支出型贫困家庭社会救助：实证调查与政策比较

杜正彬 方仲权 李艳军 王 瑜

一、引言

(一）研究背景

近年来，伴随着城乡最低生活保障制度和各项临时性救助政策的完善，我国形成了以最低生活保障为基础，以医疗救助、教育救助等为支撑的综合性的社会救助体系，城乡贫困人口获得了基本的生活保障。但是一个新的贫困群体，即由于各种特殊而必需的支出所导致的贫困人群正在出现，并且受到越来越多的关注。

“支出型贫困”的概念首先由上海市民政局提出，2011年，上海市政府工作报告中首次出现了“建立家庭支出型贫困预警和综合帮扶机制”。据2007年国务院发展研究中心的调查数据显示，若以人均收入计算，全国城市贫困人口为1470万人，但若以人均支出计算，全国贫困人口总数则增加到3710万人。另据民政部统计，2010年上半年，我国接受社会救助的贫困人口达到7856万人，占全国总人口的5.86%，但主要是收入型贫困家庭。由此可见，支出型贫困群体的规模非同一般，并且游离于社会救助的边缘，对其实施社会救助，确保他们的基本生活，显得十分必要。

（二）研究意义

从理论的角度而言，支出型贫困问题的研究延伸了贫困的内涵，拓宽了贫困的研究领域，改变了单单以收入定位贫困的局面，是贫困研究范式的重要转变。从实践的角度而言，随着城乡低保、最低工资、养老金等一些保障标准的逐步提高，城乡贫困家庭的生活水平得到一定改善，基本解决了收入型贫困问题，但是近年来低收入家庭受医疗、教育、住房等大额支出挤压，抗风险能力面临挑战，研究和解决支出型贫困问题成为构建和谐社会和关注民生的重要内容。

（三）研究方法

本研究采用了定量与定性相结合的方法，重点采用统计调查、个案研究和文献分析三种方法。1.统计调查。本文利用北京大学中国社会科学调查研究中心公布的CFPS2012大样本调查数据对消费支出进行了统计分析。2.个案调查。本研究从宁夏吴忠市红寺堡区的支出型贫困家庭中筛选了7个典型个案，对其进行了细致、深入、全方位地研究。3.文献分析，针对各地出台的支出型贫困家庭救助政策进行比较分析，寻找异同及存在的问题。

二、文献回顾

“支出型”贫困是指由于个人和家庭成员在教育、医疗等方面发生了不可避免的大宗支出，导致一些高支出人群入不敷出、生活窘困。“支出型”贫困相比于“收入型”贫困在救助理念、核贫方法、制度设计及救助标准方面存在明显不同。目前学术界对支出型贫困的研究主要有两大方面，即理论与实务。理论上，主要研究了支出型贫困的原因、本质等问题；实务上，主要探讨了支出型贫困的评估问题及其模型构建。

在导致支出型贫困的原因上，路锦非、曹艳春（2011）认为，导致支出型贫困的原因有四点：1.生产率提高导致服务成本上升。由于社会经济效率提高，医疗技术水平和教育水平也不断提高，进一步推动了医疗和教育成本增加，从而导致了各个家庭的教育支出、大病医疗支出、基本医疗支出、老年人护理支出等不断增长，超出某些家庭的支付能力，形成支出型贫困。2.个人需求增长导致生活成本增加。教育和医疗服务作为准公共产品，个人对其需求不断增长，从而增加个人的生活成本，形成支出型贫困。3.制度变迁和体制改革效应拉动消费增加。改革开放以来，我国私立医院和私立学校的增加，从公费看病和上学到个人自费看病和上学的变化，都导致医疗和教育支出增加，有可能导致支出型贫困。4.突发事件促使支出增加。突发事件的发生几率不大，但是，一旦发生突发事件，家庭支出在短时间内剧增，致使家庭收入远远无法应付支出的增加，形成支出型贫困。

在支出型贫困的本质认识上，段培新（2013）认为，支出型贫困在我国产生的根本原因在于我们对于贫困内涵界定过于狭隘。我们认为的维持基本生存需要还停留在温饱的标准，只是让贫困者“吃上饭”，而随着经济发展，人们对于生存的需要还包括医疗需求和发展需求，这就要把对于疾病和教育支出也纳入基本需求之内，也作为生活必需品，同时作为以收入衡量是否贫困的一个指标。我国支出型贫困群体出现并成为社会的“夹心层”正是因为我们对于贫困的认识还停留在最初的收入贫困阶段，并没有把健康、教育等需求作为基本需求。

