结构功能主义视角下地方服务型政府的结构分析*

周定财（江苏师范大学，徐州221116）



结构功能主义视角下地方服务型政府的结构分析*

周定财
（江苏师范大学，徐州221116）

摘要：当下，我国地方服务型政府建设经历了探索阶段、建构阶段并逐渐进入调整阶段。结构功能主义对地方服务型政府的研究具有较大的契合性和很强的解释力。从结构入手来思考地方服务型政府的体制、机制及逻辑进程，对地方服务型政府的建设大有裨益。地方服务型政府的内在结构体现为宏观上的行政体制和微观上的机制创新；外在结构表现为地方政府与其他政治主体与社会主体的关系。地方服务型政府的结构决定了其主体功能和核心功能是向地方民众提供优质的公共产品和公共服务，这需要在其内外结构的互动中得以实现，同时要在实践中注入公共性、公平性、公益性和公开性等价值理念。

关键词：地方服务型政府；结构功能主义；内在结构；外在结构

当下，建设服务型政府已成为我国政府行政体制改革的重要目标，各地方的服务型政府建设正如火如荼地展开，经历了初步探索阶段、理性建构阶段并进入渐进性结构调整阶段［1］，这是施政理念、职能组合、机构设置、结构调整、运行机制等多方面改革的聚合，是深层次、全方位的复杂系统工程。从结构功能主义的视角来分析地方服务型政府的内在结构、外在结构及其互动关系，对地方服务型政府建设大有裨益。

一、结构功能主义及其对地方服务型政府结构的解释力

作为当代社会科学研究的一个重要的理论流派和研究范式，结构功能主义（structural functionalism，亦称结构功能论）是在19世纪生物学中功能主义基本原则和20世纪初孔德的实证主义哲学、斯宾塞的社会有机论和功能需求概念的基础上逐渐形成和发展起来的。涂尔干（Emile Durkheim）、马林诺夫斯基（Malinowski）、拉德克利夫-布朗（Alfred Radcliffe-Brown）、阿尔蒙德（Gabriel A. Almond）等人是积极倡导对社会问题或政治现象进行“结构功能分析”的开拓者和奠基人，帕森斯和默顿是该理论的集大成者和最杰出的代表人物。20世纪中叶前后，美国著名社会学家、哈佛大学教授塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）在《社会行动的结构》（1937年）、《社会系统》（1951年）、《迈向一种一般行动理论》（1951年）和《经济与社会》（1956年）等著作中系统、完整地阐述了结构功能主义理论。帕森斯首先将“行动”与“体系”两个概念相联结，提出了“行动体系”的新概念，然后又进一步提出了著名的AGIL四功能模式（或称AGIL图式）作为分析行动体系之结构的基本工具。其中“行动体系”由行为有机体系统、人格系统、社会系统和文化系统四部分构成。由是观之，社会系统是整个“行动体系”的一个子系统，它之所以能够维持并得以发展，是因为它能够满足四个必要的功能性条件，即适应（Adaption）、达鹄（Goal attainment）、整合（Integration）和维模（Latency pattern maintenance）。适应功能是指确保从环境中获取足够的资源，然后在整个系统中进行合理分配；达鹄功能是指在系统目标中建立次序级别，并调动系统的各种资源以达成这些目标；整合功能是指合作和保持系统单位之间的相互关系；维模功能主要包括模式维持和紧张调停两个相互联系的部分。［2］在社会系统中，上述四种功能分别由经济组织、政治制度、法律制度和家庭与教育制度来执行，从而分化出相对应的四个子系统即经济子系统、政治子系统、社会共同体子系统和文化（亲属）子系统。结构功能主义流派的另一位代表人物，科学社会学的奠基人罗伯特·默顿（Robert K. Merton）在对英国人类学中功能学派所坚持的“功能统一性”“功能普遍性”和“功能不可缺少性”这三条“流行的假设”提出质疑的基础上，将社会系统的功能需求进行了拓展，提出了“中层理论”（middle-range theory）策略以及新的功能分析范式，引入了“潜功能”（latent function）、“反功能”（dysfunction，亦称负功能）的概念，认为并非所有的组成部分都以正功能的姿态呈现，因此要对现实社会结构的客观后果进行功能认识，并做出功能评价，这就大大拓宽了功能分析的领域，并将结构功能主义推到一个新阶段。

