农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接研究——以广西为例

韩元利 潘志武 周俊杰 黄 欢 侯尚君

一、绪言

2015年以来，党中央作出了打赢脱贫攻坚战的重大战略决策部署，要求举全党全社会力量，确保到2020年我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。各级党委、政府都立下了军令状，这是一项必须完成的重大政治任务。目前，广西全区还有452万贫困人口生活在贫困标准之下，2016年全年脱贫摘帽任务是120万人，根据自治区党委《关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定》，关键是要精准实施产业扶持、转移就业、异地搬迁等“八个一批”脱贫攻坚，其中也包括“低保政策兜底一批”。精准实施“低保政策兜底一批”就是对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性兜底保障。对此自治区领导高度重视，多次在相关会议上作出重要指示，要求进一步推进农村低保与扶贫开发政策有效衔接工作，提高农村低保对脱贫攻坚的贡献率。因此，加强对农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的研究具有重大的理论意义和现实意义，需要从以下几个方面重点把握：1、农村低保政策的演进与发展路径，即要对农村低保在农村反贫困政策中的地位、作用、发展历程、特点和演进路径进行分析，从而为其与扶贫政策衔接分析做出基础性判定；2、农村低保与扶贫开发政策有效衔接的途径，即要分析农村低保与扶贫开发政策有效衔接的基本途径，尤其是关注其中的重点环节和重要指标；3、农村低保与

⋆韩元利：广西壮族自治区民政厅厅长；潘志武：广西民政厅社会救助局局长；周俊杰：广西民政厅社会救助局副局长；黄欢：广西民政政策研究中心干部；侯尚君：广西民政厅社会救助局科长扶贫开发政策有效衔接的措施，即要分析农村低保与扶贫开发政策有效衔接的多重措施，包括其总体设计、实施步骤，方式方法和影响因素。

为更好的开展这项研究工作，提高研究质量，真正为管理实践服务，自治区民政厅除了进行政策分析研究和理论研讨外，还通过对自身在百色市西林县的扶贫联系点进行实地观察，对各县市区衔接实践进行总结，拟对两项制度衔接进行实际分析，积极探索经验，主动发现问题和解决问题，并最终形成详细的推进农村低保与扶贫开发有效衔接的措施和途径。

二、广西农村低保政策的演进与特点

（一）广西农村低保政策的演进

1．广西农村低保制度发展历程

1995年广西开始在南宁、柳州、桂林、北海、梧州五市和武鸣县探索建立农村最低生活保障制度。到1997年，广西普遍建起范围适度、标准有别、逐步实施的农村居民最低生活保障制度。2003年，受农村税费改革影响，只有少数地区农村最低生活保障制度能坚持下来，其他县（市、区）被迫改为实行农村特困救助和临时救助。2006年以来，广西以建立制度为重点，大力推进农村最低生活保障工作。2006年7月，确定7个县区为试点单位，探索建立适合广西实际情况的农村最低生活保障制度。2007年，自治区人民政府把“建立农村最低生活保障制度”列入为民办10件实事之一。到2007年3月，全面建立起农村最低生活保障制度。同年底，广西建立起农村低保工作管理体制和运行机制框架，城乡居民最低生活保障制度体系全面建立（侯尚君，2012）。

广西农村低保制度有其独特的发展路径，并且始终与国家推进农村反贫困政策紧密关联，始终与解决广西最困难农村群众实际问题为出发点，在整体的社会救助和社会保障领域发挥了重要的作用。

2．广西农村低保基本情况

截止2015年底，广西农村低保对象为117万户292万人，占全区农业人口4300万人（2012年全区农业人口普查数据）的6.79%（全国为5.6%，西部地区为6.4%）。54个贫困县（区）的农村低保对象为70万户188万人，非贫困县（区）的农村低保对象为47万户104万人。2015年自治区本级共下达低保资金54.54亿元，其中中央财政资金49.49亿元，自治区本级财政资金5.05亿元。全区农村低保平均保障标准为2556元/人/年，平均补助水平为125元/人/月。

（二）广西农村低保的特点

广西低保制度发展变迁有着自己区域性的一些特点，这与传统文化和区域文化有着一定的联系。其特点包括三个层面：

1．起步快

我国农村低保的首批对象是生活常年困难农户，使用“救济”的提法，具有强烈的传统救助色彩，虽然如此，却直接与广西社会救助需求契合。1995年12月11日，广西武鸣县颁布了《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》，这是我国第一个县级农村低保制度文件。办法从1996年1月1日起实施，具有明显的低保制度形态。之所以打这个头阵，一方面与武鸣县当年财政收入排在全区首位有关，但也与武鸣作为壮族的发源地之一，壮族文化源远流长，祟尚互助，团结协作，往往以各种民间的互助组织形式开展“轮牧”、“陪工”、“婚姻会”、“长生会”、“建新会”、“水利会”、“筑路会”等风俗媒介有关。