在支出型贫困的评估及模型构建上，路锦非、曹艳春（2011）认为支出型贫困家庭困难程度评估指标体系可分为三类：1.根据实际收入与支出计算得到的直接衡量家庭困难度的数量指标；2.能够在一定程度上反映家庭困难程度的质量指标；3.减少或不给予救助的否定性指标。一旦发现被评估家庭符合一项否定性指标，则停止评估，不予以救助；被评估家庭不符合所有否定性指标时，才能获得救助。否定性评估指标体系包括：拥有两套及以上住房；拥有私家车等非生活必需品；拥有一定数量的金融资产及有价证券；拥有社会公认的其他非生活必需品或不符合社会利益的行为等。段培新（2013）认为，支出型贫困型救助的两个核心因素就是收入与支出，因此在设计支出型贫困评估模型时主要涉及家庭人均收入和家庭人均支出。

从现有的研究来看，它们在有关支出型贫困的重大的技术性问题上均未涉及：1.支出型贫困的类型认定问题，即哪些支出应该纳入支出型贫困的救助范围；2.支出型贫困的群体评估问题，即支出达到什么程度的群体才被纳入支出型贫困救助；3.支出型贫困群体的补助标准问题，即按什么标准对支出型贫困群体进行救助；4.支出型贫困救助的组织实施问题，即救助的申请、审核、发放、复审、退出等问题。本文尝试从各地出台的政策规定与有关实践总结出解决以上问题的方法，并以此为基础提出符合实际的支出型贫困的社会救助方案，以期为完善城乡社会救助制度提供科学的决策依据和参考。

三、基于定量视角的支出型贫困分析

定量研究是以实证主义为基础，通过客观的、有目的的、可测量的方式获得科学知识的过程。对于准确把握和客观了解研究对象具有极高的工具性价值。在支出型贫困问题研究中，定量研究的作用与价值同样重要。城乡家庭中发生支出型贫困的比例有多高？在所有的支出项目中，哪一类支出是导致支出型贫困发生的关键因素？支出型贫困的区域分布是否平衡？准确回答上述问题对于整体把握支出型贫困现状，深入厘清支出型贫困产生的原因，客观了解支出型贫困的地区分布，进而对于决策者出台救助政策，制订救助流程具有基础性的作用和意义。

(一)数据来源

本报告采用的数据来自于北京大学中国社会调查研究中心开发的“中国家庭追踪调查”（CFPS）数据库。作为一项全国性、大规模、多学科的社会调查项目，中国家庭追踪调查涵盖了经济活动、家庭关系、教育获得、个人健康、人口流动等多个研究主题。样本涵盖除新疆、西藏、青海、内蒙古、宁夏和海南之外的全国25个省市自治区的16000户家庭。值得一提的是，中国家庭追踪调查对城乡居民家庭收入与消费极其关注，问题细致入微，为我们研究支出型贫困问题提供了全面、准确的基础性数据。

(二)描述性统计

1.支出型贫困家庭占比

支出型贫困家庭的比例多高？涉及的范围多广？这是需要我们首先回答的问题。当然，在研究支出型贫困家庭占比之前，首先需要明确支出型贫困家庭的概念。只有准确地界定概念，才能得出科学且有价值的结论。按照各地的通行做法，我们将支出型贫困家庭界定为“家庭月度人均纯收入减去家庭月度人均消费性支出低于当地低保线，且家庭月度人均纯收入不高于当地低保线的1.5倍”。

如果按照家庭月度人均纯收入不高于当地低保线1.5倍的标准计算，2011年城乡支出型贫困家庭占被调查家庭的7.9%。需要注意的是，支出型贫困家庭比例的大小与贫困线密切相关。当家庭人均纯收入标准确定为当地低保线的1.5倍时，2011年支出型贫困家庭平均消费性支出34983元，人均月度消费性支出899.32元，二者均略低于城乡居民家庭平均消费支出水平。如果将家庭月度人均纯收入提高到当地低保线的2倍，家庭消费性支出水平将大幅度提高，支出型贫困家庭比例也将会大幅度提高。反之，如果降低家庭月度人均纯收入标准到当地低保线的1.2倍，家庭消费性水平将大幅度下降，支出型贫困家庭比例也会下幅度下降。

2.支出型贫困家庭消费性支出结构

除研究支出型贫困家庭的总体占比之外，我们还希望了解支出型贫困家庭消费性支出结构，并探讨它们与普通居民消费性支出结构的异同。换言之，与普通居民消费性支出项目相比，支出型贫困家庭中，哪些消费性项目的占比更高？哪些消费性项目的占比较低？二者呈现出差异的原因是什么？

