习近平论全面依法治国的十大关系*

2016-04-11韩喜平巩瑞波

社会主义核心价值观研究 2016年5期

韩喜平巩瑞波

习近平论全面依法治国的十大关系*

韩喜平巩瑞波

习近平全面依法治国思想是新一届中央领导集体治国理政思想的重要内容,其思想精髓主要体现在习近平关于全面依法治国的十大关系的论述中,即依法治国与中国道路的关系、依法治国与国家治理的关系、依法治国与以德治国的关系、依法治国与社会公正的关系、依法治国与民生改善的关系、依法治国与深化改革的关系、依法治国与宪法权威的关系、依法治国与干部带头的关系、依法治国与全民守法的关系、依法治国与党的领导的关系等。习近平论全面依法治国的十大关系,深刻回答了什么是全面依法治国、为什么要全面依法治国、如何全面依法治国等重大问题。

习近平;全面依法治国;中国道路;深化改革

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关党执政兴国、人民幸福和国家长治久安。党的十八大以来,习近平关于全面推进依法治国提出了一系列新理念、新思想、新战略,推动了中国特色社会主义法治体系和法治国家建设的进程。尤其是关于全面依法治国理论与实践中的若干重大关系的论述,不仅构成了习近平法治思想的重要内容,而且很好地回答了什么是全面依法治国、为什么要全面依法治国、如何全面依法治国等重大问题,具有重大的理论价值和现实意义。

一、依法治国与中国道路

恩格斯说过:“一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜,而外界就根据它来判断这个党。”[1]依法治国的旗帜就是中国特色社会主义法治道路,这是中国推进全面依法治国的基本经验和必然选择,是一个关乎全局、根本和长远的问题。习近平强调:“在走什么样的法治道路问题上,必须向全社会释放正确而明确的信号”[2]94-95,全党在这个根本问题上要树立自信、保持定力。

法治国家建设必须坚持中国道路,这是习近平法治思想的核心内容。一般地说,道路涵盖目标、方向和方式等核心内容。中国特色社会主义法治道路的核心是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国三者的有机统一。党的领导是法治道路的核心,人民当家做主是法治道路的目的,依法治国是法治道路的实现方式。坚定不移走中国特色社会主义法治道路,就是要求法治建设坚持社会主义方向,而不是资本主义或者其他什么方向,这是原则和方向问题,容不得半点含糊。中国的法治建设实践就是在这个原则之下,立足我国正处于社会主义初级阶段的基本国情,立足回答和解决中国的法治问题,探索法治国家建设的具体路径的。正如习近平所强调的:“走中国特色社会主义法治道路是一个重大课题,有许多东西需要深入探索,但基本的东西必须长期坚持。”[3]这些“基本的东西”就是必须坚持党的领导、人民当家做主、法律面前人人平等、从中国实际出发等。在法治建设的基本原则下,总结和运用中国法治经验,学习借鉴世界法治成果,围绕解决重大法治理论和实践问题,探索建立遵循法治规律、符合我国实际、具有中国特色的社会主义法治理论体系,为全面推进依法治国提供学理支撑和理论指南,不断开辟社会主义法治建设新境界,推进法治国家建设进程。

二、依法治国与国家治理

《史记》中有“法令者治之具”[4]的记载。习近平更加坚定地提出:法律是治国之重器,法治是治国理政的基本方式,是构建国家治理体系和提升治理能力的重要依托。法治作为人类文明的重要成果,对于现代化国家治理尤其具有普遍意义。习近平指出:“我们要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,必须更好发挥法治引领和规范作用。”[2]91新中国成立以来,尤其是改革开放以来,我们党把法治作为治国理政的基本方略,把依法执政作为执政的基本方式,始终把法治摆在突出位置,为党和国家事业的发展提供了根本性、全局性、长期性的保障。

国家治理现代化是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求,法治是国家治理现代化的手段和标志。治理现代化就是要用改革和法治的方式构建现代化制度体系,既改革和完善落后的、不规范的、不适应实践要求的法律法规,又不断创新和建立新的法律法规,推进党、国家、社会各层面治理的法治化。同时,要不断探索更加科学、民主、法治的执政方式,主动适应调节政府与市场关系对法治化的新要求,适应国家治理各个参与主体对法治化的新要求,凝聚共识、保障权利、促进共建、实现共享,领导建立适应现代化的新秩序、新规则和新制度,把法律作为治国之重器,把法治作为治理现代化的指南。同时要加强治理能力建设,着力提高依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。在具体落实层面,要坚持“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的“新十六字方针”,形成以“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系”的“五个体系”为主要内容的中国特色社会主义法治体系,发挥法治的引领和规范作用,实现“经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好”,不断推进国家治理现代化进程。