帕森斯和默顿等学者创立的结构功能主义理论“不仅可用来解释社会现象、解释集体的秩序和规范，更为当下社会诸问题提供了一个理论解释性框架”［3］，对地方服务型政府的研究具有较大的契合性和很强的解释力。该理论认为，社会是一个有机整合的大系统，每个子系统都对系统整体的均衡有序发展产生重要影响；一个系统的运行状态是否稳定，不仅取决于它是否具有满足一般功能需求的子系统，而且还取决于这些系统之间是否存在着跨越边界的对流式交换关系；对于一个社会系统来说，维护其内部各个子系统之间关系的最低限度的平衡是至关重要的［4］。地方服务型政府的建设是一项“系统工程”，它涉及制度、体制、机制、职能的完善和地方党委、政府、社会组织、企业、社区、公民等建设主体的塑造等多个“子系统”，每一个“子系统”的优化都对地方服务型政府的建设发挥着必不可少的作用。该理论还强调，结构决定功能的发挥，结构发生改变，其功能也随之改变；结构不良，其功能也会萎缩或弱化；功能的发挥受制于结构的影响，对结构起反作用，在一个多层次系统中发生的各种功能，可以形成功能体系，表现出多层次的政治功能结构，因此任何社会制度和政治现象都可以从它们在维持更大的社会体系中发挥功能的角度进行解释。在地方服务型政府建设中，结构是服务型政府的基本构成要素之一，是政府行政体制改革的逻辑起点，其各项职能（或功能）的发挥也是以其内在结构和外在结构的完善为前提的，要实现地方服务型政府的主体功能和核心功能，研究分析其内外结构就是题中应有之义和应然之需了。

二、地方服务型政府的内在结构分析

地方服务型政府的内在结构是包括体制和机制在内的、决定政府功能的要素的总和。具体来说，服务型政府宏观上体现为一种具体的行政体制，微观上反映为一系列紧密相连的机制创新；体制改革的实践是具体的，机制创新的探索是生动的。地方服务型政府建设既不能缺乏具体的制度、体制建设目标，也不能忽略现实的各种机制创新。然而在现实的地方服务型政府构建中，机制创新往往大于、多于、重于体制改革，因此，调整地方服务型政府的内在结构，需要探索由机制创新推动体制改革的路径，才能构成量变到质变的提升，地方服务型政府构建才将会在我国的制度变革过程中演变成现实。

1.地方服务型政府的体制结构

地方政府体制是地方服务型政府建设的重点。确定地方政府职能及其公共服务的范围不仅是地方服务型政府体制创新的前提，更涉及深层次的观念和利益问题、政府内部纵横向关系问题以及各方面体制的综合配套问题。地方服务型政府体制创新的现实路径应当与政府职能转变紧密结合，使其相互作用、相互推进。

首先，体制改革的着力点在于转变政府职能，强化社会管理和公共服务。“无论是国务院机构改革，还是地方政府机构改革，都要以转变政府职能为核心……转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心”［5］。转变政府职能既是政府角色的根本转变和市场主体结构的位移，也是局部利益的调整或某种权力的失落，它具体包括管理理念的转变、管理重点的转变、职能关系的理顺和管理方式的转变四个方面的内容。中共十八届三中全会《决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”［6］。也就是说，要继续深化行政审批制度改革，加快基层社会管理和服务体系建设，深入推进政企分开、政社分开、政事分开、政资分开，让市场发挥更大的作用空间，为社会提供多主体、多层次、多渠道的公共服务。要根据社会管理和公共服务部门的自身特性，强化就业、社会保障、教育、医疗卫生、收入分配、环境保护、食品药品监管、应急救援、社会治安等方面的职能，不断提高公共服务的质量和水平，逐步实现政府管理与社会治理的有机结合，行政手段与法律、经济手段的有机结合，管理与服务的有机结合［7］。通过体制改革，增强地方政府及其工作人员的整体素质和服务理念，从而提高服务水平和服务质量。

