社区、社会组织、社会工作协同共治的理论与实践

张大维 杨 灿 赵彦静

一、研究背景与问题提出

近年来，中央关于加强社区建设、深化社会组织改革和发展专业社会工作做出了多项决策部署。尤其是近两年来，中央对社区、社会组织、社会工作“三社”要素作出了战略性发展定位。2015年3月5日，习近平总书记参加十二届全国人大三次会议上海代表团的审议时强调，要创新社会治理，激发基层活力。要建立一支素质优良的专业化社区工作者队伍（新华网，2015）。第一次在公开场合强调社区工作的社会工作专业化发展方向。2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，加强和创新社会治理。深化社会组织管理制度改革，支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业。第一次在公开场合强调社区、社会组织与社会工作协调全面发展方向（人民网，2015）。2016年3月5日，李克强总理在政府工作报告中再次指出，要支持专业社会工作、志愿服务和慈善事业（新华网，2016）。

加强社区建设、激发社会组织、发展社会工作，是创新社会治理体制机制，推进城乡治理体系和治理能力现代化的三个重点要素。当前，我国正经历着经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，社会问题不断凸显，采用单纯的传统手段开展社区建设已很难适应治理创新要求。从国内外经验来看：第一，作为社会细胞的社区，是社会治理的基础单元，和谐社会建设途经和谐社区建设，社会治理创新经由社区治理创新；第二，作为现代社会发展产物的社会工作，因其在化解社会矛盾、解决社会问题、维护社会和谐方面的独特作用，日益受到各国政府的青睐，在社会治理中发挥了重要作用，成为社会治理的重要力量；第三，作为社会治理重要主体的社会组织，激发其活力参与社会工作、基层社区协同治理创新，在地方治理中发挥了举足轻重的作用。

由此看来，社区、社会组织与社会工作“三社联动”是发展社区社会工作创造的新机制。推进“三社联动”，不仅对发展社区社会工作具有重要作用，而且能够促进社区和社会组织建设，是创新社会治理、完善社会服务的有力抓手（张丽霞、闫薇，2015）。当前，我国关于“三社联动”的理论研究和实践探索较多，但视角、维度、范畴、领域等界定和解读分散，借鉴中常有困惑。为了较为全面地梳理“三社联动”的主要文献、理论基础、经验模式、典型案例等，在此基础上引入较为普适性的理论视角和分析框架，提出协同学、联动学与治理理论指导下的“三社联动”创新路径，也即本文研究的问题意识。

二、三社协同的文献综述

（一）关于协同及其治理的研究

1.协同学与治理的理论基础及其拓展研究

第一，理论引入研究。协同学由哈肯等人提出，是对集体行为和自组织行为发生学的阐释，主要包括支配原理和自组织原理（赫尔曼·哈肯，2005）。治理理论由罗西瑙等人（詹姆斯·N·罗西瑙，2001）提出，此后大量中外学者对其进行阐释与发展（陈振明，2003）。治理理论由俞可平等人较早引入，认为治理是一种相互协调的持续性互动过程（俞可平，2000）。第二，理论嫁接研究。协同学理论与治理理论具有协调性和耦合性，经由国内外学者发展出协同治理理论。第三，理论糅合研究。理论和实践中糅合产生了“三社”协同治理理论，其是社会组织为载体、以社区平台、社会工作为支撑，“三社”联动寻求有效治理结构达致善治。

2.社会组织协同基层治理的互联方式研究

以基层社会展开的协同治理中，协同的要素多少和方式有不同，不同方式也有相应的作用机制，社会组织协同社会工作、社区治理的方式和机制也不同。主要体现在以下几个方面：第一，社会组织协同地方治理研究。第二，社会工作协同基层治理研究（王思斌，2015）。第三，社会组织、社区、社会工作协同治理研究（郑永君，2015），其又涵盖意义、途径和机制研究。

（二）关于“三社”联动的研究

1.关于“三社”联动基本内涵的研究

“三社联动”是为了把分散的社区、社会组织和社工联系起来，协调互动，形成合力。其发端于上海市，最早称为“三社互动”。2016年3月，笔者随湖北省民政厅“三社联动”学习考察团在上海市民政局调研时，其负责人介绍，早在2004年上海市就提出了社区、社工、社团“三社互动”概念，并且形成了“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”分工合作的工作思路。

