浅析立法模式下的行政诉讼受案范围

□张 静

(山西警官高等专科学校，山西 太原 030021)



【法学研究】

浅析立法模式下的行政诉讼受案范围

□张 静

(山西警官高等专科学校，山西 太原 030021)

行政诉讼受案范围历来受到权力部门的高度关注。以立法者的视角来看，行政诉讼受案范围的历史变迁既是法律迎合司法现实的客观表现，又是维护私权的必经阶段。我国行政诉讼受案范围虽历经修改，但由于立法模式混乱，立法技术需提升，导致可诉行政行为范围、行政诉讼权利保护范围等始终无实质变化。文章拟从研究完善立法模式入手，扩宽可诉行政行为的范围，从而在司法实践中平衡、监督和制约权力部门之间的权力划分，最终实现充分、全面地保护行政相对人的合法权益的目的。

行政诉讼;受案范围;立法模式

行政诉讼受案范围的本质是司法权、立法权与行政权的牵制和平衡。2015年5月1日起实施的新修改《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)的核心是扩大对行政行为的诉权范畴，如对行政征收、征用，行政垄断，行政摊派、行政给付，乃至部分行政合同纳入可诉范围。同时，为进一步扩大行政诉讼的内涵，对公民权利的保护扩大到所有合法权利，这是合理配置公权与私权的立法进步。笔者认为，行政诉讼受案范围既是对行政终局决定权和司法审查权范围的界定，同时也制约着管辖、证据、程序以及判决等规定，具有十分重要的意义。在司法实践中，现行立法模式导致行政诉讼受案范围仍然过于狭窄，严重制约行政诉讼价值的充分实现，这就形成了对部分行政行为监督的漏洞，不利于对行政相对人合法权益的全面保护。

一、我国行政诉讼受案范围立法模式的现状

(一)行政诉讼受案范围立法模式概述

从世界范围行政诉讼立法现状分析，行政诉讼受案范围大致包含：

1.列举式

列举式是立法者对行政诉讼的受案范围明确详细的列举，指明哪种行为是可以提起行政诉讼，哪种行为不可以。列举式一般适合无行政诉讼基础的国家，优点是对行政诉讼受案范围的界定分明，易于把握；缺点是很难做到全面列举，难以对未来进行立法预测，致使频繁进行立法修订，不利于维护法治尊严，未及时保护行政相对人的合法权利。

2.概括式

概括式是立法者通过概括性、抽象性、原则性的法律语言进行规定，优点是立法模式简单、概括全面，受案范围广泛，有利于充分、全面保护行政相对人的合法权益；缺点是争议过多，司法者和立法者往往要利用判例来进行释法，从而产生太多的不确定因素。

3.折中式

立法者往往采取上述模式混合的方式规划受案范围，一般是抽象概括式作为原则，具体列举式作为适用标准，可以充分发挥二者的优势，同时又能避免二者的不足之处。

(二)我国现行立法模式

学界普遍认为我国现行立法模式采用折中式，由三个部分构成。《行政诉讼法》第2条指出，行政相对人只要认为行政行为侵犯其合法权益，就有权向人民法院提起行政诉讼。这种立法技术属于概括式立法，对受案范围的确定起着指导性与基本原则的作用。笔者认为该条款的立法意图并不是要确定行政诉讼具体的受案范围，而是从行为和权益两个角度出发，[1]以抽象方式指明受案范围的基本标准——行政行为侵犯私有权利。而《行政诉讼法》第12条明确列出受理公民、法人、其他组织提起行政诉讼的数种具体行政行为，同时，因列举的可诉行为有限且难以适应行政行为内容和方式的不断增加，该条款第12项规定和该条第2款作为兜底条款。本法第13条采取消极列举方式，明确行政诉讼受案范围的排除事项。从立法技术来看，我国在受案范围上采用的是概括式+积极列举式+兜底条款+排除列举式(消极列举式)。该立法层级鲜明，基本涵盖了世界范围该项立法的全部技术，但实际效果并不好。鉴于《行政诉讼法》刚刚修改完毕，笔者认为还是要从立法技术入手，才能真正解决行政诉讼实践中案由狭窄的问题。