其次，体制改革的重点在于优化政府组织结构，推进大部制改革。我国的服务型政府建设是改革发展的必然结果，但有效的、可持续的公共服务必须依靠进一步的改革进行深化。在传统的计划经济体制下，政府管了很多不该管、管不了也管不好的事情，造成顾此失彼、无法接应的局面。大部制也称大部门体制，起源于英国的政府重组改革实践，取得了良好的效果。它是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。“职能有机统一”是大部制的精髓，“宽职能，少机构”则是其鲜明特征［8］。我国的大部制改革是总结以往改革经验，克服长期以来政府体制中存在的机构交叉、职能重叠、政出多门、推诿扯皮、成本较高、效率低下等种种弊端的必然选择。2008年以来，各地都在进行“探索实行职能有机统一”的大部制改革的实践，出现了“单部门突破”的成都模式、“两集中、两到位”的镇江模式、“多牌同挂”的随州模式和“党政联动”的顺德模式等典型的实践形态。2013年的政府机构改革围绕优化政府组织结构，对铁道部、食品药品监管、卫生和计划生育、海洋、新闻出版广播电影电视等6个部门的相关职能进行整合，其目标在于通过理清部门间的权责关系，构建大部制内部的决策、执行、监督机制，加强部门协同，在此基础上实现政民协同、政企协同、政社协同和政会协同。当然，大部制是市场经济发达国家实行的体制模式，结合我国实际，建立中国特色的大部门体制，还需要不断地探索、积累和突破。

最后，体制改革的难点在于破除陈旧观念和打破利益藩篱。每一场大的变革，总是伴随着观念的变革；没有观念的变革，政府体制改革就会显得困难重重、步履维艰。李克强总理指出，改革是中国最大的红利，下一步改革不仅要解放思想、更新观念，更要打破固有利益格局［9］。当前，影响体制改革深入进行的陈旧观念，如GDP至上、墨守成规、求稳怕乱、“官本位”和“管本位”等，不胜枚举。观念问题根深蒂固，短时期内难以改变，容易造成行政体制改革的既定目标在行政人员的微观层面上遭到大幅度的扭曲或置换。虽然固有观念阻碍行政体制改革，但它毕竟没有损害改革者的利益，守旧观念带来的改革阻力毕竟有限。其实，体制改革更大的阻力来自政府本身，地方政府的双重身份（既是改革的主体也是改革的对象）之间的矛盾是改革阻力的根源。行政体制改革说到底是政府的自我革命，意味着政府部门要放弃某些既得利益，这势必会在一定程度上冲击既有的权力平衡或打破稳定利益格局。在改革中利益受损的部门和人员就会直接或间接，有意或无意地抵制改革；地方政府官员也会充分利用现有体制的缺陷来满足自我利益的最大化，从而表现出“掠夺性”的行为倾向——他们为了维护既得利益，或是抱着“只要不出事，宁愿不做事”的态度消极工作，或是对群众反映的需要费心解决的问题应付了事，或是为了各自的局部利益，经济建设上重复建设、重复引进，行政级别上相互竞争，互相拆台，不择手段争取“升格”，等等。由是观之，在体制改革的过程中，必须要逐步建立利益引导机制、利益表达机制、利益共享机制、利益冲突化解机制、利益制约机制、利益评价机制、利益反馈机制和利益补偿机制相统一的政府利益调节与整合机制，以实现个人利益、地方利益和国家整体利益的平衡，这是地方服务型政府体制改革的必要条件。

2.地方服务型政府的机制创新

服务型政府必须进行机制创新。“行政机制是指行政体制运行中的形式、流程、程序与技术等要素，主要涉及行政体制运行的有效性问题。其中，效率是主要变量”［10］，行政机制创新主要关系到优化政府服务的形式、程序、路径，这需要改变政府线性的责任指向，将原来单向对上负责机制转变为互动责任机制，政府不能只对上级负责，更应该对人民负责，对社会负责。

