城市社区公共物品供给多重治理逻辑、现实困厄与模式重构*

何继新　李　莹（天津城建大学，天津300384）



城市社区公共物品供给
多重治理逻辑、现实困厄与模式重构*

何继新李莹
（天津城建大学，天津300384）

摘要：城市社区公共物品供给治理是政府、市场营利性组织、社会组织和社区居民等多元主体协同合作参与的社区建设问题。由于城市社区公共物品供给治理体系中公共理性的缺失和传统科层制痼疾引发的信息不对称，国家、市场、社区等不同范畴下的治理主体在各自治理逻辑引导下走向了非合作博弈，并在传统科层制的控制下陷入“向上负责”、“权责和供需双重失衡”以及“迭绎循环”的低效率公共物品供给困厄场域。立基国家——市场——社区的行为逻辑分析进而建构多重治理逻辑分析框架，厘清城市社区公共物品供给治理中多重治理逻辑关系，在公共理性引导下构建城市社区公共物品多元互动供给治理模式，转变传统科层治理狭隘空间，促进城市社区公共物品供给高效长效治理，推进城市社区公共物品建设可持续发展。

关键词：城市社区；公共物品；公共服务

李莹 女（1990-）天津城建大学经济与管理学院硕士研究生

引言

随着社区建设发展的不断推进，我国各地不断进行符合本地实际的社区公共物品建设道路探索。全国各地涌现了各自富有本地特色的社区公共物品建设模式，如沈阳模式、上海模式、江汉模式等。［1］至今，我国社区公共物品建设发展由单位制迈向社区制，由单一国家政府中心供给模式向多中心协同供给模式发展。然而，由于在发展过程中受传统科层制组织结构影响，各供给主体易于形成“向上负责”的路径依赖逻辑和一味执行政令的惯性逻辑，导致社区公共物品供给行政化、低效化，再加上多重制度阻碍，使得供给信息单向度传导进而引发信息严重不对称，最终导致城市社区公共物品迭绎循环的低效治理困境。党的十八大报告中提出“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。其中，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的基本要求已经明确了社区公共物品建设发展的治理导向和国家—政府—社会—公众多重治理逻辑。本文借由多重治理逻辑分析框架，解读城市社区公共物品供给治理宏观层面的制度安排和微观层面的行动路径，分析出国家、市场、社区三重治理逻辑相互作用的关系和结果，为建构城市社区公共物品多元互动治理模式找寻突破点和构建基础。

一、多重治理逻辑：城市社区公共物品供给的三种逻辑及其行为

鉴于体制转轨和社会转型的宏观实境下，随着我国社区建设的不断深入，以及“治理”、“善治”、“以人为本”等管理理念的不断渗入，我国城市社区公共物品供给治理由单一政府主导的供给治理模式转变为多元供给治理模式。［2］［3］在城市社区建设的具体实践中，国家、市场和社区是其重要的三类治理主体，以其自身逻辑和治理范围构成三大治理空间和行动的场域。因此，国家的逻辑、市场的逻辑和社区的逻辑共同构筑成城市社区公共物品的三重治理逻辑。

（一）国家的逻辑——以供给均等化为目标的科层逻辑

社区建设离不开公共物品供给治理，公共物品由于其非排他性和非竞争性的特殊属性使得国家成为其治理的重要组织实体。在城市社区公共物品供给治理实践中，国家逻辑的行动者包括中央政府、省市地方政府以及基层政府等政府组织，一方面相关行动主体制定和颁布相关政策法令并采取相应的组织行动，另一方面以实现公共物品的均等化供给为其终极治理目标。首先，中央政府、省市地方政府以及基层政府的组织实体构成是压力型组织结构产物，组织行政化，受上级行政命令控制，形成对上负责的逻辑惯性以及相应逻辑行为，易于忽略社区居民的真实诉求，未有效实现对下负责的治理逻辑。其次，基层政府作为城市社区公共物品供给治理的国家逻辑层面的终端，上级权力未有效下沉，自身承担职能范围进一步扩大，造成公共物品供给治理上的越位、错位和缺位现象并存。再次，国家构建和谐社会的愿景以公共物品供给均等化为契合点并最终反映在社区建设和治理中，社区成为国家力量作用的基本单元，进一步造成社区空间、社区组织以及社区行政事务的行政化。［4］最后，国家以其强大的政治影响力和巨大的财政资金为后盾，以“全能管家”、“超能管家”、“全能政府”、“掌舵者兼具划桨者”等身份参与到城市社区公共物品供给治理，大包大揽供给社区公共物品（公共设施、公共管理和公共服务［5］），为实现社区公共物品供给均等化目标，各地区、各社区均以同质化的方式提供社区公共物品。