2．发展曲折但仍然稳步制度化

从武鸣县的低保试点后，广西农村低保基本与城市低保同步建设，刚开始其资金主要来自县财政和乡镇统筹，但由于2003年实行税费改革，农村低保资金一下子失去了来源，其推广开始停滞。直到2006年7月开始，自治区人民政府又再次批准开展了农村最低生活保障制度试点工作，由区民政厅和财政厅在全区选择了7个县（区）开展工作。

3．收入核定机制建设迅速

广西合寨村创造了第一个中国村民委员会之后，广西农村基层政权和社区建设就迈进了快速发展的轨道，不仅实行了包工到和包产到户的生产责任制，而且比全国很多地方都做的彻底，很多村落甚至出现了村集体财产全部分配完毕的情形。这样一来，农民个体原子化的倾向就十分严重，加之广西毗邻广东地区，外出务工人员较多，因此农民的收入隐匿现象开始大量出现，给准确核定农村居民家庭人均收入带来较大难度，也为农村反贫困政策的实施造成了识别上的困境。为了应对这个问题，2014年广西居民家庭经济状况核对信息平台建成并正式启动，这是全国率先投入使用的省级核对信息平台，将为广西最低生活保障等社会救助对象的准确、高效、公平认定提供帮助，可有效遏制“人情保”“关系保”“错保”“骗保”等现象。而到2015年，广西又在全国率先建立自治区、市、县和乡（部分）四级低收入居民家庭经济状况核对工作机构，并将民政信息与社保、住房、税务、农业等12个部门相关信息联网共享，进一步巩固了核对信息平台的作用，对精准救助提供了重要的制度基础。这为充分实现农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接奠定了扎实的基础。

（三）目前低保制度与扶贫开发政策衔接概况

1978年，我国农村贫困人口高达2.5亿人，贫困发生率达30.7%；到1990年已下降到8500万人，贫困发生率为9.4%；到2005年底已下降到2365万人，贫困发生率下降为2.5%。初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口从2001年底的6102万人减少到2005年底的4067万人，减少2035万人（刘坚：2009）。但是这其中的少数民族贫困发生率较高。在592个国家扶贫开发工作重点县中，少数民族自治县占40%。少数民族贫困人口占绝对贫困人口的40%。这些对象都是广西重要的农村低保保障对象，因此，对他们的服务和保障，正是未来扶贫攻坚战中的攻坚所在。广西现有农村贫困人口113.69万户452万人，农村低保对象292万人，全区452万贫困人口中已纳入农村低保保障范围有103万人，占全区农村低保对象总数的35.28%（也就是说农村低保对象与贫困人口的重合率为35.28%），占全区贫困总人口的22.93%（也就是说农村低保对脱贫攻坚的贡献率为22.78%)。从上述的数据来看，广西农村低保对脱贫攻坚的贡献率有待进一步提高。

三、农村低保制度与扶贫开发政策衔接的实践经验

从2016年推进精准救助年活动以来，广西各地纷纷开展了各类政策衔接的实践，其中隆安县、灵山县、容县、百色市右江区、富川县、宜州市、武宣县、大新县等8个县（市、区）已经形成了成熟的经验做法，其代表如下：

（一）隆安、富川、武宣等县的制度建设经验

广西南宁市隆安县是国家贫困县，也是2016年8个脱贫摘帽县之一。全县总人口41.34万人，其中农业人口37万人，建档立卡贫困户18267户71152人。其主要措施是落实责任主体，确保农村低保与扶贫开发“两项制度”衔接工作落到实处。乡镇人民政府负责社会救助申请受理、调查、评议、公示、审核等职责；民政部门负责最低生活保障审批；扶贫部门负责做好精准识别建档立卡贫困户和已实现脱贫致富群众动态管理工作；财政部门负责将各项社会保障社会救助资金纳入年度预算，及时拨付社会救助资金，加强社会保障社会救助资金的监管等。与隆安相似，贺州市富川县、来宾市武宣县同样在制度建设上做出了有效探索，为推进政策衔接夯实了基础。