在优化政府服务形式方面，不少地方引进工商管理技术和市场化竞争理念，构建“一站式”服务来提高政府的治理效能；一些地方推行电子政务来实现公共服务的便利和高效；一些地方政府通过与社区、社会组织、企业等的协同治理来适应公共治理的新常态；还有些地方开通政务微博和官方微信，将传统的迂回沟通转变为直接沟通；而有的地方仍然沿用传统行政手段来提高公共服务的效率与数量。地方政府服务的形式不再固守原来单一、管制的方式，而是采用多元的方式，在放松规制（deregulation）的基础上，引进民营化、凭单制、合同外包、志愿服务；在全面质量管理（TQM）的基础上，引进目标管理（MBO）、标杆管理、绩效管理；在招标投标决策上，遏制垄断、引入竞争，注重招标过程和投标决策。美国政治学家詹姆斯·威尔逊（James Q. Wilson）认为：“任何组织，不管是政府的还是私人的，一旦具有垄断性，就会缺乏强烈刺激去提供它的服务对象所期待的服务”［11］，法国学者皮埃尔·卡蓝默（Pierre Calame）从另一个角度指出：“国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性。”［12］优化地方政府的服务形式，就是要使政府与公民、社会、市场、企业之间，变简单的命令与服从关系为协商与互动关系，变公共服务供给主体单一性为多元化，建成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务体系，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。

在优化政府服务程序方面，各地从服务价值、服务目标出发，选择服务方式、安排服务顺序、规定服务步骤、梳理服务流程、确定服务内容。最典型实例就是近年来各地纷纷建立起来的行政服务中心，地方服务型政府的面貌在行政服务中心得到全面展示。第一，表现为审批与服务的互动，在审批中体现服务，在服务中整合审批。原来“碎片化”的政府部门的职能交叉、工作内容重叠现象，在服务大厅演化为相近科室归并整合，原来审批流程中的“各自为政”演化为打通隔阂，建立跨窗口团队，原来跑断腿、磨破嘴的现象演化为在电子政务技术支撑下的一体化、扁平化管理。行政服务中心改进了服务程序，提升了政府服务的质量，推动了部门内部与部门之间的职能整合。第二，表现为审批公开化。行政服务中心贯彻服务行政的施政理念，采用先进的电子政务平台、扁平化的政府组织结构和公开透明的办事流程，其文化的核心就是公开，服务过程全部在阳光下进行，其中内含着从官本位到民本位、权力本位到权利本位、政府本位到社会本位、管理本位到服务本位的转变气息，窗口内外没有阻挡，窗口之间没有阻碍，窗口人员和民众“零距离”接触，激发了民众的参与与监督的热情和积极性。概言之，行政服务中心旨在建构一个直接面向社会和公民、回应力更强、效率更高、服务更到位的政府，它从“硬件”和“软件”两个方面对政府的流程进行了再造和重组，充分体现了服务型政府的职能定位和价值诉求。

在优化政府服务路径方面，各地以形成规范有序、公开透明、便民高效的行政管理体制为目标，进行了全方位的探索，这其中有基于眼前与长远的考虑，也有基于效率与公平的考虑。眼前的考虑在于解决目前公共服务提供方法和形式上的具体问题，如权宜式治理、场景式治理、应急式治理等，具有应急性、时效性和短期性特点；长远的考虑在于建立一套公共服务提供的长效机制，表现为一系列的法规或制度，主要涉及惠及范围、提供方式、财政支持、服务标准以及定价、补贴、监管、评价等各个方面，具有稳定性和长期性，长效机制的建立有利于巩固现有的公共服务形式和成果。效率的考虑在于提升公共服务的品质，注重的是投入与收益之间的关系；公平的考虑主要在于扩大公共服务的范围，使其更好地惠及所有社会群体，正如弗雷德里克森（H. George Frederickson）所说：“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱。”［13］这种公平既包括机会公平、制度公平、程序公平，也包括结果的公平。总之，服务型政府机制创新的路径既要考虑到对当前问题的应急处理，也要着眼于构建一套稳定的长效机制，同时也要兼顾效率和公平，为此，可以采用“整体规划—统筹协调—分步到位”的发展策略，从提升公共服务效能目标出发，分别对各个单一机制加以完善，充分发挥各个机制之间的相互促进与协调作用，实现服务型政府机制创新的协同推进。