三、依法治国与以德治国

道德是法律实施的基础,法律是道德教化的保障,法律和道德都具有凝聚共识、规范行为和维护秩序的作用。习近平强调:“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[3]这些论述清楚地阐明了法律与道德的本质联系,为更好地发挥法治与德治的协同作用提供了理论支撑。

坚持把法治与德治相结合,就是要坚持法治建设和道德建设两手抓,实现法治与德治相互促进。这种互动关系具体体现在治理主体、治理过程、治理重点、治理标准、治理手段等各方面。一方面,法治是道德的底线和保障,也就是说,法律所禁止的,通常也是社会主义道德所不允许的;反之,法律所允许的,往往也是社会主义道德所支持的。另一方面,道德是法律生成的来源和基础,是法律具有合理性、正当性与合法性的内在依据。也就是说,法治的基本价值和原则大多是建立在道德的基础之上的,也可以说,法治通常是社会主义道德的制度化形态。可见,法律的生成和实施离不开道德的滋养和教化作用,道德的彰显也离不开法律的筑基和保障作用。因此,既要反对以法治取代德治的做法,也要反对重视道德建设而忽视法治建设的倾向,“要注意把一些基本道德规范转化为法律规范”[3]。我国历史上就有德刑相辅、儒法并用的传统,倡导“为政以德”“恃德者昌”的治国理念,这给我们一个逻辑上的启示:“如果人人都能自觉进行道德约束,违法的事情就会大大减少,遵守法律也就会有深厚的基础。”[5]总体来说,习近平关于法治与德治关系的认识,阐明了一种现代法治和新型德治相结合的治国新思路。按照这种新思路,在全面推进依法治国的进程中,“必须大力弘扬社会主义核心价值观,为依法治国创造良好人文环境”[3]。这既是对马克思主义法治思想的丰富和发展,也为推动法治中国建设提供了理论指导。

四、依法治国与社会公正

公平正义是社会主义的本质要求,是社会主义法治的生命线。习近平指出:“公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值,全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义,保护人民权益、伸张正义。全面依法治国,必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”[2]118

马克思主义起源于对资本主义社会不公正的批判,马克思描绘的人类理想社会就是消灭阶级、消灭剥削,实现公平正义和共同富裕的共产主义。中国共产党自诞生以来,主要经历了重点解决无产阶级政权问题、重点解决生产力发展问题等阶段,走出了一条中国特色社会主义道路。目前,到了全面深化改革的阶段,最主要的是解决公平正义问题,这是全面深化改革的出发点和落脚点。但是,“在我国现有发展水平上,社会上还存在大量有违公平正义的现象”[6]。这些不公正体现在经济、政治、社会、文化等各个领域,严重损害人民群众的合法权益,阻碍人民群众对美好生活的追求。实现社会公平正义是一项系统工程,既要靠经济手段、政策手段,更要依靠法治手段。正如习近平所强调的:“法治不仅要求完备的法律体系、完善的执法机制、普遍的法律遵守,更要求公平正义得到维护和实现。”[7]在法治建设实践中体现公平正义。第一,科学立法是基础。要保证立法全过程的公正、公开,重点加快完善有利于保障权利公平、机会公平、规则公平、结果公平的法律制度,维护人民群众的生存和发展权利。第二,严格执法是关键。在新阶段实现严格执法,最紧迫的就是要解决好执法不规范、不严格等问题,严肃惩治执法腐败现象,确保法律有效实施,牢牢树立起法治权威。第三,公正司法是保障。要探索司法规律,依据中国国情,深化司法体制改革,构建公正、高效、权威的司法制度,保证司法活动有章可循,不断破解司法难题,实现司法公正,促进社会公平正义。第四,全民守法是基础。各级领导干部要带头遵守法律、带头依法办事,并担当起法治建设的重要责任。同时,要坚持弘扬社会主义法治精神,使全体人民崇尚法治、恪守法治、捍卫法治,共同维护公平正义的核心价值。