（二）灵山、宜州、大新等县的分类排查经验

广西钦州市灵山县至2016年5月底，全县共有农村低保对象24096户74388人，建档立卡的贫困对象共有15086户66590人，其中已享受低保的贫困对象人数为5424户23045人，占贫困总人口34.6%。其具体做法是由民政局、财政局、扶贫办联合印发《关于做好农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案》，同时集中安排时间对未纳入低保的贫困户进行全面排查。重点对以下两类贫困户进行复查复核：一是对于精准识别得分45分以下的建档立卡的贫困户，经过复查复核后，符合条件的纳入低保保障范围。二是重点排查精准识别得分在46—54分之间的贫困户，经过低保审核审批程序，符合条件的及时纳入低保保障范围，实现“应保尽保、应扶尽扶”。据统计，该县共新增纳入低保的对象2072户5892人，低保覆盖贫困人口比例由年初的19.6%提高到现在的34.6%，工作效果略有突显。同时，还由县财政拨出专款120万元，通过政府购买服务的方式，由民政局招聘了38名大学生作为基层低保核查人员，充实到各镇民政办工作，保证每个镇（街道）有2名专职低保人员，确保低保工作的顺利开展。河池市的宜州市和崇左市的大新县等则以发挥扶贫发展为先的作用，将扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困，对有劳动能力但因其他原因造成家庭人均收入低于低保标准的低保家庭，作为重点扶贫帮扶对象，鼓励其通过发展产业、自主就业和扶持就业等方式，帮助其提高家庭收入，逐步退出农村低保保障范围。

（三）右江区等县区的两线合一经验

百色市右江区是广西2016年8个脱贫摘帽县之一，总人口35.8565万人，其中农村人口22.611万人。2015年底享受农村低保保障对象4990户15220人，到2016年4月份，该区农村低保3561户10436人，其中属低保贫困对象1953户5914人，占该区在册享受农村低保的56.7%，占扶贫建档立卡贫困人口（71分以下）26743人的22.1%。其主要做法是先提高低保保障标准，2015年该区农村低保保障标准线为2390元，与贫困标准线2736元相差346元。从2016年5月份该区农村低保保障标准上调到2855元，实现农村低保与扶贫标准相互衔接，让精准识别出来的贫困人口符合农村低保认定条件的，尽可能纳入到农村低保保障救助。其次是精准确定农村低保对象，充分利用精准识别贫困人口取得的成果，通过开展低保专项核查整治活动，依据精准识别贫困低保户分数情况，对所有的低保对象进行核查和信息比对，对2015年底在册享受低保对象4990户15220人采取“先清、后保、续兜”的方式规范低保保障，即不符合农村低保保障条件的一律清退，符合的贫困户纳入低保保障范围，在享的低保贫困户继续纳入低保兜底保障，今年1-5月新增低保贫困对象626户2257人，其农村低保政策兜底保障工作取得一定成效。

四、农村低保与扶贫开发政策有效衔接的途径

农村低保与扶贫开发政策有效衔接工作涉及面广、任务比较艰巨，是一项长期的系统工程，要应对各种体制机制上存在的障碍，同时还要运用总体反贫困政策的各类因素，在推进两者衔接中，其重点是提高农村低保对象与贫困人口的重合率和农村低保政策对脱贫攻坚的贡献率。

（一）应对体制机制上存在的障碍

推进农村低保与扶贫开发政策有效衔接，必须着力应对各种体制机制上存在的障碍，重点是实现部门的联合合作。在具体工作中，主要是应对以下三种主要的体制机制障碍。

1.两项政策存在着对象和标准上的不同

农村低保是指对年收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度。农村扶贫开发是指以经济建设为中心，以市场为导向，开发当地资源，改善生产条件，推进农村减贫。通过发展生产力，提高贫困农民自我积累、自我发展能力，是我国多年来扶贫开发的经验积累和其他反贫困政策制定的核心与基础。农村低保是社会救济制度，而农村扶贫开发注重“输血”，通过扶持生产来提供生产发展的机会，一般而言，扶贫标准要高于低保标准。

2.两项政策的不良衔接会提升扶贫的行政成本

在实践操作中，由于一些主客观原因，部分地方还是存在制度实施的不足，或是扶贫开发对象的“卡、薄、册”不符合实际情况，或是人情低保、关系低保还在一定程度上存在，此时如果不先解决问题，而是一味地强调衔接，把符合低保条件的扶贫对象也纳入了低保范围，或者把没有能力通过扶贫帮扶来脱贫的低保对象也纳入扶贫扶持范围等，都会降低衔接的实效，并导致衔接成本过高。

3.部门责任的条块分割影响了政策衔接

扶贫开发部门难以持续承担农村困难群体完全脱贫的能力，而民政部门也难以承担起脱贫的所有重任。可见，扶贫开发部门必须与民政部门统一协调，共同谋求发展，才能真正解决低保与扶贫的协调发展。不过，仅仅依靠民政部门兜底作用，扶贫尤其是产业扶贫的效应也远不能够发挥出来，现有的条块分割在部门责任清单和全力清单制定的基础上，在现有的审计基础上，更是容易成为工作推责的原因。