（1）居民消费性支出整体状况。有比较才有鉴别。在研究支出型贫困家庭支出结构之前，我们首先对一般性居民消费性支出整结构进行分析，以便将其与支出型贫困家庭支出结构进行对比研究。从统计结果可以发现，2011年全国城乡居民家庭平均消费性支出38304.53元，人均月度消费性支出942.6元。其中，居民家庭食品支出14758.9元，人均月度支出362.8357元，占消费性支出的38.5%，表明食品支出依然是家庭消费性支出的核心；家庭衣着支出1928.373元，人均月度消费仅47.808元，在消费性支出中居于次要地位；家庭居住支出2383元，人均月度消费62元，在消费性支出中同样处于次要地位；家庭设备及日用品支出6555元，人均月度消费160元，占到消费性支出的17%，主要包括家具、家用器具、家用纺织品、家庭日用杂品、个人护理用品等具体项目；城乡家庭医疗保健支出3984.5元，人均月度消费101.9元，占消费性支出的10.8%；交通通讯支出3190.4元，人均月度消费76.4元，占消费性支出的8.1%。文教娱乐支出3773.5元，人均月度消费87.6元，占消费性支出的9.3%。其中，教育支出2941.6元，占比超过了78%。

（2）支出型家庭中占比较高的支出项目。具体来看，2011年支出型贫困家庭食品支出13503元，人均月度支出351.6元，占家庭总支出的39%，略高于城乡居民家庭食品支出比例意味着支出型贫困家庭恩格尔系数略高于一般家庭。这从侧面反映出，食品支出具有刚性支出的特性；从居住支出来看，支出型贫困家庭年度居住支出2411元，人均月度消费65.7元，同样高于城乡家庭平均居住支出水平，显示出居住支出同样具有刚性支出的特征；贫困家庭医疗保健支出4319.5元，人均月度消费109.4元，高出城乡居民家庭医疗保健支出7.4个百分点。

与上述支出一样，文教娱乐支出中的教育支出亦属于刚性支出。对于大多数中国家长而言，依然信奉“万般皆下品，唯有读书高”的传统观念。只要子女学习成绩好，并且愿意继续深造，即使负债，他们也愿意供其读书。从样本数据来看，支出型贫困教育支出3328.9元，人均月度消费77.9元，高于城乡家庭平均教育消费支出水平。

（3）支出型贫困家庭中占比较低的支出项目。有趣的是，作为文教娱乐支出中非刚性支出的娱乐部分，支出型贫困家庭的消费比一般家庭低24.3%。同样，作为非刚性支出的交通通讯支出，对于贫困家庭而言，亦非生活严格必需；支出性贫困家庭全年交通通讯支出2674元，人均月度消费62.8元。比城乡居民家庭平均支出低17.8个百分点。衣着支出也显示出非刚性支出的特点。2011年支出型贫困家庭衣着平均支出1766.7元，人均月度消费42.77元，比城乡居民家庭同类支出低10%。

（4）小结及讨论。通过上述数据分析可以发现，支出型贫困家庭中，教育支出、医疗支出、居住支出三项明显高于一般性居民家庭。这是导致此类家庭支出过高的主要原因。进一步探究可以发现，这三类项目均具有刚性支出的特征，即使家庭收入有限，亦不得不支出。娱乐支出、衣着支出、通讯支出则略低于一般性居民家庭，它们均属于非刚性支出，具有紧缩的特征和空间。

四、基于个案视角的支出型贫困研究

在前述定量研究的基础上，为了更加深入地了解支出型贫困家庭的现状和致贫原因，我们采用个案研究的方法，对支出型贫困问题进行了分析。所谓个案研究是指采用多种方法，收集与研究问题相关的资料，对某一个个体或者单位开展深入研究的过程。与统计分析相比，个案研究具有深入、细致和生动的优点。

（一）研究的方法、内容与个案介绍

2015年7月4至7日，课题组一行3人赴宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区柳泉乡实施了个案调查。主要针对农户的家庭规模、农业种植、外出务工、家庭收入、支出、健康状况、教育水平等多个问题进行非结构化访问。共计访谈11户家庭，经过资料整理，挑选出7户具有典型性的样本。

案例1：因病致贫。李××，今年48岁，家住吴忠市红寺堡区柳泉乡，家里有6口人，除夫妻和三个孩子之外，还有一个身患残疾的哥哥。由于残疾，哥哥丧失了劳动能力，也一直没有娶到媳妇，由其赡养。全家的收入主要来自于种地和外出打临工。当年全家种了八亩半玉米，但由于严重干旱，庄稼基本绝收，种子化肥钱都可能收不回来。农忙之外，一般去县城附近工地上打临工三到四个月，主要是干小工，拌沙子，扛水泥。每天能挣80元。全年收入大约2万元左右。今年年初的时候，大女儿不幸发现患有先天性胆囊增大和胆总管扩张的疾病。最初，将孩子送往宁夏医科大学进行治疗。但由于手术难度大，风险高，最后转院到第四军医大学西京医院动手术，最终共花费21万元。除新农合报销之外，一部分向亲戚借得，另外一部分从农村信用社贷款获得。