五、依法治国与民生改善

社会主义制度确立了人民的主体地位,也决定了人民在依法治国中的地位和作用,这是我们的独特优势。习近平强调:“必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”,用法治思维和法治方式“解决人民最关心的教育、就业、收入分配、社会保障、医药卫生、住房等方面的突出问题”;[2]98坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、保障社会民生,确保我国社会在深刻变革中既充满活力又井然有序。

审视依法治国与民生改善的关系,一方面,以法治思维和法治方式保障和改善民生是新时期社会治理的实践要求;另一方面,推进民生领域治理的规范化、制度化、法治化,是全面推进依法治国的重点和关键。党的十八届四中全会提出“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”[8],把民生法治的理念具体到立法、司法、执法等各个环节。“这是党中央深刻分析法治在民生建设过程中重要作用的前提下作出的战略部署,集中体现了我党推进社会主义民生建设的法治化思维,为我国今后保障和改善民生提供了强有力的法治化保障。”[9]法治的一项重要任务是规范民生治理主体的行为,保障公民基本发展权利,促进人的自由全面发展,这与改善民生的目标高度契合。党的十八大以来,立法规划把职业教育法、环境保护法、食品安全法、药品管理法、大气污染防治法、土壤污染防治法、社会救助法等民生领域事项列为立法和修订的重点,力求推进民生领域的立法的人性化、精细化和长效化,为保障群众的基本民生权利提供法律依据。在执法方面,要着力提高民生领域执法程序的规范化和效果最优化,“把人民群众的小事当作自己的大事,从让人民群众满意的事情做起,从人民群众不满意的问题改起,为人民群众安居乐业提供有力法律保障”[10]。在法律监督方面,将立法过程、执法行为和司法活动的公开度以及社会监督作为考核民生法治建设水平的重要标准,坚决杜绝侵犯群众民生权利的行为。总之,要从民生立法、民生法治服务、民生法治实施等维度构建系统化、科学化的符合中国国情而又具有中国特色的民生法治体系,为保障和改善民生提供完备的法治保障。

六、依法治国与深化改革

以改革推动发展是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中国梦的必由之路。法治是国家治理的重要方式和依托,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。改革与法治如鸟之两翼、车之两轮,相辅相成、相伴而生,必须在法治下推进改革,在改革中完善法治。[11]正如习近平所指出的:“全面深化改革需要法治保障,全面推进依法治国也需要深化改革。”[12]推进依法治国是深化改革的重要内容和重大任务,法治要按照深化改革的要求,运用改革思维和精神推进;全面深化改革是实现法治国家建设的重要方式,要在法治轨道上不断深化,以法治的方式确保改革发展成果由人民群众共享。

我国改革发展的稳定形势总体是好的,但是,仍然存在一些发展的矛盾和党风政风问题,其中一些矛盾和问题与法治不彰相关。尤其是在改革进入攻坚期和深水区之后,维护改革发展的稳定更加重要,面对的风险和挑战也更加艰巨,法治在深化改革中的地位更加突出。这就要求我们坚持改革与法治的辩证统一和协同发力,在法治下推进改革,用法治保障改革,在改革中完善法治,以改革推动法治。一方面,在法治下推进改革,就是要把法治寓于改革全过程,坚持改革决策与立法决策相统一,坚持改革动作符合法治要求,尤其是一些重大改革,一定要于法有据。要注重发挥法治对改革的引领和推动作用,对经过实践充分证明和检验的改革措施,要及时上升到法律高度;对还不能全面铺开的不成熟的改革举措,要按照法定程序作出授权,该停止的停止,该试点的试点,决不允许“法外开恩”或“迟滞改革”。同时,要用改革实践检验法律的适用性,对不适应实践要求的法律法规,要充分论证、及时修废,确保改革在法治框架内运行。[11]另一方面,在改革中完善法治,以改革推动法治,就是要按照深化改革的要求,运用改革思维和精神推进依法治国。党的十八届四中全会部署的重大改革举措大都与法治相关,其中,一些涉及现行法律的修改,一些要求缺位法律的制定,还有一些涉及陈旧过时法规的废止等。党的十八届四中全会对于依法治国的重大部署,充分反映了全面深化改革战略任务对健全完善法治体系提出的新要求。具体来说,就是要把改革决策和立法决策、改革实践和法治实施、改革成果共享和法治保障作用紧密结合起来,法治建设要主动适应改革和经济社会发展的需要,积极提高立法质量,规范执法方式,改善司法环境,培育守法意识,着力完善法治体系,协同推进国家治理现代化进程。