三、地方服务型政府的外在结构分析

地方服务型政府的外在结构主要表现为地方政府和其他政治主体与社会主体的关系。这一结构内涵于地方服务型政府建设的目的、动力、程序和逻辑进程中，涉及源与本的关系、服务主体与服务对象的关系、政府能力与实际困境的关系、政府与社会及公民人格健全的关系等。

第一，地方服务型政府建设的目的：源与本的关系。这涉及服务型政府建设的价值取向问题。美国政治家托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）指出，“构成一个社会或国家的人民是那个国家中一切权力的源泉”，“我不知道除了人民本身之外还有什么储藏社会的根本权力的宝库”［14］。服务型政府就是“以‘管理就是服务’为根本理念，以社会和大众为主要导向，以社会管理和公共服务为核心职能，以实现经济社会和人的全面和谐发展为根本任务的现代政府”［15］。这就从基本内涵上框定了地方服务型政府的价值取向“是在确保人民当家作主地位不变、不断提高人民生活水平的前提下，对社会主义本质的追求，更直接的是对全能主义模式的批判和为人民服务宗旨的回归”［16］，最终实现“遵从民意要求、实现民意期盼”的目标。实践表明，无论是民主、法治，还是宪政，抑或是效能型、法治型、责任型、有限型、参与型、节约型、前瞻型政府模式，服务型政府所倡导的所有这些价值理念的核心指向必然是以人为本。因为政府的权力来源于人民，政府的发展为了人民，政府的建设依靠人民，建设的成果由人民共享。正是在这个意义上，对究竟是官本位还是民本位、政府本位还是社会本位、权力本位还是权利本位这三个问题的正确回答是管制型政府和服务型政府的本质区别与分水岭。很显然，服务型政府强调的是公民本位、社会本位、权利本位的回归，是对官本位、政府本位、权力本位的摈弃与纠正。

第二，地方服务型政府建设的动力：服务主体与服务对象的关系。地方服务型政府的服务主体是各级地方政府及其工作人员，服务对象是社会组织与社会公众。如何处理好二者的关系，成为地方服务型政府建设的核心动力。地方政府作为公权力的使用者，必然要为公权力的所有者——公民——服务，但是这种服务决不能损害私权的行使，这是政府职能实施的边界。［17］一旦跨越这一边界就会造成权力过分集中和垄断，就意味着政府是一个“管制政府”“无限政府”“全能政府”甚至会成为“保姆政府”“妈妈政府”，从而偏离政府实现公共利益的目的。在地方服务型政府体制中，政府不再是公共服务的唯一提供者，而变为服务规则的制定者以及公共服务的协调者、促进者与合作者，公共服务的提供主体从单一走向多元。服务型政府的本质是公民参与型的，在政府提供公共服务的过程中，也需要广大公民的积极参与和配合，唯有如此，政府才能了解公民需要什么样的服务、渴望得到什么样的服务，也才能找到服务公民和社会的方式和路径。可见，在服务型政府体制下，服务主体与服务对象之间的关系是基于对话基础上的互动合作，其服务主体模式就是要建立起一种多元主体共同参与的公共服务体系，通过多种形式实现公共服务的增量与优化。

第三，地方服务型政府建设的进程：政府能力与实际困境的关系。在地方服务型政府建设的进程中，会遭遇来自理论和实践的双重困境，而提升地方政府的能力则是破解困境的唯一途径，二者在实践中表现为一种张力关系。政府能力是政府在社会管理和公共服务的过程中所具有的能量，政府能力的强弱决定了政府职能的实现程度。建设服务型政府，不仅要转变政府职能，更要提高政府能力。政府能力的提升是地方服务型政府建设的前提和保障。在地方服务型政府建设进程中，由于理论准备不足、价值定位不准确、整体推进方案不明晰等等，各地在探索具体实现形式上难免五花八门，由于没有现成的经验可以借鉴，必然会遭遇来自理论和实践两个方面的困境。如何化解困境、顺利推进地方服务型政府建设，内在地对政府能力提出了客观要求。当前，我国正处于经济增长方式转变、社会结构转型、体制转换和机制转轨的转型期，经济持续快速发展的同时也积聚了大量的深层次社会矛盾和冲突，对地方政府的能力提出了新的挑战。因此，要着力提升地方政府能力，增强地方政府及其公务员的综合素质和服务水平，提高地方政府突发公共危机事件的处理能力和解决民众实际问题的能力，构建一整套保证地方政府服务及时性和有效性的制度，为地方服务型政府建设保驾护航。