(三)现行立法模式存在的缺陷

我国《行政诉讼法》第2条采用概括式立法，抽象指出所有行政行为都属于行政诉讼受案范围，但是第12条又通过肯定列举的方式对可诉的具体行政行为进行了列举，此列举属于有限列举，不能穷尽，并且在列举时采用不同方法划分行政行为，列举的诸多事项之间具有随意性。根据《行政诉讼法》第2条之规定，行政相对人对具体行政行为均享有诉权，而第12条的列举则主要限定在人身权和财产权，这个列举会容易使人们认为第12条是对第2条的限定，与立法原意发生冲突，同时也与《宪法》中“有权利必有救济”的原则相违背。然而无论是否定列举还是肯定列举，都不可能将侵犯公民权益的所有行为都列举全面，这不但限制了行政诉讼的受案范围，而且也给法院较大的自由裁量空间，使得那些没有被规定在可诉行为范围内以及没有被规定在不可诉范围内的行为在受理时存在着很大的不确定性。

实践中，笔者发现人民法院通常仅依据第12条的明确规定来受理案件(出于第13条的高度抽象性和标准性欠缺，仅考虑第13条的排除事项，而将所有行政行为纳入诉讼受案范围是不现实的)，来减少风险，这事实上缩小了行政诉讼的受案范围。法院对法条明确列举以外的情况采取不予受理，这与立法原意不符，严重损害了行政相对人的合法权益。这属于立法模式的缺陷，立法技术的不科学导致条文内容相互规定不严谨，笔者认为本质上正是立法手段的多重性导致行政诉讼受案范围不周延，条文之间逻辑关系混乱，出现矛盾现象。

二、国外立法模式借鉴

由于各国历史原因和社会发展状况的不同，如传统文化背景、现实法治状况等因素的作用，行政诉讼受案范围制度呈现出许多差别，各国行政诉讼受案范围的立法模式选择也大相径庭。学界普遍认为国外一般采用的是概括+列举排除的立法模式，并指出无论是英美法系还是大陆法系国家，原则上都实行行政行为侵权均可以审查的假定原则，只有法律明确排除在外的事项才不被司法受理。

(一)国外立法模式概述

法国行政法院主要采取实质意义标准，普通法院管辖的案件则结合成文法和判例作为解决行政争议的标准。[2]实际上是未明确划分行政和司法审判权限的标准，采取的是大法官审判实践结果的立法模式。行政诉讼受案范围没有普遍性的法律规定，受案范围也未在成文法中明确肯定列举，实践中往往把行政法院审判范围作为行政诉讼的受案范围。因此，法国行政诉讼的受案范围是原则上一切导致损害的行政机关公务行为都可起诉。同时，法院以否定式立法表述方式为主，通过确认司法审判保留事项对法院权限进行限制。而德国除了行政法院之外还存在宪法法院，因此在确定行政诉讼受案范围方面需要厘清不同法院之间的权限。其《联邦基本法》和《联邦宪法法院法》就规定了16种宪法争议案件，并且规定除此之外其他争议均由行政法院来管辖，同时又排除了类似于国家主权和政治性行为等几种行政或国家行为。[3]实际上是将所有法律没有规定而由其他法院受理的非宪法性质的公法争议都纳入行政诉讼受案范围，因此，德国立法模式采用的是概括式+否定式的方式。与此相同立法模式的国家还有美国、英国等。如《美国联邦行政程序法》指出，行政机关一旦侵权，行政相对人均有权要求司法审查，同时明确指出法律授权不予审查的行政行为和自由裁量的行政行为两项排除，其立法模式主要是概括式+排除式的表述方式。英国采用否定列举的立法模式来界定行政诉讼受案范围，即除三大类不可诉行政行为外，剩余行政行为都纳入受案范围。在具体的实践中，只有国家行为真正被排除在法院司法审查之外。