（二）运用总体反贫困政策的因素

无论是单纯的扶贫开发还是农村低保，都是我国反贫困政策在农村实践的重要基石，也是整体反贫困政策的组成部分，他们有着很多的交叉因素可以发挥作用，必须有效使用这些因素推进它们的衔接和融合。在这其中，有三个重要因素在发挥作用，即贫困者、实施政策的一线公务人员和制度衔接的规范性文件，也即理论中论及的政策客体、街头官僚和政策文本。在两项制度和政策实施初期，要让贫困群体知道，如果经过自己的努力，取得了进步甚至达到脱贫标准以后，还可以继续得到后续的发展资金或是资源，甚至在一个比较长的时期内，政策扶持不但不会减弱甚至还会逐步加强。同时，街头官僚中，无论是民政还是扶贫干部、或者是第一书记、驻村工作队、乡镇其他干部、村两委干部、村组干或者其他人员也要清楚政策实施的策略、手段和方法，确保政策即实施到位又保障效果。而政策文本则需要做到广泛宣传动员，让群众，尤其是在两项制度中双重身份的群众知晓并熟悉，充分发动群众的参与，推进参与式扶贫。

（三）提升农村低保对象与贫困人口的重合率

1.目前重合率不高的原因分析

党中央、国务院明确提出：“对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由农村低保来兜底”，因此低保兜底保障的贫困人群只是全部贫困人口中的一部分。通过分析，目前广西低保对象与贫困人口重合率不高的原因主要有以下几个方面：

（1）保障标准有差异

目前广西贫困人口识别的保障标准全国统一是2855元。而农村低保标准是由各县（市、区）根据自治区民政厅、财政厅、统计局、物价局、国家统计局广西调查总队等部门联合下发的《关于提高我区城乡居民最低生活保障标准的通知》（桂民发〔2012〕123号），采取城乡居民生活费用支出法，以当地县（市、区）上年度农村居民年人均生活消费支出的40—50%范围内制定当地农村低保标准，因此各县（市、区）农村低保保障标准不统一。据统计，目前全区有25个县（市、区）的农村低保保障标准达到或超过扶贫线2855元，最高达到3100元；有31个县（市、区）农村低保保障标准接近扶贫线（保障标准超过2600元低于2855元），有60个县（市、区）的农村低保保障标准低于2500元，最低的农村低保保障标准1560元。因此，处于当地低保标准至2855元扶贫标准之间的家庭收入高于低保标准又低于扶贫标准的贫困人口无法纳入低保保障范围，这是造成低保对象和贫困人口有差异的一个重要原因。

（2）识别的程序有差异

贫困户经采集样点数据测算后采取自上而下分指标的方式，人数有指标限制。目前广西贫困户和贫困人口是以国家统计局测算的广西农村贫困人口规模538万人为基数，以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等实际情况，在2014年原建档立卡贫困户的基础上，采取规模控制，逐级分解的办法将贫困人口数逐级分解到村。基于统筹考虑，贫困县分到的贫困人口的指标数相对较多，非贫困县分到的贫困人口指标数相对较少。而低保户采取的是自下而上由个人自愿申请，乡镇负责受理、入户调查、民主评议和公示、审核，县级民政部门负责审批等识别程序，不区分贫困县和非贫困县，没有指标限制，应保尽保。因此，识别程序的差异导致了部分县区低保对象比建档立卡的贫困人口多的情况。据统计，全区有38个县（区）的贫困人口少于低保对象。如灵山县共有农村低保对象87976人，建档立卡贫困对象66599人，农村低保对象比建档立卡扶贫对象多21377人；合浦县共有农村低保对象35034人，建档立卡贫困对象31562人，农村低保对象比建档立卡扶贫对象多3472人。

（3）识别的因素有差异

首先是对家庭收入的识别要求不同。在低保政策中，家庭收入是衡量一个困难家庭能否成为低保户的一个最重要的指标。《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）规定“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。”而在贫困人口精准识别建档立卡贫困户的过程中，家庭收入虽是一个重要打分指标，但家庭居住地远近、家庭财产、生产条件及收益、生活来源、家庭成员就业和就学、身体健康状况等在打分中都需统筹考虑。比如家庭居住在乡镇附近的则加20分，家庭成员中有外出打工的不论收入多少都是加15分。因此，虽然被精准识别为贫困户，但由于家庭收入超过了农村低保保障标准，均不能纳入农村低保保障范围。比如大化县的蒙有宁户，虽精准识别打分为51分评为贫困户，但儿子儿媳外出务工，家庭收入超过了低保标准。