（二）市场的逻辑——以利益共生为基点的经济逻辑

随着社区建设的不断深入，市场以其高效的资源配置优势加入到城市社区公共物品的治理中。鉴于经济学上公共物品生产的可分割性以及社会学上“国家、市场、社会”三元社会结构公民社会理论，使得市场成为城市社区公共物品供给治理中不可或缺的经济主体。诚然，各类营利企业构筑市场主体，一是作为第二部门，可弥补一定程度上的“政府失灵”，承接政府赋权的公共物品的生产，减轻政府部门巨大财政压力；另一方面将市场机制引入到城市社区公共物品供给治理中，可有效实现部分公共物品生产上的市场化，凸显各营利企业由于竞争带来的公共物品质量和价格上的双重优势，有效促进公共物品的优质供给。市场组织涉及的城市公共物品供给治理范畴主要有混合型社区公共服务、经营性社区公共服务、物业管理类服务、便民利民服务等。［6］［7］就市场参与城市社区公共物品供给治理的方式和形式而言，即所谓的准市场机制，实质是供应者与生产者相分离［8］，主要有：一是政府购买产品。政府利用财政资金直接向企业购买公共物品，即政府充当采购者，经过对相应公共物品进行检验和评估，确定购买市场上在售的公共物品，如特困老人的养老服务。二是合同承包。公共物品提供者与生产者一般通过“选择——签订——提供”的程序实现公共物品的合同生产，公共物品提供者与企业之间是一种以合同为媒介的契约关系，如物业管理服务；或者以“公办民营”的方式实现特定公共物品的治理，如社区公共服务中心。三是特许经营。政府可采用授予垄断权的形式实现特定可收费公共物品的供给，如水、电、气供应。四是补助。政府通过现金、免税以及其他税收优惠政策保障企业利润，保证企业提供公共物品的积极性。总而言之，市场本质驱动的营利性机构和组织之所以愿意加入到城市社区公共物品的治理中，其根本原因在于治理过程中的利润保障兼顾城市社区利益，即依赖于以利益共生为基点的经济逻辑。

（三）社区的逻辑——以需求满足为出发点的权利逻辑

随着社会治理方式的改变，加之大数据时代的影响，公民越来越注重自身权利的捍卫和意见的表达，我国公民通过各种途径与方式以主人公的姿态参与到社会治理的方方面面。诚然，社区是社会的基本单元，也是各种组织相互作用的场域，与此同时，城市社区公共物品供给治理是社区发展建设的基石，至此，社区居民参与城市社区公共物品供给治理是我国社区建设的必然。在城市社区公共物品供给治理实践中，社区居民及其构成的各类社区组织（如社区自治组织、社区民间组织）以其物质和精神需求得到满足作为其基本公民权利，也是其治理的基本逻辑。这种逻辑思维反映在社区居民及其构成的各类社区组织参与城市社区公共物品供给治理的实践中，就涉及的具体的各个参与主体而言，分类阐述：一是社区居民。为使自身需求得到较大满足，社区居民会充分进行需求表达并不自觉夸大其需求，造成不切实际的假性需求，从而出现搭便车行为，浪费财政资金。二是社区居委会。为更好实现社区自治和满足社区居民需求表达，社区居委会会以相对权威的人员配备和规范的组织形式参与城市社区公共物品供给治理，组织结构倾向于行政化。三是各类社区团体组织。为丰富社区文化生活和促进社会资本的良好互动，社区居民会以兴趣爱好、健康生活为基础成立各种社区民间组织，组织各种文化活动，增进社区居民交流，培养建设社区文化氛围。

