的基础性工作，草场确权承包到户工作可以以1985年牲畜折价归户、1996年承包到户档案为基础和依据，规范换证，适当调整。在换证确权过程中，要充分利用先进科技手段，明确草场承包到户界线，妥善解决各类草场纠纷，为生态机制的顺利落实奠定基础。

其二，多元化筹资，适当提高生态补偿水平。59%的牧户表示对补偿政策标准是满意的，仍有41%的牧户表示不满意。具体来讲，对目前实施的标准为5年每亩补贴共800元的退牧还草补贴，认为偏低的占受访牧户的57%；希望政府补助标准每年每亩草场6～20元（目前禁牧每亩补助5.5元）的牧民占26%，21～50元的占17%，51～100元的占29%，101～200元的占29%，一半以上牧民们对补助标准的期望甚至超过赛里木湖水源涵养区禁牧补助每亩50元的标准。超载牲畜减畜的草畜平衡补助每亩1.5元，牧民们希望政府的奖励标准是每年每亩草场2元，甚至是3元。可见，牧民对补偿的期望值普遍高于现行标准，在草原生态补偿方面需要更多的资金来支撑它的持久性。

［参考文献］

［1］刘爱军.内蒙古草原生态保护补助奖励效应及其问题解析［J］.草原与草业，2014（02）.

［2］额尔敦乌日图，花蕊.草原生态保护补奖机制实施中存在的问题及对策［J］.内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版），2013（06）.

责任编辑：张新友

中图分类号：F307.3.45

文献标识码：A

DOI:10.3969/j.issn.1003-4641.2016.03.26

*本文系国家社会科学基金青年项目“新疆草原生态补偿及其成效调查研究”（13CMZ044）阶段成果