其次是对家庭财产的识别要求不同。在精准识别建档立卡贫困户的过程中，家庭财产作为打分指标之一，比如砖混结构的房子无论新旧、投入成本多少基本上是按一个分数段评分，家庭成员有车也只是扣减相应的分数；而在低保户的评定过程中，家庭财产是认定是否符合低保条件的重要依据之一。如果有多房、有车、有注册公司、享受大额农机补贴等家庭财产状况在低保审核审批时都属一票否决范围。比如右江区精准识别打分为60-64分的黄英艳、周国兴等2户，其中一户属种植大户，一户还有大货车，年人均收入大大超过了低保标准，均不符合农村低保认定条件。

最后对劳动能力的识别要求不同。在精准识别建档立卡贫困户的过程中，家庭成员是否有劳动能力作为打分指标之一，有劳动能力也有可能被识别为贫困户，甚至有些基层干部倾向于将有劳动能力家庭评为贫困户。低保户在认定过程中，家庭成员的劳动能力是一个重要的衡量指标。《广西壮族自治区农村居民最低生活保障办法》明确规定，“有劳动能力不从事生产劳动的，其本人不得享受农村居民最低生活保障待遇”。对于部分具有劳动能力的贫困户可以通过就业转移、产业扶持等方式来增强造血功能促其脱贫，这部分贫困对象有潜力在短期内实现脱贫目标，故不符合纳入低保范围的条件。比如大化县的蒙志松户，精准识别打分为48分，但家庭人口三人都是劳动力，且没有重大疾病、子女上大学等困难，因此没有纳入低保范围。灵山县的刘家礼户，一家四口全是劳动力，儿子外出打工收入也不低，只因目前没有房子和家电而得到的分值低被评为贫困户，但并不符合低保条件。

（4）识别的口径有差异

低保户是以同户口且共同生活作为家庭成员的识别依据。贫困户是以常住人口作为家庭成员的识别依据，比如对于户口已迁出的出嫁女、无法办理户籍登记等人员，贫困户识别中计入家庭成员，低保户识别则不能计入家庭成员，这既造成了低保户均人口低于贫困户均人口的现象（全区农村低保户均2.5人，全区贫困户均3.97人），还导致了一个家庭即使同时是贫困户和低保户，在低保认定和贫困认定上人数上也还是存在差异。比如百色右江区既是低保户又是贫困户的家庭人口差异804人，原因是一些低保家庭中一些外嫁女、上门郎其家庭享受农村低保保障后，其户口未迁入，特别是一些小孩没有出生证明，没法办理户口登记，因而进不了低保保障范围。

（5）识别的时限有差异

贫困户一年只开展一次识别评分，错过了不再识别纳入。如有些农村家庭在精准识别因建有两层楼户或房屋精装修，被一票否决，但在精准识别过后由于突发意外、家庭变故、因病等突发原因造成家成员失去劳动力或无家庭经济收入，导致家庭生活陷入困境，这些家庭是可以申请低保救助的，但不能再被识别为贫困户。再比如，宜州市少数在精准识别时间段内属于农村五保对象，后因条件不符合退出五保待遇享受低保待遇，但已不再被纳入贫困户识别范围。农村低保实行动态管理，家庭经济状况符合条件即可申请享受，家庭经济状况发生变化不符合条件即时退出，不受时间限制。

此外，在农村低保工作中，对家庭财产收入的核对手段、方式不足，入户调查人员对政策的把握程度不一，再加上部分乡镇街道由于社会救助经办人力不足，把入户调查的工作委托给村委会干部去做，往往导致有的地方在低保监督管理上出现漏洞，极少数地方还存在人情保、关系保的现象，在一定程度上对农村低保与扶贫对象重合率不高产生影响。

2.着力实现政策和对象的衔接，提升重合率和贡献率

对于符合农村低保条件的建档立卡贫困家

庭按政策规定程序纳入农村低保保障范围；对于符合扶贫条件的农村低保家庭按政策规定程序纳入建档立卡范围，并根据致贫原因予以精准帮扶；对于依靠扶贫开发暂时无法脱贫或脱贫后再返贫的家庭和人员符合救助条件的要及时纳入农村低保、特困人员救助供养或临时救助范围，给予相应救助保障，保障其基本生活；对于不在扶贫建档立卡范围内的农村低保家庭、特困人员要统筹考虑产业扶持、异地搬迁、生态保护、教育扶持、医疗保障、资产收益以及社会扶贫等政策。民政部门要充分利用精准识别贫困人口的成果，把符合条件的建档立卡贫困人口纳入低保范围，提高低保对象与贫困人口的重合率。从对象上看，以广西已经完成的精准识别为例，应对已经被识别为贫困人口的低保对象，经公示无异议后继续纳入低保范围；对50分以下尚未纳入低保范围的建档立卡贫困人口，要列入重点对象进行复查复核，采取有效措施尽快把符合条件的贫困人口纳入低保范围；对51分以上的建档立卡贫困人口，按照低保认定标准进行核查，符合条件的纳入低保范围。