第四，地方服务型政府建设的逻辑：多重关系的互动。服务型政府建设是当代中国行政管理体制改革的基础性目标，这就决定了我国服务型政府建设必须妥善处理好与政府职能转变、公民社会发育、社会组织成长以及公民人格健全的关系，使之处于良性的互动状态。一是与政府职能转变的关系。政府职能是政府一切活动的逻辑起点与现实需要，政府职能的转变是服务型政府建设的必然要求和实现途径，只有明确政府职能转变的方向，确定政府职能的重心，才能顺利推进地方服务型政府的建设。地方服务型政府建设要确立以人为本的价值理念，就应当把服务作为地方政府职能的核心，合理确定地方政府职能的范围，推进地方政府从统治思维、控制思维转向服务思维。戴维·奥斯本（David Osborne）等指出，“重新界定政府职能的合理适当范围，要政府投入所有心力、资源于核心职能的发挥上，解除不必要的政务负担”［18］。当前，地方政府的核心职能就是社会管理和公共服务，无论是社会管理还是公共服务，地方政府都应该合理确定职责权限，推动政府职能的归位、正位和补位，增加对公共服务领域的投入，建立健全新型的公共服务体制及其运行机制，保证地方服务型政府的正确方向。二是与公民社会发育的关系。公民社会的成熟程度是一个国家或地区走向文明和现代化的标志之一，是一个国家或地区的软实力之所在，地方服务型政府的建设有赖于一个壮大的、发育成熟的公民社会。罗尔斯（John Rawls）曾经指出，“调和规则与规则结构之间的不相称问题，非社会自身力所能及，需要政府的主导和政府与社会的互动，才能达到动态均衡”［19］。概言之，处理好政府与社会的关系是地方服务型政府建设的重要基础。西方国家公民社会发达，政府与社会互动频繁，形成“社会与政府唱对台戏、政府不唱独角戏”的格局，因此西方政府的改革总是回应社会需求，总是会伴随着市场的发展而思考政府模式的逻辑变迁与范式转换。我国的社会力量很薄弱，扮演的角色不很突出，政府仍然是社会的主角，甚至常常唱“独角戏”。当然，“在政府和公民社会之间并不存在永久的界限。根据情况的不同，政府有时候需要比较深入地干预公民社会，有时候又必须从公民社会中退出来。”［20］因此要加快地方政府的职能转变，同时加强社会的变革，实现其与政府的互动，在互动中促进社会的逐步成熟和完善。三是与社会组织成长的关系。各类社会组织是多元社会主体中的重要力量，是沟通政府与公民之间关系的桥梁，它们与政府组织如果在互信共荣的基础上紧密结合，将会大大推动服务型政府的建设。美国著名学者莱斯特·M.萨拉蒙（Lester M. Salamon）指出，当前“我们正置身于一场全球性的‘结社革命’之中。历史将证明，这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性”［21］。社会组织的内在功能，决定了任何一个服务型政府都必须有效吸纳和整合社会组织的力量来为社会提供公共产品和公共服务。现代市场经济和民主政治的发展都要求善治，而善治的实质就是政府与公民的良好合作，但这种合作并不总是直接的，常常需要一个中介组织的协调。中国的社会组织就是这样一种中介。［22］社会组织能积极主动地承接地方政府的某些职能，公民可以借助社会组织来参与政府的某些决策，与政府达成共识；政府也可以通过社会组织对公共事务的参与，借助其桥梁作用，不断提高执政能力和公共服务的水平。四是与公民人格健全的关系。建设地方服务型政府必须坚持以人为本，促进人的健全人格的形成和自由而全面的发展是建设服务型政府的最终目标。反过来，现时代公民人格的健全也是地方服务型政府顺利推进的必要条件。“好政府的第一要素既然是组成社会的人们的美德和智慧，所以任何政府形式所具有的最重要的优点就是促进人民本身的美德和智慧。”［23］因此，地方服务型政府建设必须把培育公民的独立人格作为重要内容，应在服务型政府结构转型、机制转换和职能转变的全过程中，注意培养公民“完整的人格意识”“独立的行为能力”和“自由的社会关系”。这不仅与现代社会所追求的民主和法治原则是一致的，而且与服务型政府所倡导的“以人为本”理念是相符合的。在这样的精神理念指引下，具有公民人格与身份的社会成员不再去追求个人利益的最大化，也不再局限于成为市场的主体，而是在此基础上寻求政治、社会、文化等领域的主体地位，并且在履行公民权利及承担相应义务的同时，将自己的公民身份与社会和政治共同体相联系，成为公民意识和公民文化的实际载体，从而大大推进地方服务型政府建设。