第一，认为“三社联动”中的社区是指整体意义上的社区平台。这是官方的界定，也是当前较为流行的观点。例如，2013年，《民政部、财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》中提出，要建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制，探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制。2015年10月22日，在重庆市召开的全国社区社会工作暨“三社联动”推进会上，民政部官方和学术界一些人也持这一观点（张丽霞、闫薇，2015；吴旭军，2015）。

第二，认为“三社联动”中的社区是以居委会为代表的社区基层组织。例如，王思斌认为，“三社”联动是社区基层组织与社会组织和社会工作专业人才（及其组织） 在社区建设、社区治理、社区服务上的协商、协同与合作。“三社”联动实际上是上述“三社”作为三种角色，从三种视角、运用自己的工作方法， 通过协商、相互协同的方式，达到共同目标的过程（王思斌，2015）。

第三，认为“三社联动”中的社区是社区问题或社区事务或由若干具体议题组成的实践场域。例如，（顾东辉，2015）认为，“三社”联动总体上从两个视角来解读：一是将“三社”均视为工作主体。基于此解读，“三社联动”就应该是社区居委会、社会组织、社工机构及其工作者基于平等原则的互动，在应对集体事务的过程中，三个主体相互依赖、各依优势、伙伴合作。这是王思斌持有的观点。二是将“三社”视为多维概念。社区是由若干具体议题组成的实践场域，社会组织是具体服务的载体，社工则指社会工作方法。基于此解读，“三社联动”就应该是社会组织尤其是社工机构针对社区民众的具体问题和需求，运用社会工作方法提供相应服务。①笔者在与顾东辉交流的过程中，他倾向于这种观点。

第四，认为“三社联动”中的社区是指社区建设。例如，叶南客等人（2010）认为，“三社联动”是指通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制建立的“三社联动”，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面。

第五，认为“三社联动”中的社区是指社会平台。例如，陈召强等人（2015）认为，“三社联动”是指通过社会平台建设、社会组织培育和社会工作现代化体制建立的方式，逐步推进社会发展。

2.关于“三社联动”发展现状的研究

第一，关于“三社”联动基础条件方面的实践总结。例如，除了总结中央层面出台的政策外，还总结了黑龙江、陕西、山东、浙江、重庆、北京、江西、四川、甘肃、宁夏、新疆，成都、长春、武汉、厦门、青岛等地方出台的推进“三社联动”的相关政策和实践。

第二，关于“三社”联动机制建设方面的实践总结。例如，北京市建立了联动服务制度（中国社会工作编辑部，2015）；上海市立足社区，形成了平台委托型、专业指导型、项目引导型、内部发展型等多种联动模式；山东省建立了联席会议制度、信息联通制度、组织联建制度、服务联办制度“3+1联动”机制；南京市从载体联、机制联、组团联等方面推动“三社联动”机制创新，每组“联”内部又分别包括三个联动；武汉市武昌区构建了“1+4+1”的橄榄型组织体系；嘉兴市以项目为纽带，形成了“三社联动”的基层公益微生态圈（戴纯青、岑文华，2015）。

第三，关于“三社”联动人才培养方面的实践总结。例如，上海市通过“上海社会工作教育发展联席会议”，优化学科建设，开展源头培养等。广东省面向基层社工遴选50名基层公务员，拓宽社区社工专业人才的职业发展空间；制定社工薪酬指导标准，实施“人才安居工程”、“积分入户优惠”等政策向社区社工专业人才倾斜。湖北省实行“校地对接，区校共建”培育“三社”人才。武汉市实行“黄鹤英才”计划，重庆市实行“杰出人才突出贡献奖”战略。武汉市武昌区创立高校专家智库，开展骨干精英培训，实施社区“领头雁”和社工“领军人才”工程；每年拿出5～8个公务员和事业编制，面向社工招考等（易振波、樊春阳，2015）。