五、农村低保与扶贫开发政策有效衔接的措施

两项制度的衔接，要以农村困难群众脱贫致富为主题，以加强制度改革为主线，加强农村低保与扶贫开发制度衔接，充分发挥社会救助在扶贫开发中的托底作用，与其他扶贫政策一起形成合力，编密织牢一张“覆盖全面、救急解难、托底有力、持续发展”的基本民生安全网，为农村贫困群众脱贫致富发挥积极作用。具体而言，就是做好以下八种衔接。

（一）做好顶层设计，推进政策衔接

1.从总体上推进低保政策对扶贫攻坚的参与

研究制定出台自治区政府层面的《关于加快推进农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的实施意见》，从政策层面上上明确对于符合农村低保条件的建档立卡贫困家庭，按政策规定程序纳入农村低保保障范围；对于符合扶贫条件的农村低保家庭，按政策规定程序纳入建档立卡范围，并根据致贫原因予以精准帮扶。对于依靠扶贫开发暂时无法脱贫或脱贫后再返贫的家庭和人员，符合救助条件的要及时纳入农村低保、特困人员救助供养或临时救助范围，给予相应救助保障，保障其基本生活。对于不在扶贫建档立卡范围内的农村低保家庭、特困人员，要统筹考虑产业扶持、异地搬迁、生态保护、教育扶持、医疗保障、资产收益以及社会扶贫等政策，使他们能够和其他扶贫建档立卡对象一起，享受国家脱贫攻坚战略带来的实惠。

2.切实把两项政策的落实作为当前政治工作中的主要内容

各级人民政府应切实担负起最低生活保障组织协调、政策宣传、资金投入、工作保障和社会监督等规范管理职责。乡镇人民政府（街道办事处）要切实履行低保申请受理、入户调查、民主评议、公示审核的主体责任。民政、扶贫部门要切实履行主管部门职责，发挥好统筹协调作用，认真组织实施农村低保制度与扶贫开发政策衔接工作；财政部门要加强资金保障，提高资金使用效益，确保农村低保资金和扶贫开发资金及时足额安排落实到位。

（二）有效实现对象衔接

1.精准把控低保救助对象

以广西为例，各级民政部门要充分利用精准识别贫困人口的成果，把符合条件的建档立卡贫困人口纳入低保范围，提高低保对象与贫困人口的重合率。一是对已经被识别为贫困人口的低保对象，经公示无异议后继续纳入低保范围。二是对50分以下尚未纳入低保范围的建档立卡贫困人口，要列入重点对象进行核查，采取有效措施尽快把符合条件的贫困人口纳入低保范围。三是对51分以上的建档立卡贫困人口，按照低保认定标准进行核查，符合条件的纳入低保范围。四是对不属于建档立卡贫困人口的低保对象，全部进行复核复审，不符合条件的要全部清退。今后，凡是新申请低保的对象，严格把好“五关两公示”，建立完善精准识别纠错机制和责任追究机制，彻查“人情保”、“关系保”、“骗保”、“保人不保户”等违规现象。

2.建立快速响应机制

完善主动发现和快速响应机制，及时了解、掌握、核实农村贫困群众遭遇突发事件、意外事故、罹患重病等特殊情况，第一时间实施社会救助。落实“一门受理、协同办理”机制，建立统一受理社会救助申请的窗口，畅通农村困难群众求助的“绿色通道”，及时把新增出现的困难群众纳入相应的社会救助制度，保障其基本生活和人格尊严。确保贫困对象的测算和低保对象同样实现动态响应。

3.精确实现扶贫与低保双重保障对象的政策服务

要改进扶贫资源调配模式的方法来提升低保户身份识别的准确性，除去估计家庭收入的技术外，从收入情况、资产情况、支出情况三大方面推进双重对象的认定和服务工作，将区域瞄准和人口瞄准相衔接，把贫困县瞄准、贫困乡瞄准和贫困村瞄准与贫困户瞄准、特殊人群瞄准和一般性贫困人口瞄准相衔接。推动瞄准过程宏观与微观相衔接，通过加强建档立卡和动态管理等措施，防止扶贫资源的错配或遗漏，提高了贫困人群的受益率。

（三）切实推动保障标准衔接

1.完善低保兜底机制，制定合适的保障标准

以广西壮族自治区为例，到2016年底前，农村低保平均保障标准低于2500元的设区市，必须提高到2500元以上；平均保障标准已经达到2500元低于2855元的设区市，争取提高到2855元以上；平均保障标准已经超过扶贫线的设区市，要按照高于6%的增幅提高。列入2016年脱贫摘帽的贫困县，要把农村低保保障标准提高到2700元以上。2017—2020年，全区农村低保平均保障标准每年平均增长15%左右。通过逐年提高农村低保标准，缩小与扶贫线的差距，让部分处于低保边缘的贫困人口能够纳入低保保障范围，提高低保政策对农村脱贫攻坚的贡献率。