(二)国外立法模式分析

通过对国外行政诉讼受案范围立法模式分析，笔者建议我国亦应采取概括为主，否定列举为辅的模式，即行政行为原则上都可以纳入行政诉讼受案范围，法律仅对出于政治性等其它原因而绝对不予受理的事项明确界定，降低案件受理时的自由裁量性。[4]这对扩大我国行政诉讼受案范围，完善行政诉讼立法方面将会很有帮助。同时，该种立法模式具备一定的延展性，符合法律科学，利于各方客观把握，提高司法审查效率和监督能力。其实，选用何种立法模式并不体现私权保护范围的多寡，立法模式和技术的选择不同，主要影响行政诉讼制度和私权保护本身，即行政案件的各方权益和诉讼制度的效率，间接影响到行政诉讼制度的价值和法的公信力。

三、完善我国行政诉讼受案范围的立法建议

(一)立法模式完善

笔者认为，在总则中需要采用概括立法来明确行政相对人享有诉权的基本原则。一方面，可以最大限度保护私有权利；另一方面，也可以为立法者和司法者在司法实践中平衡行政权与私权提供余地，从而形成开放的、弹性的受案范围体系。其次，行政诉讼的制度价值必然产生司法审查的例外，出现排除司法审查的事项。[5]排除行政诉讼审查应以否定列举的方式把不予受理的案件明确排除，以便各方对受案范围准确理解。最后，这种概括式+否定列举的立法模式，不仅可以克服行政诉讼受案范围上的局限，避免因不予受理范围的模糊而引起的争议，同时也可以使法条之间逻辑周延，便于法官适用，减少自由裁量和自身释法所带来的争议。

(二)立法内容的完善

1.扩大我国行政诉讼的实质受案范围

我国现行《行政诉讼法》明确将具体行政行为规定为行政诉讼受案范围，把抽象行政行为排除出了可诉的范围。笔者认为，抽象行政行为与具体行政行为在本质上都属于行政行为，均应加以司法控制与监督。行政机关的抽象行政行为具有反复适用性，一旦其违法或不当，将会产生数倍于具体行政行为的损害。首先，现行法律规定行政法源性文件不在法院的受案范围和审查范围内，笔者认为值得商榷。例如因为法源性文件自身矛盾，导致行政相对人适用错误从而产生权益受损，应该由过错一方承担责任。比如，按照“权责明确”原则，地热企业因为矿产资源和水资源立法冲突产生的行政许可冲突，导致行政处罚或吊销行政许可证照。现行法律认为应由行政相对人自身按过错承担，应该由主要违法一方承担责任，忽视了主要过错方，这是不公平的。法院监督的本意是保护国家、社会和个人的合法权益，并非追究最终的赔偿义务主体，追究责任主体和保护公民权益有时并不冲突。

其次，从行政法的立法价值来看，一般抽象行政行为有其自身存在的私利价值。实践中，行政主体往往从自身利益出发，通过抽象行政行为来自由赋权，排除行政相对人的主要权利，使行政相对人对政策难以把握或增加自身行政成本，实质上降低了行政管理效率，最终导致行政执法的结果与立法精神背道而驰。例如，有些行政机关为逃避立法审查或提升自身执法的便捷性，把行政立法行为变为一般抽象行政行为。尽管对此类行为留有监督途径，如立法机关和上级行政机关的监督，但由于没有相应完善的立法规定，这些监督机制很难发挥作用。因此，若将抽象行政行为上升为可诉行为，允许行政相对人对抽象行政行为进行司法监督，才能更有利于保护公民的合法权益，维护法制的统一。