第四，关于“三社”联动资金整合方面的实践总结。例如，北京市、山东省等地通过福彩公益金资助、社会建设资金和街道财政专项资金项目化运作购买“三社”服务。广东省、上海市等地将政府购买服务经费纳入财政预算，逐步扩大规模和范围。上海市在街道、乡镇层面探索设立社区发展基金（会）。重庆市等地将社会工作服务经费纳入市级财政预算，形成了市级财政支持长效机制。成都市建立了城乡社区公共财政制度（中国社会工作编辑部，2015）。

3.关于“三社联动”面临问题的研究

综合当前关于“三社联动”存在问题的研究，主要有以下结论：第一，政府对社会组织优惠政策、让渡空间以及购买服务力度不够。第二，社会组织造血、承接功能不足。第三，社会工作人才岗位开发力度不大。第四，社区、社会组织、社工三者对接互动机制不完善。第五，部分政府及部门对“三社联动”工作重视不够，致使社区、社会组织和社工人才培育发展步伐不快。第六，由于工作多、待遇低等原因，部分人员思想不稳定，也影响了队伍的稳定。第七，“三社”建设的经费保障不力，工作难以正常开展（江苏省民政厅，2015）。

4.关于“三社”联动对策建议的研究

整合当前关于“三社联动”对策建议的研究，主要有以下策略：第一，增强社区支撑“三社联动”的基础功能。第二，积极培育社区服务类社会组织。第三，着力发展面向社区的社工人才队伍和社会工作机构。第四，进一步完善相关政策制度。这些建议认为，“三社联动”并不是简单互动，也不只是“三社”合并在一起工作。其外在是“联”，内在是“动”；“联”靠机制，“动”需抓手（徐富海，2015）。

综上所述，关于“三社联动”或“三社”协同治理的研究是近年来兴起的热门话题，更多的是在基本内涵、方式方法、经验模式、对策建议等方面的单一式探索性研究，“三社联动”的理论支撑、案例剖析上较为少见，也为本研究提供了拓展的空间。

三、基础理论与基本理念

（一）协同学基础理论

“协同”一词来自于协同学(Collaboration)，协同学是研究不同事物共同特征及其协同机理的新兴综合性学科，由著名物理学家赫尔曼·哈肯（Hermann Harken）所创立。哈肯（2013）指出，确如人们所说，我们面临着“复杂系统”。对此可从各种角度加以观察：可以考察个别组成部分的功能，也可以对该系统作整体性研究。第一种方法有如竞技，按照参加各方据以依次行动的规则开始，由此最终得出一种“模式”。

为了弄清楚我们所处的系统，对此可从各种角度加以观察：可以考察个别组成部分的功能，也可以对该系统做整体性研究。哈肯（2013）认为，协同学即“协调合作之学”，所取的是第二种途径。这里很少探讨个别的基本规则，而是旨在发现结构赖以形成的普遍规律，探索的是基于系统总体的模式。协同理论认为在整个环境中各个系统存在着相互合作与协调的关系，并形成某种结构。哈肯认为，经济学、社会学等社会学科领域也存在着广泛的协同现象。

在社会科学中，协同是不同行动者之间，以其中一方为主的协调与合作，二者之间是和谐的非均衡关系。因此，可以理解为“协同”是指为实现系统总体演进目标，不同组织或系统之间相互配合、相互协作、相互支持而形成的一种良性循环态势。它侧重强调组织间的相互信任和伙伴关系，及其合作而产生的新的结构和功能。

（二）联动学基本理念

早在社区建设之初，在学者研究的基础上，中央就提出了要让政府与社区互补、互联和互动。近年来，在为了让社区建设提档升级，让基层社区治理创新更有成效，学者和政府开始提出社区、社会组织与社会工作“三社”联动。类似这种强调多元主体共同参与某一事物运作的过程，它们之间联动的理念和学理，我们将其称之为“联动学”。2015年下半年以来，从涉及“三社联动”的民政部各部门层面和部级层面的理念来看，有四个重要观点值得关注。

一是民政部基层政权和社区建设司的观点。其指出，社区治理是国家治理的基础环节，社区治理现代化是国家治理现代化的基本前提，要建立多元主体共同治理的社区治理格局。其强调，中央多次就推进城乡社区治理作出部署，习近平总书记也多次就创新社区治理体制作出重要指示，城乡社区处于党同群众连接的“最后一公里”，要转变思维方式，实现从管理向治理转变，激发基层活力，提升社区能力（蒋昆生，2015）。