案例2：因病致贫。王××，今年35岁，2001年从固原地区生态移民到红寺堡。有三个孩子，全都是女儿。大女儿上初中，两个小女儿上小学。当年家里种了8亩玉米。一年家庭收入大约为12000元。

王××8岁的时候，开始出现突然倒地，口吐白沫的症状。后来去西安和上海检查，确诊为癫痫。目前一个月平均要犯病三次，不敢外出打工，一直待在家里照顾三个孩子。为了控制病情，需要长期服用进口药拉莫三嗪。最早从上海邮寄购买，近两年银川也可以买到了。这个药效果比较好，但是一年光药费就要1.3万元。由于自己不能外出打工，家庭经济拮据，2012年在一次家庭争吵之后，妻子喝农药自杀，留下三个孩子只能靠自己照顾。作为单亲贫困家庭，平时不愿意出门，不愿意见别人。特别烦闷的时候，偶尔会到家境相似的朋友家串串门，聊聊天。

案例3：因学致贫。卜××，今年48岁，家有三个孩子。老大是女儿，2011年考入山东大学历史系。上大学期间共申请助学贷款2万元。大学毕业后第一年考研落榜，当年准备继续报考。老二也是女儿，2012年考入北京化工大学制药工程专业，一年学费6000元。学费是固定的，不得不缴纳。所以只能压缩生活费，目前每个月只给孩子500元，即使如此一年学费加生活费也要花费12000元。老三是儿子，当年高三毕业，刚刚考上西安铁路职业学院，一年学费需要5500元，生活费也得6000多元。全家当年预计支出2.5万元。

家里当年种了5亩玉米，扣除成本大约能收入7500元，丈夫在县城工地打工，一个月能干20天左右，受天气影响，一年能工作5个月，全年大约挣得2万元。教育支出占到了全家收入的百分之九十以上。

案例4：因学致贫。王××，今年50岁，家有三个孩子。老大是儿子，2014年考入固原师范学院化学专业，2014年一年花费1万多元；老二是女儿，在重点高中宁夏育才中学上高三，每年生活费支出5000元。当年刚刚考上湖南工业大学，学费一年大概需要1万多元。老三在宁夏六盘山中学读高二，由于学习成绩好，学校每年补助3000元，个人只需要花费2000元。

家里当年种了12亩玉米，由于中南部地区重度干旱，玉米面临绝收。丈夫在西吉县的工地打工，主要的工作是搬砖头，拌沙子，平均一天挣七八十元。全年平均收入2万元。但是，由于包工头拖欠工资，去年打工挣的工钱至今没有拿到。

案例5：意外致贫。 张××，34岁，全家四口人。除妻子外，还有两个男孩，一个上学前班，一个上三年级。家里的经济来源主要是种地和外出打工，每年平均收入2万元。2014年10月6日早上，在骑电动车去工地上班的路上，被一位55岁开机动三轮车闯红灯的老头撞翻，导致其下半身瘫痪，失去知觉。事故发生后，光是做手术就花费了11万元。随后，在康复医院住了三个月进行康复训练，每月花费3万元。由于肇事者也是农民，无力承担全部医疗费和赔偿费用，仅仅支付了8万元的手术费，其余医疗费用都是向亲戚朋友借来的。

事故发生后，家庭的主要收入完全依靠妻子一人种植玉米和去工地打零工挣取，全年家庭收入1万元。

案例6：结婚致贫。伍××，回族，57岁。家里有三个儿子。老大今年25岁，已经结婚3年，并且已经和老人分家单过。老大结婚时共花费10万元，其中光彩礼就花费了8万元，其余2万元用于结婚办事。由于家里经济拮据，只能向亲戚借，到目前为止，仍然欠亲戚家3万元。老二今年22岁，在西安的泡馍馆打工，当年也面临着结婚，女方提出只有支付12万彩礼才能成亲。由于本地回民普遍早婚，22岁的男孩已属大龄青年，如果再不能结婚，将面临着打光棍的危险。所以，家里即使砸锅卖铁，东拼西凑也要借钱给老二结婚。老三今年15岁，在银川的伊斯兰经学院学习，几年后也得考虑婚姻问题。

目前，家里仅仅种了10亩地，养了11只羊，两头牛。加上老二打工收入，全年家庭收入3万余元。尽管人均收入超过了当地低保线，但是，在高昂的结婚费用面前，这些收入仍然显得杯水车薪。