七、依法治国与宪法权威

宪法是国家的根本法,具有至高无上的法律地位和效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性等特点。习近平非常重视发挥宪法在全面依法治国中的根本法作用,他强调:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”,“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”。“法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威”。[13]可见,要推进全面依法治国这一系统性工程,必须首先抓住宪法这个“纲”,必须始终重视宪法这个根本。

宪法关乎国家前途、社会盛衰和人民命运。维护宪法权威、捍卫宪法尊严、保证宪法实施,是维护人民共同意志和尊严、保证人民根本利益实现的根本保证。我国宪法演进和实施的历程表明:只有切实树立宪法权威,保证宪法实施,人民主体地位才有保证,党和国家的事业才能顺利运行。否则,党和国家的事业就会遭受损失和挫折。现行宪法公布施行30多年来,以其至高无上的权威和强大的力量,有力地保障了人民当家做主的地位,保证了改革开放和社会主义现代化建设事业的顺利推进;此外,宪法在充分发挥根本法作用的同时,也很好地推动了我国法治建设进程。总之,从我国法治实践中得出的最重要的一条经验就是:“要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”[14]习近平作出的“依法治国首先是依宪治国”的论断,明确了宪法的特殊重要地位,明确了依法治国首先是依宪治国的基本方略。维护宪法权威,落实法治方略,第一,就是要完善以宪法为统领的法律体系,把各项事业和工作纳入法制轨道,全面推进立法、执法、司法、守法各环节、各层面的科学规范,实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,维护公平正义,建立完备的法治体系。第二,最高立法机关要加强重点领域的立法力度,拓宽人民群众有序参与立法的渠道,通过完备的法律体系确保宪法确立的各项制度和原则得到有效落实。第三,相关部门要积极完善配套的法规制度,保证宪法和法律得到有效实施。第四,各级国家行政机关、审判机关、检察机关要坚持依法行政、公正司法,加快推进法治政府建设。

八、依法治国与干部带头

在各项路线方针政策确定之后,领导干部就成了政策落实的决定因素。在全面依法治国的战略决策提出之后,各项部署的落实主要依靠各级领导干部的具体行动,党员干部在立法、执法、司法、守法各环节中应担负起政治核心和先锋模范作用。习近平指出:“全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’”,领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,做尊法、学法、守法、用法的模范,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。[2]111

习近平突出强调领导干部在全面推进依法治国中的特殊重要地位,准确抓住了全面依法治国方略落实的关键。领导干部是权力的直接行使者,权力是一把双刃剑,依法用权可以造福人民,反之,则必然会损害国家和人民的利益。习近平曾回应了一些人提出的“党大还是法大”的疑问,称这是一个伪命题,但是,习近平也回答了一些人提出的“权大还是法大”的问题,明确指出这是一个“真命题”,答案不言而喻,必然是“法大于权”。当前,一些领导干部法治意识淡薄,存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题,严重影响了党和国家的形象和威信,损害了人民群众的正当利益,破坏了政治、经济、文化、社会、生态等各领域的正常秩序。鉴于此,习近平明确要求:“所有领导干部都要警醒起来、行动起来,坚决纠正和解决法治不彰问题。”[15]具体地说,一方面,要加强对领导干部的法律知识和法治素养教育,从领导干部选拔环节就要开始抓法治教育,通过加强法治教育,培养法治自觉。领导干部要养成自觉学习法治理论和法律知识的习惯,准确把握我们党领导法治建设、推进依法治国的指导思想、基本立场、主要方略和具体措施,要牢固树立宪法法律至上、依法使用权力的基本法治观念,坚决同破坏法治的行为作斗争。另一方面,领导干部要坚决守好法律红线和底线,带头营造办事依法、遇事找法的良好法治环境。要把对法律的尊崇和敬畏转化成法治思维、法治行为,推进工作运用法治思维、处理问题运用法治方式,做到在法治之下思考、决策和落实工作。此外,习近平还特别对“一把手”提出了要求,要求党政主要责任人切实履行推进法治建设第一责任人的职责,把法治素养作为选人、用人的重要依据,把法治建设成效作为政绩考核标准,持续发挥领导干部“尊法、学法、守法、用法”的模范作用,带领广大人民群众不断推进法治国家建设进程。