2.扩宽行政诉讼保护范围

(1)保护权益的扩大

《行政诉讼法》第2条规定的合法权益(笔者善意地认为立法者对“合法权益”作了最大化的解释，既有传统意义上的人身权、财产权，还包括宪法和普通法规定的法定权利，甚至还应该有习惯法、判例法以及法理上所主张的公民权利)，显而易见，“合法权益”的范围是指除人身权、财产权外的所有权利，如劳动权、受教育权、劳动者的休息权、政治性权利等。这些权利引发争议的普遍性已远超出传统行政行为纠纷，按照立法者在第12条和13条的立法意图和立法技术，即使对上述权利不“大书特书”，也应明确指出，以便提醒司法者。这种过于宽泛、抽象的立法技术或表述恰恰忽视了如教育权、姓名权、劳动保障等重要权利，以往的立法习惯往往无法引起司法者的足够重视，加重司法解释者的负担。现实中，这种立法技术的缺陷导致执法者和司法者仅关注财产权和人身权等传统权益，因此，笔者建议应该把公民的社会经济权利和政治权利明确指明，只有这样才能够做到全面保护，符合民主与法治的基本要求。[6]

(2)审核范围的扩展

例如对行政机关的自由裁量行为，也应明确纳入行政诉讼的受案范围。法院既要审查授权行政机关自由裁量权的合法性，又要对行政自由裁量行为进行合理性审查，单一的审查将直接影响公民权利的实现程度和行政机关的公信力。再比如公益的维护对于处于转型期的中国社会十分重要，当行政行为损害公共利益时，由于无明确的受损相对人，故原告基于非自身具体权益而无法提起诉讼，间接侵害了多数人的合法利益。[7]立法应允许公民、法人、社会团体就行政机关的违法行为提起诉讼。笔者认为，该诉讼的核心在于实现宪法赋予公民的监督权，主要目的不是维护公民的私权，而是保护公权或社会权利(类似于警方设立特勤费用，目标案件提供重大线索的奖励(悬赏)或域外的线人费的制度价值)，鼓励公民参与行政执法监督。

结语

随着经济发展以及民主、法治的不断完善，我国现行的《行政诉讼法》需要在立法模式上改变，在借鉴各国立法模式的基础上进一步加强行政诉讼受案范围逻辑的严密性，实现科学立法，减少司法环节中的“损耗”。立法中明确行政诉讼受案范围，切实落实《行政诉讼法》的立法本意，从而在实践中进一步拓宽“民告官”的门槛，加强对行政机关及其工作人员依法行政的监督，防止行政越权、滥权、不作为。最终，达到保障人权，为公民提供及时和有效救济的目的。

[1]杨小军.行政诉讼受案范围之反思[J].法商研究，2009(4):33-34.

[2]王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社，1988:567-580.

[3]于 安.德国行政法[M].北京:清华大学出版社，1999:166-172.

[4]应松年.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国法制出版社，2009:689-690.

[5]江必新.完善我国行政诉讼制度的若干思考[J].中国法学，2013(1):77-80.

[6]吴红樱.中外行政诉讼受案范围比较研究[D].北京:对外经济贸易大学，2005.

[7]姜明安.扩大行政诉讼受案范围是行政诉讼法修改的重头戏[J].广东社会科学，2013(1):22-23.

(责任编辑：王战军)

Scope of Accepting Cases of Administrative Proceedings in View of Legislative Mode

ZHANG Jing

(ShanxiPoliceAcademy,Taiyuan030021,China)

Scope of accepting cases of administrative proceedings has always drawn great attention from authority. Seen from legislator, historic change on scope of accepting cases of administrative proceedings is both the objective showing of the law catering for the judicial reality and the necessary stage for protecting private rights. Though scope of accepting cases of administrative proceedings has been revised constantly, there has been no substantial change on scope of litigious administrative behavior and protection scope of administrative proceeding right because of messy legislative mode and legislative technique. The paper starts from the improvement of legislation mode, advises to widen scope of litigious administrative behavior so as to balance, supervise and restrict the power division among power sections and ultimately achieve the aim of protecting the legitimate interests of administrative relative person sufficiently and completely.

administrative proceedings; scope of accepting cases; legislative mode

2016-04-06

张 静(1976-)，女，山西平遥人，法律硕士，山西警官高等专科学校治安系讲师，研究方向为治安管理。

D915.4

A

1671-685X(2016)03-0021-04