二、现实困厄：三种治理逻辑的相互作用关系及结果

在城市社区公共物品供给治理的实践中，国家、市场、社区是其三类参与主体，存在两两“委托—代理”关系。在这个治理体系中：（1）国家拥有城市社区公共物品供给治理政策制定和设计的最终权威，包括公共物品生产标准、经营准则以及治理目标等权力。（2）市场对上要服从和执行国家有关公共物品的治理的各项政策指令，遵循订立的契约关系，提供有竞争力的城市社区公共物品，对下生产契合居民生产和生活需求的公共物品，以保持自身竞争优势。（3）社区则是城市社区公共物品的最终消费场所，也是一些城市社区公共物品的产出场所，同时拥有建设自身和发展自身的最终力量源泉——社区居民。在城市社区公共物品供给治理体系中，三种逻辑相互作用和博弈，影响着城市社区公共物品供给治理全局。

（一）向上负责——路径依赖式的行政化治理

纵观我国实际国情和社区建设发展实况，社区建设是在政府的大力推动下快速运转起来的，城市社区公共物品供给治理对国家拥有强烈的依赖感。首先，政府的顶层设计和组织结构决定了其职能，“金字塔—鸽笼式”组织结构是政府压力体制下的抽象影像，决定其对上负责的行政化治理模式和根深蒂固的路径依赖。［9］在城市社区公共物品供给治理进程中，国家强大政治行政力量不断渗入到基层政府组织，并进一步渗入到社区自治组织和市场中的营利企业的治理实践中，一方面造成了社区自治组织——社区居委会内卷化严重，成为了基层政府的“腿”，逐渐失去设计最初的自治功能；另一方面涉及复杂的行政程序，影响企业面向城市社区公共物品的供给生产效率。其次，政府的公共服务均等化目标使得其对城市社区公共物品的供给治理呈现一种大同趋势，向上负责的行政思想的桎梏促使城市社区公共物品的生产方式、供给模式及供给种类呈现出大同小异的同质化现象。最后，层层的向上负责的体制压力向下层层加码，导致基层组织较大的建设压力，迫于此种压力易陷入短期效应和“面子工程”的恶性循环，造成公共财政的浪费，影响社区建设的长治久安。

（二）权责和供需失衡——机制缺失下的治理弊端

在当前的城市社区公共物品供给治理体系中，国家、市场和社区三大治理主体的相互作用并不是对等的，存在严重权责失衡现象。首先，国家拥有强大的政治威慑力和财政后盾，在城市社区公共物品供给治理体系中占有绝对政治和经济双重优势，这种优势直接导致国家、市场和社区三者话语权的不平等的和治理地位的较大差异。然而，市场和社区两者的组织实体则是处于国家主导下的逻辑框架中的治理主体，强大的国家行政逻辑易对其造成行政捆绑，致使其失去部分自主权利。其次，社区体制的实行使得大量公共事务下放至社区自治组织和基层政府组织，加之公共事务的繁杂性和处理部门以及程序的重叠以及实施主体公共物品供给治理权力的缺失，致使公共物品供给治理出现职能的越位、错位和缺位。［10］［11］再次，国家作为城市社区公共物品供给治理的目标向导和统筹者，关注城市社区公共物品供给治理结果，而容易忽视治理过程。这种注重结果的简单化行政思想易对市场和社区组织产生负面影响，使其形成结果导向，不注重方法和手段，不关注居民真实需求，不积极进行国家、市场和社会三者互动和交流，最终导致不符合其需求的公共物品强制式供给。

（三）迭绎循环——科层组织压力下的治理困厄

当前，我国城市社区公共物品供给治理体系并未摆脱科层化、行政化组织牢笼，带有传统科层制痼疾。在实际治理过程中，由于过多地强调“向上负责”的权威式服从，导致各大治理主体的民主参与度、互动交流明显不足以及线性化治理思维定式；加之多种制度安排上的层层阻碍，使得国家、市场和社区之间存在信息不对称的治理障碍，阻碍治理信息的快速、准确交互式传递；再加上公共理性的缺失，国家、市场和社区在不同治理逻辑下自由博弈，最终走向分散治理的怪圈，三大城市社区公共物品供给治理主体相互之间出现部分无法作用与触及的真空区域以及部分作用空间的重复叠加。据此，整个城市社区公共物品供给治理体系职责同构、绩效低下、治理成本较高，缺乏平等对话与互动机制、公平竞争机制以及公众参与不够，阻碍着城市社区公共物品的治理工作，困扰着城市社区公共物品建设发展。