案例7：建房致贫。李××，52岁，有两个儿子，老大已经结婚多年，分家单过。老二今年刚从宁夏大学计算机专业毕业，在银川的一家银行从事信息化工作。全家共种了11亩地，由于是沙化土地，每亩地能收获玉米1400斤左右。在种地和养牛之余，偶尔外出打打零工。全年家庭收入大约3万余。

当年家里盖房和装修花费了10万元，面积大约110平方米。为了盖房，除自己攒的4万元之外，又从亲戚处借了3万元，向农村信用社贷款3万元。由于属于危房改造，通过政府组织的验收，可以领取政府危房改造补贴，大约为9500元。之所以借钱修房子，主要是别人都盖了新房，自己不盖脸上无光，即使没钱，借钱也要盖。

(二) 个案分析

通过对个案的简要介绍和归纳，我们大致可以发现导致支出型贫困的基本原因为因病致贫、因学致贫、意外致贫三大类。与此同时，在常规的致贫原因之外，我们也发现结婚和建房成为导致支出型贫困的另外两个不可忽视的因素。值得研究者和政策制定者给予关注。

1.因病致贫家庭的特征和启示

（1） 因病致贫家庭面临着沉重的经济压力。从经济状况来看，健康对于个人和家庭具有双重的、叠加的影响。健康状况良好的个人和家庭具有更高的劳动生产率，不仅能获得更高的收入，而且无需支付高昂的医疗保健支出。然而，健康状况不佳的个人和家庭不仅不能参与生产劳动，丧失了收入，而且不得不为疾病治疗支付高昂的费用。因此，因病致贫的家庭面临着更大的收支矛盾，需要政策给予更多的倾斜和支持。这也是多数地方在出台支出型贫困家庭救助政策试点时，将因病致贫家庭作为主要救助对象的原因。在未来支出型贫困家庭救助政策推广的过程中，应该将其作为救助重点，优先普及。

（2） 因病致贫家庭承载着极大的心理压力。重特大疾病和严重的慢性疾病不仅威胁着患者的生命，而且也给本人和家庭其他成员带来了沉重的心理压力，使得他们的日常生活往往处于一种悲观厌世的状态之中。个案2中案主的经历和讲述非常直观地表明这一点。由于丈夫患有癫痫且不断犯病，导致妻子看不到生活的希望，在一次家庭争吵之后喝农药自杀。而案主本人的心理也很消极，很少与村庄内其他人交往，只是在偶尔的情况下，到状况相似的邻居家串串门，疏解内心的压力。因此，在支出型贫困救助政策设计时，不仅关注现金救助，而且应该将社会工作的理念和方法融入贫困救助，向受助者提供心理辅导和支持。

2.因学致贫的特征和启示

(1) 因学致贫家庭通常为多子女家庭。在西部民族地区，农村少数民族群众一般会生育三个以上的子女。如果三个孩子同时读大学或者高中，就容易出现因学致贫的现象。个案3中，大女儿在复习考研，二女儿正在读大二，小儿子今年刚考上大学。一个农民家庭同时负担三个子女的大学学费和生活费，压力之大可想而知。个案4的情况与个案3基本相似，两个孩子读大学，另一个读高中，父母依靠种地和打零工挣取收入，根本不能满足子女教育开支。

（2） 因学致贫家庭的贫困具有暂时性。自舒尔茨提出人力资本概念以来，经济学家对人力资本投资的研究经久不衰。普遍的观点认为，人力资本具有较高的回报率。而作为人力资本投资核心内容的教育投资，同样具备较高的回报率。尽管因为教育支出，一些家庭陷入贫困之中，但是，这种贫困具有暂时性的特征。当子女大学毕业完成高等教育之后，通常可以获得较高的收入。由于意识到教育投资的高回报性，家长的心理也是非常积极，对未来美好生活的向往成为他们度过艰难时刻的精神支撑。

3.意外致贫的特征与启示

（1） 意外致贫的发生具有偶然性。交通事故、意外伤害是意外致贫的重要原因。这类事故具有极强的偶然性，超出了家庭和个人的正常的预期。一旦发生，往往会打乱家庭的正常收支平衡，导致支出型贫困的发生。从风险分散的视角来看，保险遵循大数定理的原则，通过个人和家庭的事先缴费可以有效地预防风险发生后收支失衡的矛盾。但是，由于需要事先缴费，在没有强制措施的情况下，保险并不能实现对象的全覆盖。从而需要社会救助作为最后一道安全网，承担起“兜底”的责任。

（2） 意外致贫的后果有时具有暂时性。意外事故可能会造成家庭主要劳动力在一个时期内丧失部分劳动能力。但是，随着时间的推移，有些意外事故造成的影响会逐步消散，由于意外支出产生的家庭支出额会逐步减少直至为零。譬如，个案5中的张××，尽管交通事故的支出非常高，但是，随着身体逐步康复和劳动能力的恢复，未来其家庭收入将会恢复到意外事故发生之前的正常状态。故此，意外致贫的后果有些具有暂时性的特征。

