论全面深化公安改革下的公安管理体制改革

□程子萱

(中国人民公安大学，北京 100038)



【警察行政管理】

论全面深化公安改革下的公安管理体制改革

□程子萱

(中国人民公安大学，北京 100038)

公安管理体制改革在整个公安改革中具有基础性、统领性的作用。此次全面深化公安改革也把公安管理体制改革作为一项十分重要的改革内容。文章从公安管理体制改革之于全面深化公安改革的重要性研究入手，剖析了当前公安管理体制存在的问题，提出公安管理体制改革需要从明确公安机关事权职责范围、健全新型警察人事管理机制、建立扁平化警务指挥机制、完善警察执法监督考核机制四个方面展开。

全面深化公安改革；公安管理体制；改革

公安机关在保障社会经济发展稳定，促进政策落实等诸多方面均起到十分关键且重要的作用，党中央和国务院高度重视公安事业的建设和发展。2015年2月，经中央审议通过并颁布的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》(以下简称《框架意见》)及相关改革方案(中办发〔2015〕17号)明确提出全面深化公安改革的总体目标，即“完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制，建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系，实现基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化，进一步提升人民群众的安全感、满意度和公安机关的执法公信力。”[1]

但如何在公安改革全面推进的过程中，围绕改革内容、找准突出问题、抓住矛盾焦点、实现率先突破，需要公安机关在决策形成过程中，既要有总揽全局的高度，又要有结合实际的立足点，按照公安工作运行规律，确定改革重点与逻辑顺序。同样，理论界也要认真调查研究，为顶层设计提供有力有效参考。我国现行公安管理体制相对于经济社会发展现状存在诸多滞后，已明显制约着各级公安机关现代警务运行机制的建立与完善、管理效能和服务水平的提升、执法水平和执法公信力的提高，公安管理机制中存在的一些突出问题已经成为社会关注的热点，如人民警察的执法权益保障、刑事司法中冤假错案的责任追究、辅警的身份与执法地位等问题已多次引起大众讨论，成为媒体焦点。由此，公安管理体制改革对整个公安工作改革可以起到提纲挈领的作用，必须进一步深化对公安管理体制改革的研究与探索。

一、公安管理体制改革之于全面深化公安改革的重要性

公安机关管理体制是为了实现国家设定的公安工作目标而建立起来的公安机关的职能定位、权力配置、运行规则等一系列制度的总和，是国家行政管理体制的重要组成部分。公安管理体制改革是此次改革的要点之一，主要涉及权力配置、组织机构、人员与编制、领导体制、决策体制、从优待警、工资福利等方面。核心是职能划分、组织机构、领导决策、警力编制、人事制度等。[2]不难看出，无论从公安管理体制改革本身涉及的内容，还是从其与其他改革内容的相互关系来分析，公安管理体制改革的成败对全面深化公安改革具有十分重要的意义。

(一)公安理体制改革是全面深化公安改革的基础环节

从社会学的角度看，所有行为必须以人为基础，改革亦不例外。公安机关作为政府重要组成部门以及社会管理主要机关，要实现治理体系和治理能力现代化的改革目标，起基础作用的毫无疑问是每一个参与改革、实践改革的人，如何调动他们履行职责的积极性，如何提高他们警务活动的合法性，如何保障他们执法行为的正确性，都与这些行为主体的产生方式、运行模式、分工形式等密切相关，而这些方面正是公安管理体制的主要内容，急需通过公安管理体制改革来不断规范和完善。

同时，我们要清醒地认识到，只有公安管理体制改革的顺利和成功才能为各级公安机关更新执法理念、实施质量建警、完善执法机制、创新警务模式、加强社会教育宣传等方面的改革和发展提供人力资源和组织保障。换言之，公安管理体制改革在全面深化公安改革的进程中无疑会起到自内而外的推动作用和自下而上的基础作用。因此，公安管理体制改革是公安机关全面深化改革的基础环节。

