目前我国党政纪监察体系的运行状态及其存在的主要问题

肖勇

（乐山师范学院 四川乐山 614000）

目前我国党政纪监察体系的运行状态及其存在的主要问题

肖勇

（乐山师范学院 四川乐山 614000）

目前我国党政纪监察体系的运行状态呈现出一种“双轨制”态势，即作为常态设置的“单位内置式”党政纪监察机构和“派驻式”党政纪监察机构并行不悖。“双轨制”党政纪监察体系在运行中产生了三大问题：两套监察机构交叉重叠，“单位内置式”党政纪监察机构形同虚设，运行效率极其低下；“双轨制”监察体系仍然无法解决我国监察体系所固有的组成要素的“单一性”，无法调动多元监察主体的积极性；“一级派驻式”监察机构加大了监察成本，降低了监察效能。

党政纪监察体系；运行状态；主要问题

一、目前我国党政纪监察体系运行的基本状态：“双轨制”

目前我国党政纪监察体系的运行状态呈现出一种“双轨制”态势：

（一）“单位内置式”党政纪监察机构。

“单位内置式”党政纪监察机构是指我国除企业外在各种党政机关、事业单位内部设立的、主要由专职党的纪律检查部门的工作人员和专职的政纪监察部门工作人员组成的一个综合党政纪监察机构，即《中国共产党章程》中所指的基层纪律检查会或基层纪律检查组。

“单位内置式”党政纪监察机构原来是相互独立的两套监察机构：

一是中国共产党纪律检查委员会，简称“纪委”，于1949年11月成立，其主要职责是对党的领导干部和党员违反党纪的行为进行监督。

二是行政监察机构，即监察部，1954年9月，根据宪法和国务院组织法的规定，将政务院更名为国务院，政务院人民监察委员会更名为国务院监察部，其主要职责是对行政机关和公职人员违反政纪的行为进行监督。在实践中由于这两套监督机构的工作职责严重交叉，主要是由于中国共产党是执政党，且是唯一合法的执政党，因而行政机关的官员和一般公职人员中党员的比例非常高，个别地方高达80%至90%以上，于是对党员的监督和对行政机关工作人员的监督就高度重叠。1993年1月，两套监察机构正式合署办公，办公地点设在纪委，名称改为纪监委（处）。纪监合署办公的党政监察机构相比两套相互独立的纪委和行政监察机构，的确能避免职能交叉所带来的监督重复、推诿、效率低下等一系列监察弊端，但仍然无法解决“分置式”监察机构所固有的几大顽疾：一是监察主体构成要素的“单一性”；二是监察主体权威的“缺失性”；三是监察效率的“事后性”。

我国“单位内置式”党政纪监察机构在形式上类似于西方资本主义国家，如英国在议会中设立的议会党团。但议会党团不具备监察功能，基设立的主要目的在于统一一方政党在议会中的本党议员的集体行动。同时我国“单位内置式”党政纪监察机构在功能上类似于西方许多资本主义国家行政组织内部的“行政自律式”监察方式。但两者存在两方面的差异：一是监察主体的差异，前者是机构对个人的监督，而后者是个人对个人的监督；二是监察对象的差异，前者是专门监察机构对所有机构成员的监督，而后者是官员对下属的监督、约束。

从总体上分析，我国“单位内置式”党政纪监察机构与西方资本主义国家的“议会党团”和“行政自律式”监察方式存在一个本质上的差异：即前者是对党政机关、企事业单位工作人员党政纪的一种全方位监督；而“议会党团”则一方面其活动范围限制在议会中，同时其控制对象也限于本党党员；但“行政自律式”监察行为主要针对行政部门的普通工作人员，监察方式也仅限于官员对下属的监督和约束。