二是民政部国家民间组织管理局的观点。其强调，孵化培育社会组织非常重要，政府要不断加大购买社会组织服务的力度，社会工作服务中心的社工要加强学习培训，提高职业技能，熟练掌握与不同群体沟通交流技巧，更好地为社区群众服务（詹成付，2015）。

三是民政部社会工作司的观点。其认为，加快专业社会工作发展步伐，发展专业社会工作是刚性需求（王金华，2015）。多项数据和资料表明，发展专业社会工作已经到了必不可少、刻不容缓的地步。2016年以来，在纪念党的十六届六中全会首次做出建设宏大社会工作人才队伍决策部署十周年系列活动中，社会工作司总结道：十年来，专业社会工作得到快速推进，其在解决社会问题、协调社会关系、激发社会活力、创新社会治理方面担当越来越重要的角色。要进一步发挥社会工作在“三社联动”，社会工作者在“两工协作”方面的作用（吕晓莉，2016）。

四是民政部部级官方的观点。2015年10月，在重庆市召开全国社区社会工作暨“三社联动”推进会上，民政部官方指出，“三社联动”探索创新实践逐步深化，有效发挥了优势，为加快发展社区社会工作和全面推进奠定了良好基础。今后要以“三社协同”发展为基础，不断加快“三社联动”步伐，为创新基层社会治理、完善社区服务体系、巩固党的执政基础提供有力支撑（张丽霞、闫薇，2015）。 2016年8月，在纪念发展社会工作决策部署十周年活动中，民政部官方指出，社工、社会组织要加强能力建设，更好地发挥专业作用，发展多元力量参与社区治理，党和政府要高度关注重视，为“三社联动”工作打好基础、建好平台。

以上四个观点只是代表。前三个是分属社区建设、社会组织和社会工作的主管方，从各自工作来强调本领域工作的重要，虽各有侧重，但从总体上了体现了三大要素的“联动性”。第四个观点，则是作为民政部整个部门的主管方，从“三社”协调发展、协同共治的角度阐释了“三社联动”的重要性和发展路径。这些观点的整合，从总体上可以概括为“联动学”理念。无论是学界，还是政界，在理解和实践“三社联动”的过程中，都要深刻体会这个“联动学”，而不是从割裂的、分离、互斥的思维、理念和观点来考虑“三社”要素的排列组合问题。

四、武汉实践与协同分析

上文从全国面上对“三社联动”和协同治理进行了理论回顾和实践回顾，对协同学理论和联动学理念进行了初步阐释。在此基础上，将以武汉市为例，来分析“三社联动”的协同共治理论和实践是如何被付诸实践的。武汉市在“三社联动”方面起步较晚，可量化的总体水平不算很高，但却较好把握了协同学理论和联动学理念，“三社联动”与协同共治成效显著，形成了自己的特色。

近年来，武汉市以“幸福社区”建设为目标统领，通过制度创新、分类整合和内化互嵌，探索了“三社联动、协同共治”的社区社会工作建设模式，大致做法如下①部分素材来源于武汉市民政局社会工作处、基层政权和社区建设处、社会组织管理处等相关工作报告。。

（一）顶层设计：三社制度创新

“三社联动”的根本是做好顶层设计，实现制度创新。由此，武汉市在社区建设制度、社工建设制度、组织孵化制度创新上进行了探索。整个过程以“幸福社区”建设为目标，不仅在单方面进行制度创新，还着力体现三大要素的融合。

在社区建设制度方面，先后出台了《武汉市创建幸福社区工作方案》、《武汉市幸福社区建设规划（2013～2017）》、《武汉市幸福社区创建项目指导目录》、《武汉市幸福社区评估命名办法》、《武汉市社区工作规则》、《关于改进社区治理方式提升管理服务水平的意见》、《关于完善社区治理体系的实施意见》、《关于完善村级治理体系的实施意见》、《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》、《社区工作者管理办法》等，这些确保了社区建设有效推进。