2.强化对重点群体的保障

落实重点保障。扶贫部门对“建档立卡”的“纯低保户”进一步摸清情况，将其中完全丧失劳动能力、无收入来源、处于重度贫困、靠自身条件无法改变生活状况的对象名单，提供给本级民政部门，由民政部门按照低保分类施保的规定核准后，列为农村低保常补对象。对农村低保家庭中的重度残疾人、重病患者、老年人和未成年人等特殊困难对象，通过适当增发低保金等方式，保障其基本生活需求。

（四）在动态中实现补助水平衔接

1.分类推进低保对象社会救助

依托分类扶贫，通过分类施保，切实保障低保家庭基本生活。对于A类和B类农村低保对象以低保救助为主；对于C类低保对象应以扶贫帮扶和就业扶持为主，鼓励其通过发展产业、自主就业和扶持就业，逐步退出农村低保保障范围。

2.提高农村低保补助水平

要通过建立自然增长机制，2016—2020年，自治区将根据经济社会发展水平逐年提高全区农村低保人均补助水平，有条件的市、县，可以在自治区确定的低保补助标准的基础上适当提高当地农村低保补助水平。并统筹做好扶贫对象和农村低保对象的动态管理、定期核查、定期统计和动态监测工作。

3.建立农村低保申请家庭收入测算指标体系

探索建立农村低保申请家庭收入测算指标体系，以家庭劳动力人口、土地收益、住房、机动车、家庭成员患病和残疾情况等作为主要认定指标，综合评估家庭贫困程度。将评估结果与低保申请家庭收入和财产核对、入户调查、民主评议结果相结合，精准认定保障对象，合理确定补差水平。政府发放的强农惠农生产性补贴、农村养老保险基础养老金、优待抚恤金，以及教育、计划生育、见义勇为等方面的奖励、补助资金，不计入农村低保申请家庭收入范围。鼓励农村低保对象通过自身努力脱贫致富，对参与扶贫开发项目、外出务工就业等需要一定工作成本的农村低保对象，在核定家庭收入时适当扣减。对通过扶贫开发帮扶实现脱贫的农村低保对象，在6至12个月内实行低保渐退，保留低保对象身份，逐步减发低保金，提供保障过渡期，为其彻底脱贫提供有力保障。

（五）完善各类管理衔接

1.实现低保动态管理与扶贫退出机制衔接

要不断加强对农村低保对象的动态管理，指导乡镇人民政府（街道办事处）会同村（居）民委员会定期或不定期开展走访调查，根据农村低保对象家庭人口、收入、财产变化情况，及时增发、减发或停发低保金。加强与扶贫部门沟通联系，及时将建档立卡户领取低保金情况提供给当地扶贫部门；针对扶贫部门提供的脱贫名单，及时将不再符合条件的农村低保对象按程序公正有序退出低保范围。。

2.完善扶贫小额信贷等金融支持对低保对象退出的保障作用

在农村低保和扶贫开发制度落实中加强动态监测，实现管理无缝衔接。对农村低保对象除每月或每季度首月通过金融机构发放低保金外，通过技能培训、职业介绍、贷款贴息等方式，鼓励有劳动能力的低保对象就业创业。将低保对象纳入扶贫小额贷款政策，支持农户发展增收产业项目。省扶贫办、省财政与农村信用社合作，对扶贫对象放宽贷款条件、简化贷款流程、加快放款时间，并由财政对农户贷款贴息，减轻低保对象创业前期资金短缺和后期还款的压力。

3.实行共责风险式管理

两项政策衔接，是一种新型反贫困政策，且其运行是一种共责风险式的管理，是政府部门、贫困对象、社会组织在市场条件下的多元互动，区别于传统，政策自上而下的单向度管理结构。就政府部门来说，横向上是多部门平行间的合作协调，是多部门政府组织的共同参与；纵向是中央部门与地方部门垂直间的指导与服从、遵循与变通。就政府部门与贫困对象来说，是国家再分配和转移支付以及公民生存权、发展权的要求，体现平等和保障的价值，实现国家责任与公民责任的结合。就政府部门与社会组织来说，是国家引导和管理社会组织发挥其专门性、服务性作用，合力为贫困人口提供公共服务，体现选择和自主的价值以及国家与社会组织的结合。