4．两个值得注意的因素：结婚致贫与建房致贫

在个案调研过程中，我们发现了农村地区另外两个重要的、造成家庭支出剧增的因素：结婚和建房，值得学术界和政策制定者关注。

根据个案访谈得知，红寺堡本地结婚彩礼已涨到12万元，加上为了结婚而建房的开支，娶亲的男方开支基本上超过了20万元。对于那些有儿子，同时又有女儿的家庭而言，可以通过嫁闺女赚取彩礼给儿子娶媳妇的办法获取收支平衡。而那些只有两个甚至三个男孩的家庭，结婚的开支往往让人望而生畏。大量的家庭只能向亲戚或者银行借贷来应对。对于此类开支，由于不属于基本的消费性支出，难以得到政府的帮助。与此同时，这些大额的开支又是家庭实在发生的，如何给他们予以帮助，是研究者和政策制定者需要共同面对的问题。

第二个值得关注的支出项目是建房。从支出总金额来看，平均一户家庭盖房4间，大约花费8万余元，加上内部装修的费用，很容易突破10万元，从而成为农民支出的另外一个重要项目。政府已经注意到建房开支给农民带来的负担，也已经采取措施给予救助。由住房城

乡建设部主导的农村危房改造项目自2008年末试点以来，已经扩大到国家确定的集中连片特殊困难地区县和国家扶贫开发工作重点县，陆地边境县、“三北”地区和西藏自治区，补助对象重点是居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人和其他贫困户。显然，危房改造的对象认定仍然以收入为标准，重点关注五保、低保、残疾人等特殊困难家庭，而对于那些收入略高于低保线，且存在巨额建房支出的家庭并没有涉及。

五、各地关于支出型贫困家庭社会救助的政策规定

“支出型”贫困的概念自2007年提出以来，得到了政界、学界的热烈响应，各级地方政府结合自身实际提出了许多应对支出型贫困的办法。支出型贫困大体可以分为三类，即因病支出致贫、因学支出致贫与因灾支出致贫，其中因病支出致贫具有相当的普遍性，所以很多地方政府如上海市、长春市、南昌市等出台了因病支出型贫困家庭社会救助办法；也有一些地方政府如廊坊市、黄石市、南京栖霞区、南通港闸区等出台了解决支出型贫困的综合办法。我们在此加以总结、比较并做出简单的评价。

(一)支出型贫困家庭救助政策内涵

在政策制定者的视野中，何谓支出型贫困家庭？这是我们梳理相关政策首先要明确的问题。廊坊市出台的《廊坊市支出型贫困家庭救助暂行办法》规定“支出型贫困家庭是指具有本市常住户口的城乡居民，及共同生活的家庭成员，患重大疾病、子女就学、突发性事件等原因，造成家庭刚性支出过大，虽家庭收入超过最低生活保障标准，但实际生活水平低于最低生活保障标准且短期内（连续6个月以内）不可能改变的城乡困难家庭。”南京栖霞区规定“支出型贫困家庭是指具有本区常住户口的城乡居民以及与其共同生活的家庭成员因患重大疾病或慢性疾病、子女就学、家庭发生重大突发性变故，造成刚性支出过大，致使实际生活水平低于最低生活保障水平且短期内不可能改变的城乡普通家庭。”具体到因病支出型贫困家庭，《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法》规定“因病支出型贫困家庭是指本市城乡居民因患病导致自负医疗费用支出较大，实际生活水平低于本市最低生活保障标准的家庭”。从这三地的政策规定我们可以看出，支出型贫困家庭的内涵具有三点：一是家庭内至少有一位是当地常住人口（具有当地户籍）；二是由于疾病、就学、灾难产生高额刚性支出；三是高额刚性支出致使家庭实际生活水平低于最低生活保障标准且短期内不可能改变。

(二)支出型贫困家庭的具体认定条件

什么样的家庭可以认定为支出型贫困家庭并可以申请救助？这是学术界一直没能够回答的问题，但是各地政府部门给出了自己的回答。对于认定条件一般包括两大部分，一部分是必须具备的条件；一部分是必须不具备的特征。只有两方面均符合才能达到认定的标准。最早出台支出型贫困家庭社会救助办法的廊坊市实施的是“三项认定、十五项不认定”，即支出型贫困家庭必须同时具备以下条件：共同生活的家庭成员中存在患重大疾病、子女就学困难、发生突发性事件现象的；家庭短期内刚性支出过大，远远超过收入的；家庭实际生活水平低于当地城乡居民最低生活保障标准的。相比于廊坊市，南京栖霞区对于必备条件规定得较为具体，“提出申请之月前12个月，家庭人均可支配收入或人均纯收入低于本区上年度城镇居民人均可支配收入或农民人均纯收入；共同生活的家庭成员中存在患重大疾病或慢性疾病、因子女就学造成家庭生活困难或家庭发生重大突发性变故的；在提出申请之月前6个月内，家庭刚性总支出超过家庭可支配收入或虽未超过家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除刚性总支出后的月人均数低于本区最低生活保障标准。”