（二）“派驻式”党政纪监察机构。

为了解决“分置式”监察机构所固有的三大顽疾，加强党政纪监督工作，中国共产党中央政治局提出大力开展党的巡视工作，并对新形势下如何开展党的巡视工作进行了大胆探索[1]。党的十六大召开以后，中共中央颁布并实施了中国共产党党内监督条例，从而把党的巡视制度正式确定为中国共产党党内监督的一项重要制度；进而中共中央和各省、自治区、直辖市均先后建立相关巡视机构，并全面开展巡视工作[1]。紧着党的十七大又把巡视制度正式写入中国共产党党章，进而把巡视工作以党内根本大法的形式确立下来[1]。 2015年8月3日，中共中央颁布实施修订的《中国共产党巡视工作条例》明确规定巡视工作条例是党内监督之利器，是落实全面从严治党、依规依纪管党建设党的根本制度保障。

因此，巡视制度是我党党内的一项全新制度，是指中共中央和各省、自治区、直辖市党的委员会，通过建立特定巡视机构，并按照有关法律、法规、政策对相应的下级党组织的领导班子及其成员进行全方位监督的一项监督制度。

其实巡视制度并不是我党的首创，从历史上看，无论是在中国的古代，还是西方政治发展史上，均深深地打上了巡视制度的烙印。

首先，我们先来看一下中国古代的巡视制度。

济南市委台办副主任张端武同志在《中国古代巡视制度与西方国家监察特使制度有效性分析》一文中指出：巡视制度是我国封建社会监察制度的一种重要形式,是封建社会官制文化中最具特色的部分[2[2]同时他指出，在我国封建社会巡视制度发展过程中,形成了具有特定特色的巡视机构，特殊职能和完善的法律法规制度,在封建国家的监督制度中起着十分重要的作用，成为每个封建王朝的统治者都必须践行的一种高效监督各地方行政官员的特殊监察形式[2]。

张端武同志还认为，古代的巡视制度在历朝各有不同[2]。他认为，从巡视主体的角度看，有皇帝“亲自巡视制”，也有皇帝亲自派遣高级官员代行皇帝巡视之责的“钦差巡视制”，这些巡视制逐渐发展为分别设立国家和地方监察机部门，并由皇帝亲自派遣监察官员到国家相应部门和各地方进行巡视[2]。而这些机构的具体名称和开展巡视工作的具体制度在不同朝代差别很大，如汉武帝时期在国家层面设十三刺史定期巡察所辖各郡国，同时在各郡国内部设立督邮巡察县；唐朝时期设立巡察御史，至唐中宗时期设置一种经常性的巡回监察制度 ——十道巡按制度，代表中央巡视各州县；而明太祖朱元璋时期则不定期地派出监察御史巡按各地方，至成祖朱棣即位后，又正式确立了御史巡按制度，把当时十三省行政区统一划分为十三道，十三道监察御史平时归由中央都察院管辖，但他们在履行监察职能时根本不受都察院管控，而是直接对皇帝负责，史称“巡方御史”，俗称“八府巡按”，专门负责地方监察工作[2]。

而在历朝历代监察官员的具体巡察方式上，他认为可分为明察和暗察两种[2]。明察是在公开巡察官员身份的情况下，到各官府进行巡察，通过各种公开的检查和调查方式实施监察[2]。暗察则是监察官员秘密深入民间，通过微服私访的方式进行巡察。如唐朝采访使采用的监察方式之一就是潜于“人间听察细事”[2]。金世宗时还专门设立暗访御史，微服私访各州郡，史上谓之“行路御史”[2]。

张端武同志还指出，各朝代外出巡察官员的巡察职责非常明确，各朝代均有非常完善的监察法律、法规[2]。从具体巡察职责来看，主要有以下四项：一是考核地方官员，弹劾不法分子；二是复查复审疑难案件，查清冤狱；三是检查地方政务，休察民情；四是广施皇恩，查贤举才[2]。