(二)公安管理体制改革是全面深化公安改革的主要内容

《框架意见》指出此次全面深化公安改革包含“健全维护国家安全工作机制、创新社会治安治理机制、深化公安行政管理改革、完善执法权力运行机制、完善公安机关管理体制、健全人民警察管理制度和规范警务辅助人员管理”七个方面的主要内容，具体涉及100多项改革措施。[1]其中后四个方面的任务涉及到完善执法责任制，案件责任追究制、机构编制管理体制和警察人事管理保障体制等公安管理体制中的重要内容，仅从简单的数字分析，七个方面的主要任务，有四个改革任务是公安管理体制方面的，直接占到全部任务一半以上。

另外，全面深化公安改革是现阶段公安机关在实际工作和队伍建设中出现的一些不适应的问题倒逼产生。公安部负责人就此次全面深化公安改革有关情况答记者问时，明确指出这些问题的存在，既有思想理念上的滞后，也有能力素质上的差距，既有体制机制上的制约，也有警务保障上的不足。当然，随着公安管理体制改革的深入，这些问题也应该会得以解决。所以，公安管理体制改革是全面深化公安改革的最主要内容。

(三)公安管理体制改革是全面深化公安改革的重要抓手

虽然《框架意见》指出了七个方面的主要任务，110项改革举措，基本搭建了改革的整体框架，但是公安机关在进一步制定落实具体改革方案上，可能会面临难以入手、难以推进的问题。一般来说，多数会按照先易后难的方式来应对，导致涉及公安工作关键性的重大改革事项不能迅速取得进展。事实上，近年来公安机关也在不同层次进行各种有特色的改革尝试，但大多或随着主张改革的领导的离任而逐渐被淡忘，或随着遇到公安体制性瓶颈困扰而无法深入。归根结底其原因就是在改革中没有找准穴位，没有把准脉搏，没有在关键点取得突破。

公安事权划分是公安管理体制改革的核心内容，而公安事权划分从逻辑顺序分析也是全面深化公安改革的“纽结”和“穴位”。事权划分是各级公安机关机构设置的基础，并且与警力配置、人员分类管理有着密不可分的联系。公安机关既要在纵向上理顺事权，明晰权责，科学划分各层级、各部门的职能和任务，做到统一领导、分级管理；又要在横向上理清职责，划清各自工作范围并积极取得相关部门的配合，做到分工负责，各司其职。[3]同时，按照因事定财，财力事权匹配原则，与之相适应的财政保障和支出责任制度才能有效建立和落实。因此，公安管理体制改革理应成为全面深化公安改革的重要抓手。

二、现行公安管理体制遇到的挑战

我国现行公安管理体制主要包括：“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的组织领导管理体制；与政府管理层次和上下级部门设置相对应的机构编制管理体制；国家公务员职务序列的干部人事管理体制；“分级管理,分级负担”的财务保障管理体制。[4]但改革开放以来，随着市场经济的逐步确立与成熟，现代治理理念不断地深入民心，加之警察队伍贪腐丑闻、地方政府滥用警力等问题频频见诸于媒体，这种管理体制在不断遭到挑战，已远不适应当前形势的要求和人民群众的期待，成为制约公安工作进步发展的一个主要“瓶颈”。

(一)稳定警察队伍发展的挑战

警力不足与日趋严峻的社会治安形势和公共安全形势是当前各级公安机关面对的主要矛盾。而在警力本就严重不足的情况下，警力流失问题却有愈演愈烈之势，其中尤以基层公安机关最为严重，这又进一步加剧了公安机关警力紧张问题。于是如何稳定警察队伍、发展警察队伍成为需要解决的难题。

警力流失原因大致包括三方面：一是工作负荷过重，身体健康受损。广大公安民警，特别是基层所队的民警，经常加班加点，远超过8小时正常工作制，节假日也无法正常休息，而这之中，社区民警、治安民警、刑侦民警等一线执法勤务岗位的工作时间就更长了。高强度工作对民警的健康也造成了极大损害，据公安部统计，至2014年的近5年时间里，因劳累过度猝死在岗位上的民警人数占到了同期因公牺牲民警总数的半数以上。二是工作付出较多，发展回报不足。众所周知，相比于其他公务员，警察的工作任务重、强度大、危险性高，而工资待遇又相对较低，民警普遍认为付出与回报不成正比。同时，由于公安队伍基数较大，民警职级晋升机会较少，普遍会遇到职级晋升之困。三是警察权威受损，社会认同缺失。随着社会法治理念的深入，公众对警察执法行为的要求越来越高，而实际执法过程中警察很小的失误、错误，即使是拒绝民众的无理要求，都会引发批评，加之网络和媒体肆意地片面渲染，更使得警察权威降低、警察形象受损，进而导致警察的职业认同降低。