四、地方服务型政府内外结构互动下的功能指向

结构功能主义认为，任何一个社会化的整体系统都存在一定的结构体系，而结构又决定或直接影响着该系统功能的发挥；结构处于协调状态时，功能的协调也比较容易实现；结构一旦发生变化，就要求新的功能与之相适应。如前文所述，地方服务型政府的内在结构即体制改革和机制创新，外在结构即地方政府和其他政治主体与社会主体的关系，这二者共同构成了地方服务型政府的结构体系。这种结构体系决定和直接影响着地方服务型政府的功能指向。

第一，地方服务型政府的主体功能和核心功能是向地方民众提供优质的公共产品和公共服务。在统治型政府模式下，政府代表的是统治阶级利益，它将人民视为统治的对象，政府和人民处于对立状态，政府对社会的管理主要表现为集权管理、“权治管理”和强制管理。在管理型政府模式下，地方政府是社会公共利益的表达和代表机构，其主要职能就是对社会公共事务的管理。在服务型政府模式下，“控制关系日渐式微”，地方政府坚持服务导向而非控制导向、公正导向而非效率导向、公民本位而非政府本位，坚持开放式行政而非封闭式行政，坚持德治和法治的有机结合。［24］需要指出的是，这种服务并没有否定统治和管理，而是将服务贯穿于管理之中，在管理中实现服务。当前，地方服务型政府的核心职能就是为公众提供良好的公共产品和公共服务，具体体现为四个方面，即适应功能（地方政府对公民的有效回应和对社会发展前瞻性的敏锐把握）、达鹄功能（为社会和公民服务，为良好的市场经济秩序保驾护航）、整合功能（整合社会不同阶层、不同利益群体之间的矛盾和冲突，促进社会公平和公正的实现）、维模功能（廉洁文化和廉价文化即“双廉”文化的塑造）。此外，也包括其他一些主要职能，如维持宏观经济运行稳定、保护有序市场竞争、推动生态文明建设等。

第二，地方服务型政府的功能是在其内外结构的互动中实现的。在地方服务型政府结构中，内在结构是外在结构的基础和支撑，为外在结构服务；外在结构是内在结构的延伸，为内在结构提供保障；二者以政府职能（功能）作为桥梁而彼此联系、相互依存，通过良性的互动促进地方政府职能的转变和功能的实现。地方服务型政府的内在结构包括体制和机制两大方面：行政体制是指行政权力结构之间的关系状态，主要解决的是服务型政府为谁服务、服务的限度及效能问题，行政体制的运作依赖行政机制的完善；行政机制是指行政体制运行中的形式、流程、程序与技术等要素，解决的是服务型政府如何更好地服务问题。地方服务型政府的外在结构表现为外部四个方面的运作：源与本的关系属于价值判断，关注的是权力的来源与终极目标，是整个外在结构完善的起点和归宿；服务主体和服务对象的关系属于结构判断，涉及政府与老百姓的关系，关注的是具体为谁服务的问题；政府能力与实际困境的关系属于效能判断，涉及服务的限度和幅度，关注的是政府到底在多大范围内服务，哪些该管哪些不该管等问题；服务型政府建设的多重关系交织属于逻辑判断，关注的是它们之间的互动和协同逻辑。上述四个方面，面对的是在机制体制完善的基础上，地方服务型政府如何运作的问题。它们之间的关系协调，可以为内部结构创造良好的外部环境，从而使内部结构和外部结构在政府职能转变这一主题的指引下更好地达成一致。