在组织孵化制度建设方面，先后由市级、区级层面上出台了《民办社会工作机构管理办法》，制定了《社会组织公益创投实施方案》、《社会组织孵化办法》、《社会组织孵化平台建设指导方案》、《关于推进社会组织参与社会治理工作的实施方案》、《社会组织工作要点》、《社区社会组织备案登记管理办法》等，这些确保了组织孵化的有序开展。

在社工建设制度方面，先后出台了《政府购买社会工作服务实施办法》、《社会工作人才专业职位设置及薪酬待遇方案》、《政府购买社会工作服务考核评估实施办法》、《政府购买社会工作服务区级项目实施方案》、《关于加强全市社会工作专业人才队伍建设的实施意见》、《事业单位社工岗位设置办法》、《社工、志愿者联动实施方案》等系列配套制度等，这些保障了社工建设的有力提升。

分列制度的出台并不难，重在武汉市协同共治的部署不是分散的，割裂剥离的，而是融合嵌入的，这集中体现在其制度融合的创新理念上。2015年11月25日，武汉市以市委市政府的名义，集中出台了“1+10”系列文件，市委市政府召开大会贯彻部署。“1”，是《市委市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，是统领性的；“10”，是与《意见》相配套的10个子文件，分别围绕完善城乡社区治理体系、组织引导社会力量参与社区治理、深化拓展网格化服务管理、社区工作者管理办法等10个方面，提出了众多创新改革举措。系列文件的部署，本身体现了制度创新的协同性，其很多变革均走在全国前列。比如：重申全面落实社区减负九项规定，实行社区工作准入制，尤其是强调了在社区层面上的社区、社会组织与社会工作“三社”协同治理。

（二）要素统筹：三社资源整合

1.整合资金投入

为创建幸福社区，武汉市将社区建设、社会组织孵化和社会工作发展相关的资金进行整合。

一是挤出社区建设有限的资金，购买社区社会工作岗位，支持社会工作专业机构发展，培育孵化社区社会组织，满足社区居民专业性需求。例如，仅以“三社联动”之初的2013年为例，由各区组织街道社区持证社工申报公益创投项目300余个，支持经费300多万元，其均服务于社区建设。二是将政府资助资金作为引导资金，整合辖区企业、共建单位资源，并鼓励承接服务的社会组织充分利用创投项目这一载体，积极引入社会各类资源的参与，全市共有42个项目争取了基金会、企业家、辖区企事业单位的支持，合计约145万元。2014年至2016年则实现了翻番的增长。

除此之外，社会工作为了更好地服务社区建设，武汉市出台政策确保社工项目的工资和服务经费。下发了《关于提高政府购买社会工作服务的意见》，为持续推进区级政府购买社工服务，确保试点工作取得实效，依据武汉市经济社会发展水平，进一步提高区级政府购买社会工作服务项目的经费标准和补助标准。一是提高项目经费实施标准。2015年和2016年，每个社区社会工作服务项目的实施经费从之前的6万元提高到不少于7万元，每个街道社会工作服务项目的实施经费从30万元提高到不少于35万元。二是提高试点项目补助标准。市级采取以奖代补方式，对验收评估合格项目且项目经费落实的，按照“社区社会工作服务项目3.5万元/项目、街道社会工作服务项目12万元/项目”的标准给予定额补助。

以“三社联动”实施初期的2014年为例，开展社工服务投入经费近千万。在体制外，政府购买社工服务项目80多个，社工岗位170多人，经费910余万元。其中全国性社工项目5个，省级项目9个，市级项目50个，区级项目16个。各街道社区持证社工申报的公益创投项目410多个，支持经费350多万元。2015年和2016年，分别又有更多的增长。

为了更好地使专业社工、社会组织为社区服务。2016年，武汉市又出资27万元，由政府向社会组织购买社区社会工作服务评估项目；出资32万元，由政府向社会组织购买社区社会工作服务督导项目；出资60万元，由政府向社会组织购买社区持证社工继续教育培训项目，这实际上是将有限的资金整合到“三社”协同上来，社会组织得到了发展，社工人才得到了提升，社区居民得到了实惠。