三、理性选择：城市社区公共物品多元互动治理模式

国家管理向公共治理的逻辑治理思维转变，是从公众对国家主张的单向度接受和权威式服从，到公众共同参与、理解和认同以及共同遵从的治理模式的实现。因此，理想的城市社区公共物品供给治理模式应该是国家、市场和社区以平等互动方式打破话语权的失衡状态，以公众的共同参与、深度理解和认同为治理逻辑，不再仅仅依靠政治权力进行统治式管理，而是围绕公共理性实现正和博弈，克服当前城市社区公共物品供给治理体系的过度服从、信息阻塞以及治理失策等多重阻碍。

（一）城市社区公共物品多元互动治理模式的要素和表征

1.基本治理要素

构建城市社区公共物品多元互动治理模式，首要任务是对最基本的治理要素进行合理安排。首先，城市社区公共物品多元互动治理模式设计是以公共理性为轴线来进行治理制度设计和实施行为的选择。其次，关注治理主体和治理社区类型的差异，做到随人、随社的制度设计和要素安排以完成相应的角色塑造和特色治理。再次，设计互动、制约和激励机制，依靠此机制进行治理主体的交流和相应的奖惩。具体的治理要素安排：一是治理主体。完善城市社区公共物品供给治理体系，以治理主体的全面囊括为逻辑起点。因此，此理性选择下城市社区公共物品多元互动治理模式的治理主体应包含公共物品的提供者、生产者、运营者、监督者和消费者等多种角色相互交互的利益相关者，具体而言，就是国家、市场和社区多个组织实体和公众个体共同广泛参与其中。二是治理事项。城市社区公共物品供给治理的各种治理问题和事项，就宏观方面而言，主要是治理方针和策略的制定；就微观方面而言，主要是各个治理主体的职责、功能、角色、相互作用机制以及奖惩制度安排。三是治理规则。2006年中共十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会的决定》和2011年民政部的《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》以及十八大报告中加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制等各种政策法规以及相应的组织文件是其务必遵守的治理规则。四是绩效、监督和纠偏。好的绩效规则约束和激励治理主体的行为，治理主体的相互监督可防止公共物品供给腐败和寻租的产生，并在绩效规则和监督机制双重作用下发现治理过程中的偏离行为，实现及时纠偏。

2.多元互动治理模式的“四性”表征

城市社区公共物品多元互动治理模式的“四性”表征包括公共理性、互动性、系统性以及实践性。一是公共理性。公共理性是一种以公民社会为基础的利益整合的机制和合作共治的能力，只有将政府理性置于公共领域的监督和评判，才能使管理和决策更具公共性、民意性、正当性和合法性。［5］实然状态下的城市社区公共服务治理体系的“向上负责”和权威式服从是与公共理性背道而驰的，而多元互动治理模式是以公共理性为轴线，公共理性是其治理模式的主要表征。二是互动性。多元互动治理模式下各个治理主体之间的交流互动可有效避免多重制度安排下的信息传导阻碍，并基于三大主体的广泛参与，达成共识和建议，使得治理决策和结果公开透明，平等、公正、民主的话语空间为破除信息不对称提供制度保障。三是系统性。多元互动治理模式以国家治理为主导，以市场治理为辅助，以社区公众参与为监督，三类治理主体在新的制度设计和要素安排下相互作用，共同构成一个具有互动性、包容性和开放性的完整系统，最终催生城市社区公共物品供给治理的良性生态圈。四是实践性。多元互动治理模式是在修正多重治理模式中夹带的传统科层制缺点的基础上建构而成，因此具有深刻的实践基础。而建构此模式的最终目的是优化城市社区公共物品多重治理模式，进而推动城市社区的建设发展。