(二)确保主业目标实现的挑战

孟建柱同志曾指出：防范打击犯罪、维护公共安全，是公安机关的主业，是公安工作能力水平最直接的体现。[5]伴随着社会和经济的飞速发展，以及社会动态化、信息化和矛盾问题凸显化所带来的一系列变化，现行公安管理体制下的警察队伍已无法适应新形势下社会治安和公共安全的需求。暴力恐怖犯罪和恶性刑事案件频发、高发，暴力抗法、暴力袭警等案件事件时有发生，便是这一现状的最好说明。

而现行公安机关的管理体制则是造成警务效率低下，不能有效实现安全目标的根本原因。首先，警察职责划分不清。受计划经济时期全能政府理念的影响，公安机关在群众心里和当地政府眼里俨然成了全能公安，警察成了全能战士，职能过宽、职责不清、权限不明，以至于不能深耕安全主业。其次，警力结构不尽合理。面对繁重复杂的工作任务，基层警力本就不足，而机关却囤积了大量警力，从事着非“公安属性”的工作，这无疑是对警力资源的一种巨大浪费。曾有人开玩笑说，中国最大的警种不是刑警、治安警、交警，而是机关警！[6]庞大繁多的行政后勤部门进而导致基层大量使用辅警，执法质量与警务效率无法得到保证。最后，警务领导层级过多。现行公安机关的领导层级基本与其他政府部门相同，这样的层级设计过于冗陈，没有考虑到工作任务的紧迫性，不能实现高效决策、快速反应，往往在同违法犯罪分子的斗争中会贻误战机。

(三)维护警察执法权益的挑战

深化改革进程中，随着利益格局进一步调整，激发了大量社会矛盾，其中官民矛盾尤为突出，仇富、仇官、仇警现象大量存在，致使作为维稳主力的人民警察常常处于矛盾的前沿。且由于警察工作的特殊性，在执法活动中，经常成为群众泄愤的靶子，或者遭到违法犯罪人员的谩骂、侮辱，甚至暴力围攻，警察的执法权益受到严重侵害，而现有体制却无法提供有效解决方法。如2014年在山西太原小店区发生的“12.13”案件，虽然不可否认的是民警王文军将违法嫌疑人带回派出所后的处理过程存在违法犯罪嫌疑，但其在处置警情过程中遇到暴力抗法后，对犯罪嫌疑人采取徒手制服行为致其死亡的行为是否构成犯罪亦值得商榷。而这样一个案件在警察队伍中引发的关于执法权益保障的讨论更值得思考。

来自公安部的一组数据显示：自2010年以来，全国查处的袭警侵警案件年均递增1000起以上，其中以暴力袭警居多，均造成了不同程度的伤亡，受侵害民警人数从2010年的七千多人猛增到2013年的1万2千多人。[7]警察执法权益受损现象的蔓延，暴露的不仅是警察执法的问题，更是警察权益保障缺位的问题。解决这个问题，“单打一”不行，必须从机制体制上寻求解决方法。

(四)树立警察良好形象的挑战

近年来，随着警察队伍中违法乱纪行为和冤假错案问题频频见诸于媒体，以及一些基层公安机关“吃、拿、卡、要”和滥施罚没等问题屡禁不止,严重损害了警察队伍的良好形象。这样的问题如果仅是个案尚可理解，但当频繁出现时，就需要从公安管理体制中寻找问题的根本原因了。