2.整合队伍建设

人们形容社区是个筐，什么都往里面装。为了给社区减负，如今派往社区的专干越来越多。在传统社区工作人员的基础上，又新增了社区社会组织人员和专业社会工作者，但仅此而已社区工作不一定就理顺了，很多时候三大要素力量不往一处使，相互分割，各立山头，互不买账。为了实现人尽其才，通力协作，武汉市将政府购买的社区社工岗位、社区工作人员和社区社会组织人员（含志愿者或义工）整合使用，使其拧成一股绳，目标很明确，就是建设幸福社区。

截至2016年底，武汉市有13个行政区和5个功能区，156个街道，1个镇，3个乡。据统计，在原有的1293个社区中，有社区“两委”成员8006人，公共服务干事5837人，安保队员、流动人口协管员等其他工作人员约1.5万人。全市政府购买机构专业社工常年服务于社区超过300人。在区街统一协调下，实现了专业社工带动实务社区工作者，并且引导志愿者或义工参与，在社区层面上整合使用社区工作者队伍。

例如，根据“社工+义工”两工互动精神指导，武汉市在项目设计中也加入了义工服务内容。根据市级项目协议指标内容，仅2015年就开展培训约50次，链接资源约40个，志愿服务约2000时数，组织义工开展社会服务。江岸区作为全国志愿服务记录试点单位，在2015年时就已经登记志愿服务组织48个，志愿服务者27938人，同时也通过公益创投项目开展志愿服务。这样，幸福社区建设的力量就更加强大，起到了四两拨千斤的作用。

3.整合平台配建

为了使“三社”能有实体联动起来，武汉市将社区、社会组织和社会工作的活动载体进行了统一配建，在内容空间设置上体现人性化和合作性。例如，他们将已经普遍建成的党员群众服务中心、社区组织办公用房和社区社会工作站综合配置，整体建设，打通使用，既节省了资源，又便于统领，还利于效益叠加。

另外，还在街道层面上建立社区、社会组织与社会工作协同平台，整合资源协作互动。以武汉市武昌区为例，从2016年起，该区在全区各街道开展社会工作服务中心建设工作，在试点的基础上，到2016年底，全区一半以上街道建成社会工作服务中心，根据街道规模、辖区居民数量及结构，每个街道配备5至10名社会工作者，服务基于社区范畴的“三社联动”。

与此同时，每个社区安排1至2名持证社区社会工作者对接街道社工服务中心，负责协调本社区内的社会工作服务。计划到2017年底，全区14条街道全面建成社会工作服务中心。目前，已初步培养了一支较高素质的社区社会工作专业人才队伍，培育了一批较高水平的社区社会工作服务组织，“三社联动”和“两工互动”的机制正在走向规范化。

（三）操作路径：三社分类计划

1.社工人才分类培育计划

（1）“黄鹤英才”领军计划

2014年，由武汉市民政部门牵头，通过各方努力争取，首次将社会工作人才纳入武汉市委市政府的人才计划项目——“黄鹤英才”人才计划，与科技、教育、卫生等行业的优秀人才同列，每年遴选10名优秀社工专业人才，分属社会工作教育、管理、服务三大领域，一次性资助每位入选者5万元经费，鼓励其成为带动武汉社会工作发展的领军人物，力争推进全市社工行业水平的提升，至2016年已实行3年，并正积极发挥着引领作用。

（2）本土社工督导培养计划

出台了武汉市社工专业督导计划，对武汉市政府购买的社会工作服务市、区级项目进行督导，其按照“1市级项目+1试点区项目”模式配备1名督导老师和2名督导助理的督导小组，完成常规教育、行政、支持性督导服务，每两个月开展一次团体督导，仅2014年就投入督导费20万元。2015年在此基础上又增加了黄鹤英才督导项目；2016年又遴选出30名专业督导，对其进行专门培训，再由这些督导在全市范围内开展督导服务。