其次，我们再来看一下西方政治发展史上的巡视制度。

20世纪50年代，新西兰产生了第一位监察特使，尔后，监察特使的概念便迅速在世界各国传播，当今世界相当多国家都在宪法中对监察特使制度进行了规定[2]。 张端武先生认为，各国监察特使的具体职责就是独立受理并调查对于不良行政的指控。[2]例如在芬兰，相关法律规定监察专员的主要职责就是监督国家机构和国家官员行为的合法性，即对任何不合法公务行为均可以进行监察和审查。监察专员不仅有权调查一项具体决定是否客观、是否合法，监察专员还可对任何滥用、失职和延误等偏离合法行政标准的行为进行监察。芬兰的监察专员还可以参加上至国务委员会、下至各级法院和各级地方自治委员会召开的各种会议，甚至连警察所、边防检查站这些名不见经传的小地方都在其巡视、监督之列。在正式的视察工作中，监察专员可以查阅包括单位内部档案在内的各种文件；与当事人，甚至犯人、军人等进行面谈；还可以召开公民座谈会，让民众畅所欲言，真实、客观地反映具体情况[2]。

张端武同志还指出各国监察特使办公室共同拥有的一个重要特点：即任何公民均可直接与监察特使接触，以提高监察特使的“可及性”。因此，监察特使的案件信息基本上来源于公民的各种投诉[2]。

需要指出的是，西方各国监察特使实际上并不拥有直接处分政府官员的权力，只拥有建议主管部门给予违法违纪官员纪律处分的建议权[2]。

加拿大没有国家级的行政监察专员，只在省一级设立“护民官”，如魁北克省“护民官”由省议会任命，任期5年，可以连任。其组织机构由“护民官”、“副护民官”、9名“护民官助理”和6名书记官组成。“护民官”对来自市民的申诉进行调查，如果认为受到了公务员不良行政的侵害，就将调查结果通知有关政府部门及其主管领导[2]。

在美国，联邦政府没有设立实际巡视机构，但在联邦的各个具体部门、各州政府以及部分县、自治市则设立了巡视官办公室[2]。

从中西方政治发展史上的巡视制度不难看出：巡视制度是政治监督的一种常用制度，它是国家元首、君主约束首都外官员的基本手段，更是上级监督下级的基本手段。但巡视制度在实践中又逐渐演变为两种具体形式：一是“临时性”巡视，如我国清朝时期皇帝常用的“微服私访”，其“走马观花”的特征较为明显，具有较大的“体恤民情”的功能；二是“常态性”巡视，如我国明清时期的巡抚，就成了中央派驻地方的专门监察机构，其对地方官员的统摄、监督职能非常强大。另外如法兰西第五共和国后在大区、省两级专门设立的中央监察专员，虽然其并不掌握地方实权，但其地位的高度独立性和监察职能的专门性，却较好地实现了中央集权和地方分权的融合性。

据此我们可以得出结论：“临时性”巡视制度的监察效能十分有限，其主要功能是了解民情；而“常态性”巡视制度的监察效能较为强大，其对地方官员和普通工作人员的监督作用较为明显。

“派驻式”巡视制度在最先进行的中央纪监委的巡视中均是“一级派驻”，即所有的巡视组均由中央纪监委委派，直接由中央纪监委领导，其权威性勿庸置疑。“派驻式”纪监委中央巡视制度取得的成效是可喜的，其“既打老虎，又打苍蝇”的务实监察方式极大地提高了监察效能，同时还极大树立了“派驻式”纪监监察机构的权威性。