其一是事权职责不清，由于纵向事权划分不明确，地方政府经常滥用警力，也赋予了警察一些权力，如配合城管部门清理城市秩序，协助拆迁，收缴各种罚款等，往往将警察推向社会矛盾的风口浪尖。同时，警察有了更宽泛的职能与权力，产生了公、私两个层面权力寻租的空间。其二是考核导向有偏差，良好的工作绩效考核有利于调动公安队伍和广大警察的工作积极性，但如果考核指标有问题，那这种考核就有可能将公安工作引向歧途，例如在现行考核指标中，过分强调破案率，甚至提出命案必破的要求，本身是与刑事科学规律不符的，可能会导致冤假错案的出现。其三是责任追究缺失，执法者应该为自己的错误行为承担责任，警察亦不例外，而我国公安机关目前并没有按照公开透明的原则建立有效的执法责任追究制，没有把执法权力关进制度的笼子里。最后是警察待遇偏低，目前超过半数以上的民警认为自己的工作付出与薪酬收入不成正比，认为二者“比较匹配“的仅占1/10左右。[8]过低的收入也是警察贪腐行为和工作不够尽心产生的一个重要原因。

三、公安管理体制改革的路径探讨

改革因时代要求而推进，改革也由问题倒逼而产生。公安机关面对的种种挑战，必须结合工作实际，认真剖析原因，借鉴先进经验，寻求有效路径，从公安管理体制层面去破解这些长期困扰和影响公安工作发展进步的难题。

(一)明确公安机关事权职责范围

公安管理体制改革，首先是明确职责，清晰事权划分。公安部门现在事权不是少，而是太多，一些非公安的事权，要交给政府其他相关部门或社会组织，更加凸显公安机关的专业性。公安机关的事权可以从纵向和横向两个层面进行划分。纵向上就是要合理划分中央和地方之间的事权，在维护国家安全和社会稳定中充分发挥好中央和地方两个积极性。横向上就是划分公安机关与同级部门之间的事权，明确公安机关的相对独立性并充分发挥其专业性。

现阶段我国公安事权划分存在的主要问题是公安事权缺乏明确的法律法规依据，《人民警察法》以及《公安机关组织管理条例》(以下简称条例)，对于哪些是中央事权、哪些是地方事权缺乏系统、规范、清晰的界定，[3]直接导致了公安工作中长期存在越位、缺位、错位等现象。完善事权划分我们可以借鉴美国、日本等国家事权划分的法治化方法，通过修改《人民警察法》等法律来实现，进而按照事权与支出责任相一致原则，建立健全责任明确、分类负担、收支脱钩、全额保障的公安经费保障制度。

另外，在科学划分公安事权范围时，要遵循简政放权的原则，分离部分可以由政府其他部门承担的事务和社会协同、公众参与治理的事务，处理好政府部门之间、政府社会之间的关系，实现公安机关执法效能最大化，防止“单打一”“全包揽”，为所当为，有所作为。制定权力清单、责任清单和程序清单，简化程序强化规范、减少环节增加便利、减少费用提升效能。[9]

(二)健全新型警察人事管理机制

实现警察队伍的正规化、职业化和专业化建设，是警察人事管理机制改革的目标，结合《框架意见》，我认为可以从四个方面着手改革。

一是要贯彻落实人民警察生活待遇“高于地方、略低于军队”的原则，逐步建立一套单独的警察管理体制和人事制度。主要是修改并完善警衔制度，形成更加科学合理的警察岗位、职级、等级管理制度和标准，加大人民警察警衔津贴、岗位津贴、特殊津贴和优抚抚恤制度建设。

二是借鉴欧美发达国家和香港特别行政区的警察分类管理制度，建立符合我国实际的警察分类管理制度。具体操作可以按照《公务员法》规定的综合管理类、专业技术类和行政执法类公务员的类型基础上，建立人民警察类职位类别。

三是进行警察招录体制改革。要进一步按照警察分类要求，因地制宜地完善省级统一招录警察制度；同时根据警察这一行业的特殊要求，积极争取相关部门的支持，探索推进区别于普通高等院校的“入学即入警”的学警培养制度。