（六）实现工作机制衔接

1.健全社会救助一门受理机制

要建立健全“一门受理、协同办理”机制，建立统一受理社会救助申请的窗口，明确有关部门职责，制定部门转介办理程序，明确办理时限，及时把符合条件的建档立卡贫困户纳入相应的社会救助范围，为困难群众提供“一站式”服务，畅通救助政策“最后一公里”。

2.建立绩效考核机制

将低保制度与扶贫开发政策有效衔接列入自治区民政工作年度目标管理的重要内容，细化考核指标、加大督促检查力度，促进社会救助保障扶贫工作落实。自治区民政厅和自治区扶贫办加强对两项制度衔接工作的督查，及时解决工作中出现的问题，确保衔接工作落实。

3.建立农村低保与扶贫开发衔接联席会议制度

加强农村低保与扶贫开发制度衔接的组织领导，协同解决两项制度衔接过程中出现的新情况和新问题，研究分析全区农村低保和扶贫攻坚工作发展形势，制定相互协调衔接的工作方针、政策和措施；指导、协调和部署农村低保和扶贫攻坚工作，推动两项制度措施的衔接落实。联席会议原则上每年召开1次，必要时可随时召开；需联席会议研究讨论和审议的重要事项，经联席会议成员单位提出，向联席会议总召集人或副总召集人请示同意后上会研究；对在日常工作中，农村低保和扶贫攻坚两项制度出现的需要协调解决的事项，由联席会议成员单位提出，报联席会议办公室备案，可召开相关部门参加的部门会商会议，商议解决问题。

（七）扎实推进信息数据衔接

1.完善部门数据衔接

加快推进低保信息管理系统与扶贫信息管理系统的互联互通、信息共享，力争实现低保信息系统和建档立卡贫困人口信息管理系统无缝衔接，确保信息数据完整、更新及时。同时进一步推进低保核对信息平台建设，加快推进与银行、保险等部门信息数据的联网共享，争取把通信、电力等居民消费支出数据也列入核对范围，提升救助核对的精准度。凡是新申请低保救助的对象，原则上必须经过低保核对信息平台核对后方可审批，做到“凡进必核”

2.整合民政、扶贫统计指标

建立信息共享机制。省级层面完善社会救助信息系统，增加与扶贫开发信息系统相衔接的功能和相关数据项，逐步实现两个系统信息数据对接共享。县级层面要实现民政部门的农村低保对象与扶贫部门的扶贫“建档立卡”对象的台账比对和衔接。民政、扶贫部门协同制定两项制度衔接的统计指标，建立农村低保、扶贫开发和贫困统计监测制度，不断规范相关统计信息的采集、整理、反馈和发布工作，及时客观反映贫困状况、变化趋势和两项制度衔接工作成效。

3.强化社会救助信息的使用

加强民政部门与扶贫部门的沟通协作，建立社会救助与扶贫攻坚的协同机制，进一步加强信息数据共享、人员台账比对、救助和扶贫政策衔接等工作，确保符合条件的农村低保对象、农村五保供养对象、农村孤儿都纳入扶贫部门的“建档立卡”范围；对扶贫部门确定的扶贫对象开展摸底排查，符合社会救助政策的，充分运用社会救助资源予以重点保障。加强民政部门与扶贫部门及其他社会救助管理部门的沟通协作，发挥统筹社会救助体系的职能作用，帮助农村贫困群众获得各类社会救助和扶贫开发资源。

（八）巩固社会力量衔接成果

1.推进社会服务参与扶贫和精准救助

建立多方参与机制。引导社工、志愿者、社会组织、基层组织积极参与社会救助保障扶贫工作，协助落实社会救助政策，为农村贫困群众提供社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接、宣传倡导等多元帮助和服务。发挥村民委员会最了解农村贫困群众生活状况和救助需求的优势，指导其协助做好救助对象发现报告、申请审核、动态管理、政策宣传等工作，为农村贫困群众排忧解难。

2.增强层级部门合作和群众自治组织的衔接力量

完善工作保障机制。进一步完善经费保障机制，积极争取中央财政资金倾斜支持，省财政加大投入，落实市、县两级应承担资金，形成社会救助资金合力。加强县、乡两级社会救助经办机构能力建设，通过政府购买服务方式，根据农村低保对象比例量化配备工作人员，探索建设村（居）民委员会社会救助协管员队伍，进一步提高落实社会救助保障扶贫政策的能力。

3.强化基层民政经办机构、扶贫机构与群众自助的衔接

进一步完善基层人才培养机制。健全完善乡镇一门受理平台，合理设置基层编制结构，推进政府购买服务进程，落实基层社会救助经办人员。按照全科社工标准，加强业务培训，打造一专多能的工作队伍，打通“最后一公里”，让各项救助、扶贫制度在实践中全面衔接。