二、“双轨制”党政纪监察体系运行中存在的主要问题

但“一级派驻式”纪监巡视制度也导致我国新时期监察体系产生了许多新的尖锐问题。

（一）“双轨制”监察模式导致两套监察机构交叉重叠，“单位内置式”党政纪监察机构形同虚设，运行效率极其低下。

在“双轨制”监察模式下，一方面作为常态设置的“单位内置式”党政纪监察机构仍然在运行中；另一方面中央、省两级“派驻式”巡视机构又往往从天而降到达“派驻单位”；这两套监察机构的基本职能是一致的：即对派驻单位的党政领导干部、普通工作人员违反党政纪的行为进行监察。应当说，在巡视组未“派驻”到派驻单位时，“单位内置式”党政纪监察机构是在单位党委和上级纪检委的双重领导下独立开展监察工作，其履行监察职能的积极性还是较高的。然而在巡视组到达派驻单位后，“单位内置式”党政纪监察机构则开始被动协助巡视组进行监察工作，其独立性、主动性逐渐丧失，其把监察职能依附于巡视组的愿望异常强烈：一方面由于平时“单位内置式”党政纪监察机构权威的不足，长期以来对单位一、二把手监督的困难造成他们希望借外部权威达到监督单位主要领导的目的；另一方面由于一个单位均是“熟人社会”，单位内部的纪监工作人员与其他工作人员隶属于一个单位，在“聘任制”条件下他们仍然面临工作岗位的聘任压力，他们不仅不希望开罪于主要领导，自毁前程；同时也不愿意得罪其他人员，以免在聘任时因“群众民主测评”不过关而落聘。而现在有了外来的巡视组，就成了“单位内置式”党政纪监察机构履行其监察职能的“救命稻草”。湖北第二师范学院党委书记（正厅级）严文清的腐败案例就典型地诠释了在没有巡视组巡视的情况下，“单位内置式”党政纪监察机构履行其监察职能的困难度。2013年11月，有人向纪委举报严文清存在受贿嫌疑，而在湖北省纪委约谈后，其仍然继续多次受贿，其大胆、猖狂程度令人咋舌；但同时也折射出“单位内置式”党政纪监察机构的软弱无力。

（二）“双轨制”监察体系仍然无法解决我国监察体系所固有的组成要素的“单一性”，无法调动多元监察主体的积极性。

在“双轨制”监察模式下，两套监察机构并行运行，其中的“派驻式”纪监委巡视制度虽然从根本上解决了“单位内置式”党政纪监察机构的权威性问题及监察效能问题，但仍然没有解决我国现实监察机构在构成要素上的“单一性”问题：监察人员的构成仍然是以专职党政纪监察人员为主体。我们知道，监察工作的方式主要有两种：一是事中监察；二是事后监察，而大量的监察工作是事后监察，其工作性质与刑事案件中的案件侦破具有许多相似的性质：重信息、重证据、斗心理。因此，党政纪监察工作需要大量的案件信息。据中纪委透露的信息显示：在近三年的反腐败工作中，97%以上案件的立案调查均来自群众的举报。而据360百科知识网关于“北京朝阳群众”的有关报道的内容显示：北京朝阳群众，均居住在我国首都北京市朝阳区，作为卧底群众组织，先后参与破获多起明星嫖娼、吸毒大案、要案[3]。朝阳区作为北京市城区中面积最大的一个区，“朝阳群众”的身影到处可见，比比皆是，他们有可能是商场超市里的营业员，也有可能是路边的交通协管员，甚至可能是随处所见的一个平凡路人[3]。因而有个别网友称“北京朝阳群众”为继中情局、克格勃等世界王牌情报组织之后的又一个“王牌群众情报组织”[3]。

据此我们可以得出一个结论：党政纪监察工作需要相当数量的、来源广泛的监察工作人员。在“大鸣、大放、大字报”已被宪法明确否定后的依法治国年代，大规模的“群众运动式”监察方式已不再现实，唯一现实的是扩大党政纪监察机构组成要素的来源，变目前的“单一”专职监察主体为“多元”专兼职监察主体，适度增加党政纪监察机构中的“人大监察员”、“政协监察员”、“单位监察员”等方面的人民监察员，从而夯实党政纪监察机构的主体基础。

（三）“一级派驻式”监察机构加大了监察成本，降低了监察效能。

对监察工作的评判标准并不是单一的，并不只是仅仅测量监察工作的成果。它和生产工作一样，同样十分看重监察成本，可以说监察成本的测量也是衡量监察效能的一个重要指标。

在“双轨制”监察模式下，“单位内置式”和“派驻式”监察机构同时处于运行状态。尽管两套监察机构的监察重点有所区别：“派驻式”巡视组的监察重点是“打老虎”；而“单位内置式”监察机构的监察重点是“拍苍蝇”，但交叉、重叠的监察职能无疑加大了监察成本，大大降低了监察效能。