总体而言，对支出型贫困家庭的认定核心标准只有一条：近期内扣除家庭刚性支出后，家庭人均收入低于最低生活保障标准。所以，认定工作中的重要环节是对申请家庭的收入和支出进行准确的核定，而这项工作各地区大都按照本地区的低保制度进行的，可见支出型贫困家庭的救助和低保是密切联系的。

(三)支出型贫困家庭社会救助的申请程序

从已有的政策文件来看，支出型贫困家庭申请救助的程序可分为四步：第一步，向户籍所在地的街道社会救助经办机构提出书面申请，并出具户籍证明、身份证明、家庭成员所在单位出具的收入证明与家庭财产证明等材料，以及相关部门出具的证明就医、就学所需支出或突发性变故造成损失的明细有效材料；第二步，街道社会救助经办机构在接到支出型贫困家庭申请后，委托居（村）委会通过入户调查、邻里访问以及信函索证、信息核对等方式，对申请人的家庭收入、刚性支出情况和实际生活水平进行调查核实；第三步，街道社会救助经办机构对上报的申请表及有关材料进行审查，对研究无异议的救助对象报街道办事处签章后给予审批后，享受支出型贫困家庭生活救助；第四步，街道社会救助经办机构将获准享受生活救助的支出型贫困家庭张榜公示，对不符合救助条件的申请家庭，经办机构向其说明原因并退还申请资料。申请程序链紧紧围绕一条原则，就是让申请人证明其家庭刚性支出远远超过家庭可支配收入，这一点也是认定支出型贫困家庭的关键点，同时也是支出型贫困救助与低保的不同之处。

六、各地关于支出型贫困家庭社会救助的实践与困境

(一)救助门槛难以把握

救助门槛要处理的问题是：家庭的何种支出项目达到什么支出程度、产生什么后果才被予以救助。综观各地的政策文件，均把救助的门槛定为：家庭收入减去刚性支出后，人均收入低于城乡最低生活保障标准。可以看出，实施支出型贫困家庭社会救助不仅要考虑家庭的支出，也要考虑收入。对于刚性支出的核定比较容易实现，但是对家庭收入的核定就较为困难。另外，是否还要考虑家庭财产，而家庭财产如何核定，这都是实践中不可避免的问题。其次，关于哪些支出项目可以纳入支出型贫困家庭社会救助的范围？各地的共识是因病、因学及因灾。但是，仅有这三项是远远不能满足人民群众的需要，比如住房支出。由于大额的住房支出而导致家庭人均月收入低于低保的，我们是否应该救助呢？最后就是支出项目的标准问题，即当支出达到多少金额才应实施救助。这些问题均没有达成共识。

(二)救助标准的适度性难以把握

救助标准的适度性，即给予受助家庭多少救助为合适？各地解决此问题的办法是以最低生活保障标准为基础，以家庭收支关系为准绳，实施全额救助或差额补助。如上海市规定，“在提出申请之月前3个月内，家庭医疗费用支出超过家庭可支配收入的，按照本市城乡居民最低生活保障标准，给予全额救助；家庭医疗费用支出未超过家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除家庭医疗费用支出后，月人均可支配收入低于本市城乡居民最低生活保障标准的，按照低于本市城乡居民最低生活保障标准的差额，给予救助。”这里只是简单的原则性规定了支出大于收入，则给予全额救助；支出小于收入，则给予差额救助，并没有给出相关的值域，即支出大于或小于收入的程度。这个问题没有解决，就会产生支出超过收入1元的给予全额救助，而收入超过支出1元的则给予差额救助的尴尬局面。

(三)救助对象的监督与管理难以实现

支出型贫困家庭社会救助是一种临时救助，一旦受助者在连续数月内的家庭人均可支配收入超过了最低生活保障标准，就应该逐步退出救助系统。目前各地对救助对象的监督与管理手段主要有如下几种：一是核对机制，即街道办事处、乡镇政府委托居民经济状况核对机构，对申请家庭的经济状况及大额支出情况进行调查核实；二是复审制度，即对支出型贫困家庭生活救助实行动态管理，对受助家庭每隔数月进行一次复审；三是责任追究制度，申请家庭不如实申报家庭有关信息及其变化情况或者不配合社会救助管理部门和居民经济状况核对机构的调查核实，应当减少救助或停止救助。这三种手段在实践中均遇到问题，譬如核对机制，核对的实行机构是申请者所在的村（居）委会，村（居）委会为了减轻自身的负担一般均会尽量让申请者享受到救助，所以核对机制在基层的效用不大。复审制度也是如此。据我们调研得知，基层居民一旦享受到相关救助是很难退出的，除非有外在力量的干预，如社区舆论、其他居民上访等。所以所谓的“责任追究”几乎是形同虚设。