九、依法治国与全民守法

法律要树立权威,就需要人民的真心拥护;法律要发挥作用,就需要全社会的真诚信仰。人民权益靠法律保障,法律权威靠人民维护。卢梭说,法律不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。[16]习近平强调:“法律要发挥作用,需要全社会信仰法律”,要在全社会弘扬社会主义法治精神,传播法律知识,培养法律意识,在全社会形成宪法至上、守法光荣的良好氛围,要引导全体人民遵守法律,有问题依靠法律来解决。[17]

培育全民法治观念、增强全民法治意识是推进依法治国的基础工程。但是,全民守法意识不是自动生成的,而是在法治宣传教育和法治实施过程中逐渐形成的。法治观念和法治意识的形成都有一个基本的前提和原则:“任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动。”[3]党的十八届四中全会提出了加强法治教育、弘扬法治精神、建设法治文化的具体要求,强调要“形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”[18]10-11。具体地说,第一,就是要深入开展法治宣传教育,尽快把法治教育纳入国民教育全过程,把法治文明建设纳入社会主义精神文明创建体系之中。同时,要通过群众喜闻乐见的方式方法开展社会教育,普及宪法法律知识,培育群众敬法、学法、守法、用法的意识和能力,引导群众把维护自身合法权益与履行法定义务相结合。第二,要积极推进各层次、各领域依法依规治理,积极支持和引导各社会治理主体依法加强自我管理,同时要注重充分发挥城市公约、乡规民约、行业规章、团体章程、家风家规等民间法的积极作用。第三,要建设完善的、全面的、精细化的法律服务体系,进一步完善法律援助制度,积极建立司法救助体系,积极健全全民依法维权的体系,积极完善化解社会纠纷的制度机制,积极构建立体化社会治安防控体系。第四,要提高领导干部的法治意识和能力,运用法治力量凝聚共识、促进和谐。

十、依法治国与党的领导

坚持中国共产党的领导是社会主义法治的本质特征和根本保证,关系到党和国家的根本和命脉,更关系到全国各族人民的利益和幸福。同时,坚持把党的领导贯穿于依法治国的全过程和各层面,也是新中国成立以来我国法治建设的一条重要经验。习近平指出:党大还是法大是一个伪命题,但是“党和法的关系是一个根本问题,处理得好,则法治兴、党兴、国家兴;处理得不好,则法治衰、党衰、国家衰”。“党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治”。[18]79

党和法的关系是世界近现代政治发展和法治进程中的一个重要话题,无论是在多党制还是在一党制政体下,党和法的关系都是政治和法治关系的集中反映。西方法学家很早就提出“公法不过是一种复杂的政治话语形态”的观点。孟德斯鸠提出:“法律应该同已建立或将要建立的政体的性质和原则有关系。”[19]近代以来,历史的规律、人民的选择、现实的要求和未来的梦想共同决定了中国共产党的领导核心地位。自新中国成立以来,中国共产党领导人民进行政治、经济、文化、法治建设的实践,形成了坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的治理经验。正是由于历史规律、实践成果和未来指向的共同作用,宪法也确立了党的领导地位。在全面推进依法治国中,坚持党的领导,第一,必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用。通过根本政治制度,保证党的路线方针政策得到贯彻和执行。具体地说,就是要把依法治国与依法执政统一起来,把党领导法治与遵守法律统一起来,把党总揽全局、协调各方与国家的立法、行政和司法机关依章程履行职能统一起来。第二,要不断加强和改善党的领导能力和领导方式,善于使党的正确主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。第三,依据党内法规管党治党,坚持依法治国和依规治党一体推进,让全面从严治党有章可循、有规可依。党的各级组织要自觉担负起执行和维护党的规章纪律的责任,广大党员干部要坚持自觉学法尊法、信法守法、用法护法,不能“越俎代庖”、以党代法、以权压法,对违反党规党纪的行为要坚决制止,确保党的先进性,确保党的领导地位,保证中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。

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[2] 中共中央文献研究室.习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编(小字本) [M].北京:中央文献出版社,2015.

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