第三，地方服务型政府功能的实现需要坚持公共性、公平性、公益性和公开性的价值理念。公共性是指政府服务的内容是配置公共资源和提供公共产品，政府服务的手段是运用公共权威，政府服务的目的是实现公共利益，政府服务的灵魂是承担公共责任，并强调政府服务的公众性和社会性。中国的孔子、范仲淹、王夫之、孙中山以及西方的洛克、卢梭、韦伯、哈贝马斯等都从不同角度论述了政府的公共性，美国开国元勋华盛顿、杰斐逊、汉密尔顿、潘恩、麦迪逊等将政府的公共性从理念变为实践，而优化公共职能、重塑公共制度、培育公共精神、构建整体性政府是当前强化地方服务型政府公共性的基本路径。公平性体现在机会公平（社会中的所有人，无论男女老少、贫富贵贱、宗教信仰、能力高低、文化程度，都拥有平等的政治权利和公平的发展机会，并以公正的司法体制保证上述平等的实现）、程序正义（每位公民享受公共服务的权利都能得到尊重和体现，保护弱势群体利益，应当构成政府服务公平的起码要求。政府应保证每位公民都能够获得政府的公共服务）和结果公正（要有效地增进和公平地分配社会公共利益，使每一个人都接受相同的正义原则，获得自己参与社会活动后应得的待遇、分配等）三个方面。公益性是指政府只能为公民谋取公共利益，而不能假借公利之名为个人谋取私利；政府行为不能以营利为目的，而应该以表现社会道德、社会公平与社会正义等为其社会角色。因此，公共服务中的“以权谋私”“假公济私”等不良行为都是违背公益性要求的不良行政行为，应该得到有效的制度矫正，以集中力量为人民提供公平与公正的公共服务。公开性就是落实公民的知情权，这就要求政府将公共服务的依据、内容、过程、时限、结果和责任向社会公布，让公民知晓。瑞典的《新闻报道自由法》（1776年）、法国的《人权宣言》（1789年）、丹麦的《信息公开法》（1964年）、美国的《情报自由法》（1967年）和《阳光下的政府法》（1976年）、加拿大的《信息获取法》（1985年）等都作出规定，要求政府机关的决策、各种委员会的决议，除了法律规定需要保密的以外，必须向社会公开。我国2008年颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》也从法律层面上对政务公开的内容、范围、形式、程序、答复时限和责任追究等做了详细具体的规定。这就是说，公开性是政府工作的灵魂，是维护公众利益的必要前提，因为一个透明的政府才能置于人民的监督之下，只有被时刻监督着的政府才能纠正公共服务的随意性。

参考文献：

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（责任编辑矫海霞）

On the Structure of Local Service-oriented Government from the Perspective of Structural Functionalism

Zhou Dingcai

Abstract:At present，China's service-oriented local government construction has experienced its exploration stage，construction stage and entered the stage of adjustment gradually. The research of the structure function has a great fit and strong explanatory power to the local service government. Considering the system，mechanism and logic process from the structure is of great advantage of the construction of local service-oriented government. The internal structure of local service-oriented government includes the macro administrative system and the innovation of mechanism；the external structure shows the relationship between local government and other political subject and social subject. The main function of local service-oriented government is to provide high-quality public products and service to the local people，it will be realized in the interaction of the internal and external structure，and at the same time to inject the value idea of public，fairness，public welfare and public in practice.

Keywords:Local Service-oriented Government；Structural Functionalism；Administration of Politics；Internal Structure；External Structure

*基金项目：本文系国家社科基金重大招标课题“地方服务型政府建构路径与对策研究”（09&ZD063）和国家社科基金青年项目“基层社会管理创新中的协同治理研究”（13CZZ038）的阶段性成果。

收稿日期：2015-12-7

作者简介：周定财 男（1979-）江苏师范大学副教授硕士生导师

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）03-043-（10）