（二）城市社区公共物品多元互动治理模式的“四度”制度设计

鉴于直接决定城市社区公共物品多元互动治理模式最终绩效的因素以及充分发挥此多元互动模式的治理效能，必须对影响此模式治理指数的行动变量——治理的广度、宽度、深度以及强度做好相应的制度设计。具体而言，一是治理的广度——参与。治理的广度涉及到城市社区公共物品供给治理中某一具体治理空间的治理问题和治理事项的范围，直接影响各大供给主体的参与程度，是整个治理模式开放程度和参与程度的标志。二是治理的宽度——理解。治理的宽度是指有资格进入城市社区公共物品供给治理体系主体的数量，用于衡量治理主体对城市社区公共物品供给治理模式的理解程度。可利用方兴未艾的“互联网+”加深各个供给治理主体对城市社区公共物品供给治理模式的理解，从而更深入地理解其治理本质和核心。三是治理的深度——认同。治理的深度主要用来衡量城市社区公共物品的治理认同的深浅，显示出治理模式的社会影响力和辐射力的强弱。通过控制治理的深度，可为城市社区公共物品供给治理获得较多的民众支持和行动基础。四是治理的强度——遵从。治理的强度是指城市社区公共物品供给治理主体对公共影响力的意愿表达，是在参与、理解和认同基础上的具体外在表现，最常见的治理强度表现方式有听从命令和执行决策，而最大的治理强度不一定会有最好的治理效应。

（三）城市社区公共物品多元互动治理模式的运行机理

在整个城市社区公共物品多元互动治理模式中，民众公共物品的需求是其核心诉求，也是此模式的动力源泉和逻辑起点，而公共理性是其灵魂，制度设计是基础，“参与、理解、认同、遵从”是其运行规则。在此治理模式下，国家、市场和社区在公共理性的指导下，以城市社区公共物品供给治理的核心诉求为出发点，在新的制度设计框架下受各自治理逻辑驱动，共同参与城市社区公共物品供给治理，通过互动而增进理解，进而深度认同，之后自觉遵从，直至完成城市社区公共物品的有效治理。因此，城市社区公共物品互动治理模式的运行机理是从“参与—理解—认同—遵从”的循环往复。一是开启：回应诉求进而广泛参与。回应城市社区居民公共物品的需求以满足其精神和物质需求是城市社区公共物品供给治理的核心诉求，也是其治理过程中面临的具体问题。通过行政机制、准市场机制、自治机制、响应机制等多种机制结合，来实现公共物品的多元、多渠道供给是解决城市社区公共物品供给治理的有效途径。这便是治理主体基于核心诉求而在自主意识和公共理性的影响下参与城市社区公共物品的供给问题。二是推进：制度框架下的深刻理解。在公共理性和自身治理逻辑的共同作用下，尊重公共利益，并于自身视角理解公共物品供给治理的核心诉求，把核心诉求纳入国家、市场和社区的治理日程，互动交流、民主协商以及共同抉择。三是升华：高度认同或分歧。诚然，在制度框架下深度理解之后，要么达到高度认同，要么走向分歧。若是针对具体治理问题达到高度认同则顺利进入下一环节直至问题解决；若是出现分歧则以此问题为治理起点开启新一轮治理。四是沉淀：自觉遵从达至问题解决。以上三环节的顺利推进，使得城市社区公共物品供给治理实践进程由参与、理解和认同进入遵从阶段。在公共理性和自身治理逻辑的共同引领下，各大治理主体摆脱了科层桎梏和信息不对称的阻碍，从而达到自由协商、对话平等的治理氛围，进而实现城市社区公共物品多元互动治理的最高效能。

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（责任编辑方卿）

On the Multiple Control Logic，the Real Distress and the Reconstruction of Mode of Public Goods Supply in Urban Community

He Jixin / Li Ying

Abstract:Public goods supply in urban community is a community construction problem engaged by government，the market profit organization，social organization and community residents. Due to the lack of public consensus urban in community public goods supply system and the traditional bureaucracy problems caused by the information asymmetry，under the guidance of the different control logic，the state，the market and the community was forced to the non-cooperation game，and under the control of traditional Bureaucracy system into the "upward management"，" Double imbalance of power and responsibility，and supply and demand " and "overlapping cycle" of inefficient public goods supply straits field. Based on the analysis of state -market- community behavior logic construction multiple control logic analysis framework，clarify the management of urban community public goods supply in the multiple management logical relationship，under the guide of public reason in the construction of urban community public goods multiple interactive supply management mode，change the narrow space of traditional bureaucracy management，promote the efficient and long-term governance of urban community public goods supply，advance the sustainable development of urban community public goods construction.

Keywords:Urban Community；Public Goods；Public Service

*基金项目：2013国家社科基金年度项目“价值链视域的城市社区公共物品供给困厄与解围机制研究”（13BGL151）。

收稿日期：2015-10-12

作者简介：何继新 男（1972-）天津城建大学经济与管理学院教授博士硕士生导师

中图分类号：F299.257.1

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）03-053-（7）