(四)救助申请程序难以简化

目前各地实施支出型贫困社会救助中，申请这项待遇需要有四类证明材料。第一类是人口状况的证明材料，旨在核定申请者的户籍及与申请者具有法定赡养、扶养、抚养关系并共同生活的成员，包括申请人婚姻状况的证明及家庭成员关系类属性证明；第二类是大额支出状况的证明材料，主要是指大额刚性支出，如医疗费用等相关的发票或收据；第三类是家庭收入状况的证明材料，家庭收入是共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和，包括工资、奖金、补贴、津贴等；第四类是家庭财产状况的证明材料，家庭财产包括储蓄存款、有价证券、债券、投资、期货、房产、车辆等。有了这四项材料能够保证申请者是真正的“受急、受困”者，才能够保证救助金发到真正需要的人手中。繁杂的手续内容加大了申请的难度，加重了工作人员的工作量，甚至还会引发社会冲突，恶化基层的干群关系。

七、完善支出型贫困家庭社会救助的政策思路

（一）建立“城乡居民收入与财产信息核对系统”、“社会救助信息共享系统”，提高救助甄别率，简化申请程序

社会救助的一大困境就是目标瞄准率低，即救助金不能够真正发到急需者的手中，简言之就是救助机构与受难者之间存在“信息不对称”，救助机构不能有效地甄别出“谁是真正的受难者”。建立“城乡居民收入与财产信息核对系统”就是将居民（尤其是接受过各类救助的城乡居民）的工资性收入（劳动报酬、各种福利收入）、经营性净收入（工商登记、税务登记等）、财产性收入（利息、股息、红利、保险金、出租房屋收入等）、转移性收入（养老金、失业保险金、社会救济金等）及实物财产（房产、车辆等）、货币财产（存款、有价证券、债权债务等）备案登记并动态追踪。

（二）探索建立“发现-瞄准-复核-清查”个案帮扶机制、“一门受理、协同办理”工作机制，做到支出型贫困救助“零距离”、“零障碍”

发现机制：支出型贫困救助的起点是在社区，应该充分利用社区的“熟人社会”资源及现有的人口信息化管理网络平台，及时发现已经形成的支出型贫困家庭与即将形成支出型贫困的家庭，做好追踪记录。瞄准机制：通过信息系统与外围群众的走访，做好相关家庭收入与支出的核查，确保贫困的高甄别率、救助的高瞄准率。复核机制：领取到救助金的支出型贫困家庭应该每隔数月向救助管理部门报告家庭收入与支出的情况，以便于救助部门进行复核，从而决定是否继续救助。清查机制：在复核的基础之上对受救助的家庭进行清查，及时处理那些不符合继续救助的家庭，畅通救助系统的退出机制。

（三）完善支出型贫困救助资金的筹集机制，设立支出型贫困救助专项基金，发挥支出型贫困救助“托底线、救急难”的功能

有些地方政府将支出型贫困家庭社会救助简化为低保救助，所以支出型贫困家庭的救助金就从财政低保专户中划拨，这样一方面挤占了原本就有限的低保财政资源，另一方面容易产生资金挪用的空间，不利于专款专用，从而滋生腐败。因此，应该设立支出型贫困救助的专项基金，由各级政府按比例承担，本级政府应该将此专项基金纳入同级财政预算按时拨付。确保救助金足额、及时地发放到受助者的手中，是设立支出型贫困家庭社会救助专项基金的根本宗旨，也是社会救助“托底线、救急难”原则的根本体现。

（四）鼓励、支持并引导社会力量有序参与支出型贫困救助的相关工作，加大向社会力量购买公共服务的力度

支出型贫困家庭的社会救助，政府是主导方不是唯一方，政府需要做的是进一步简政放权将做不好、做不了及不能做的事项交给社会。以群众团体、社会组织、社会工作服务机构及志愿者队伍等为代表的社会力量，他们具有资源丰富、信息灵通、方法灵活、形式多样等优势，可以通过委托、承包、采购等方式向各类社会力量购买公共服务。对社会力量所提供的公共服务的效果，政府可以委托第三方进行评估，以便于做出继续合作、暂停合作或终止合作的决定。另外，对参与社会救助的社会力量应该按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠及费用减免等政策。