四是规范警务辅助人员管理。虽然辅警队伍建设和管理中存在的诸多问题受到社会关注，但我们也不应质疑辅警在协助公安机关预防和打击违法犯罪、维护和保障社会治安秩序等方面所发挥的积极作用。我们应该明确辅警的性质、地位，赋予辅警一定的执法权力，制定、执行辅警招录和使用规范细则，实现规范化管理。

(三)建立扁平化警务指挥机制

当前的社会治安形势复杂多变，具有复杂性高、隐蔽性强、跨区域等特点，公安机关也必须实现快速反应、高效决策、协同作战，建立警令统一、指挥高效的领导决策机制和警务指挥机制成为必要。

一方面，从公安机关机构设置上可以按照减少层级的模式精简臃肿的部分，在市、县级公安机关按照“减少层次、加强基层、提高效率”的原则进行改革探索，例如可以在大中城市进行试点改革，从公安纵向组织结构层面为公安高效决策、快速指挥提供有力保证。

另一方面，在警务指挥权上，要解决多头指挥的问题，通过法律赋予警务指挥人员在警务活动的决策指挥权，避免在警务实战中既要请示上级公安机关领导，又要请示同级党委、政府，导致贻误战机。

(四)完善警察执法监督考核机制

依法从严治警，是公安正规化建设的基本要义，同时也是对广大公安民警的关心与爱护。“宽是害、严是爱”，改革就是要进一步落实依法从严治警的要求，对警察执法行为设计一套监督考核机制，让警察在执法活动中，不敢贪腐、不敢枉纵，杜绝冤假错案。

一是健全执法监督机制，在执法过程中建立起包括纪委、法纪、社会、公众、媒体在内的全方位监督体系，确保执法行为的廉洁性；二是规范权力运行机制，建立一套切实可行的权力清单制度，进一步完善执法权力运行机制，只有“把权力关在制度笼子里”，公安机关的党风廉政建设才能卓显成效，实现执法行为的公正公开性；三是强化执法责任制度，主要是完善执法过错纠正和错案责任追究制度，加强对警察执法行为的内部、外部双重监督力度，加大警察的违法成本，包括经济成本、行政成本和刑事成本，以规范警察的执法行为，保障公民的合法权益。

[1]黄庆畅，张 洋.《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案将印发实施[N].人民日报,2015-02-16(1).

[2]魏永忠.公安管理体制如何改革[DB/OL].(2015-02-16)[2016-01-21].http://opinion.caixin.com/2015-02-16/100784534.html.

[3]程小白.公安事权划分：全面深化公安改革的“纽结”[J].江西警察学院学报,2015(3):5-6.[4]陈占旭.关于深化公安管理体制改革的思考[J].公安研究,2003(7):8-12.

[5]孙春英,张国强,刘子阳.全面深化公安改革提高社会治理效能和服务群众水平[N].法制日报,2015-09-25(1).

[6]章 剑.“规范警务辅助人员管理”要从战略全局高度进行宏观思考[J].江西警察学院学报,2015(3):13-15.

[7]孔大为,刘志远.公安改革大家谈：回应人民期待[J].人民公安,2015(6):10-13.

[8]单晨欢.公安基层警力流失问题研究[J].湖南警察学院学报,2015(4):112-122.

[9]蒋熙辉.全面深化公安改革的推进路径[N].光明日报,2015-04-08(13).

(责任编辑：王战军)

Reform of Public Security Administration System under the Background of Deepening the Reform of Public Security Comprehensively

CHENG Zi-xuan

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

Reform of public security administration system plays a fundamental and leading role in the whole reform of public security and is also regarded as a very important reform content in this reform of public security. The paper started from the importance of reform of public security administration system to deepening the reform of public security comprehensively, analyzed the problems in the present public security administration system and pointed that reform of public security administration system should be carried out from 4 aspects of clearing the power and duty scope of public security organs, perfecting new police personnel management mechanism, building flattening policing command mechanism and improving supervision and evaluation mechanism for police’s law enforcement.

deepen the reform of public security comprehensively; reform of public security administration system; reform

2016-04-17

程子萱(1992-)，女，山西朔州人，中国人民公安大学硕士研究生。

D630.1

A

1671-685X(2016)03-0032-05