在“双轨制”监察模式下，新增加的监察机构是“派驻式”巡视组。无可否认的是“派驻式”巡视组在反腐方面的威慑力量是无比巨大的。据中国新闻网报道：2015年，在党中央坚强领导下，各级纪检监察机关按照全面从严治党要求聚焦中心任务，强化监督执纪问责，取得了新成效，开创了新局面[4]。2015年严肃查出周永康、令计划、苏荣等严重违纪案件，有力维护了党的团结统一[4]。同时，无论是立案数量还是给予党纪政纪处分的人数均为改革开放历年来的最高值:2015全国总共立案33万件，处分人数为33.6万人，其中涉嫌犯罪被移送司法机关立案处理的人数为1.4万人[4]。 其中涉嫌违纪的中央直管干部结案处理和正在立案审查的共90人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理的有42人,同时出现一个影响非常大的新情况：十八大以来查处的中央直管干部覆盖了全国31个省、自治区、直辖市[4。

同样不能否认的是，由于“派驻式”巡视组的产生并未导致原有“单位内置式”监察机构的取缔，因而监察成本的剧增是十分明显的。在2014年第一轮中纪委巡视组中正是由于“派驻式”巡视组的成本太高，在第二轮巡视中，中央巡视组开始改变监察方式，把自身监察重点定性为“打老虎”，而要求各省、自治区、直辖市纪委同样对所辖区域和单位进行“派驻式”巡视，其监察重点被定性为“打老虎和拍苍蝇”。由此，“一级派驻”开始向“两级派驻”转化。“一级派驻式”巡视组向“两级派驻式”巡视组的过渡既减轻了中央巡视组的监察压力，同时也大大节省了监察成本：中央巡视组向各地的“全面开花”变成了各省级单位的“纵向开花”，在监察人员往返差旅费的节约上效果是十分明显的。要知道我国的国士面积接近1千万平方公里 ，自东向西横跨经度约62°，相距约5000余千米；由北向南纵横纬度约50°，相距5500千米。单是这一个“全面开花”向“纵向开花”的监察方向的改变，就大大提升了监察效能。

总之，“双轨制”监察模式产生了诸多问题。笔者认为，只有树立治理理念，着力构建“执政党式”监察机构，建立“一元主体、多元构成、常态派驻”的“以执政党为核心、以多元人民监察员为组成要素”的监察机构才能既提升监察效能，又节约监察成本，把我国的党政纪监察工作推向“高效、常态、合作的新境地。

[1]吴振钧.中国共产党巡视工作发展的回顾与思考[N].中国纪检监察报,2011-08-01.

[2]张端武.中国古代巡视制度与西方国家监察特使制度有效性分析[EB/OL].山东省纪委监察厅网站,2013-10-25.

[3]咩 迎.北京朝阳群众[EB/OL].360百科知识网，2016-03-02.

[4]杨 青.中纪委：2015年党纪政纪处分人数为改革开放来最高[EB/OL].中国新闻网,2016-01-15.

Operation and Problems of Current Party Discipline Supervision System in China

XIAO Yong

The operation of current Party discipline supervision system is dual-track,including normal pattern of internal department and dispatched organization from external.This system has three major problems in operation:the internal department and dispatched organization are overlapping and the former one with low efficiency performs practically no function;the system still can not solve the oneness of its components and cannot give full play to the multi-subjects’initiative;dispatched organizations from external are of high cost and low efficiency.

Party Discipline Supervision System;Operation;Major Problems

D0

：A

：1674-5612（2016）04-0109-06

(责任编辑:李宗侯)

2016-04-20

肖 勇，（1964- ），男，重庆江津人，乐山师范学院教授，研究方向：政治学。