（3）机构社工人才提升计划

一是结合武汉市政府购买社工服务督导计划，由市级督导每两月为全市机构专业社工进行一次专业能力培训。二是规范社工机构内部的团体督导和专业培训。依托重点高校和国家级社工培训基地，建立社工实训基地。三是委托广东省社工师联合会培养优秀社工，有效提升了武汉本土社工的综合业务素质。四是举办系列教育培训，仅2014年就先后组织岗前培训班、骨干培训班、继续教育培训班等32期次，累计培训1万余人次；组织试点单位及社工机构到香港、广州、深圳、东莞、长沙等地学习考察，百余名社工骨干得到学习提高。2015年和2016年，又分别列支30余万元专门培训全市获得社工资格证的社工。

（4）社区工作队伍内转计划

通过专业社工力量的引入，影响社区工作人员认知社会工作，出台政策鼓励社区工作者报考社工（如江汉区、汉阳区等先后出台了对于取得助理社工师、中级社工师分别给予100元/月，200元/月的激励政策）。通过培育孵化，先将获得社工证的社区工作者在社区内部自行转化为专业社工，形成社区建设的内生动力。以2014年为例，全市组织考前培训2000余人次，实际报考人数4154人，其中大部分为社区工作人员，并且社区工作者考试合格人数达417人（初级365人，中级52人），占当年获证人数的80%左右。截至2014年底，全市社区持证社工达1895人，占全市持证社工的74%。在社区换届和社工招聘中，优先录用持证社区工作者。2016年，提出了社区工作者近年内需获得社工资格证的要求。

2.社会组织分类孵化计划

（1）对社会组织进行分类孵化

一是专业性的社工机构孵化。全市培育了专业服务的社工机构30余家，最大的专业机构社工从业人数突破100人，打造了7个精品项目和一大批基层社工服务平台。二是草根性的社会组织孵化。在市级项目孵化层面上，仅2014年度市级项目方案要求，所有项目累计培育社会组织150个；2016年7个中心城区基本完成区级社会组织孵化园（平台）建设；其余在街道指导下，社区层面上自行孵化新增或规范的草根社区社会组织大多在平均2个以上。三是整体性的领袖人才孵化。例如，2016年，武汉市出资20万元支持武昌区社会组织促进会举办了全市性的社会组织领袖人才培训示范项目，起到了很好的引领作用。

（2）对孵化基地进行分类建设

分类建立区、街社会组织孵化基地，对其场地面积、服务项目、重点任务、建设指标等进行了大致规定。一是着力打造区级社会组织孵化基地。引入专门的社会组织孵化团队，通过建立由专业社工运营的社会组织孵化基地，培育微型社会组织、开展微型项目，服务某一特定领域微型群体，达到微型范围自治的效果。武昌、江岸、江汉、硚口、汉阳等分别建立了1个区级孵化基地，现已入驻社会组织100余家。二是重点培育街道社会组织孵化基地。武昌区、江汉区、汉阳区等率先建立了10余个街道社会组织孵化基地，通过孵化引领，充分与社区社会组织建设和社区建设融合，实现了发展双赢。

（3）对公益创投进行分类支持

为配合社会组织分类孵化、孵化基地分类建设，武汉市还制定了公益创投分级支持计划，一般分为一、二、三等或A、B、C级，分别给予2万至10万元不等的社会组织培养资金支持。例如，2013年度由各区组织街道社区持证社工申报公益创投项目300余个，支持经费300多万元。2014年，由各街道社区持证社工申报的省级公益创投项目110个，获得省级奖项的有27个，项目支持经费50余万。

3.社区服务分类购买计划

政府购买的社工项目重点瞄准社区，以面向社区为基点，服务社区为宗旨，分别在市级、区级、街道和社区级四类层面上购买社工服务项目。市级、区级、街道层级财政购买的社工服务项目，均在社区平台上进行整合统筹，融合购买的社工人才、社区社会组织精英、社区两委工作人员，发挥各自的优势。

（1）市级部门购买社工服务聚合社区

从2013年开始试点3年，由民政局牵头出资，引导教育、卫计委、司法、团委、妇联、残联等部门，其服务聚合于社区，通过开展分属不同领域的专业社工服务方便居民，打造幸福社区。以司法、团委为代表的社工购买岗位直接放置于社区，在社区平台探索开展专业人才建设、专业管理服务、专业岗位设置工作，提供专业化社工服务。

（2）区级政府购买社工归口社区

从2014年开始试点3年，由市政府在7个中心城区开展区级项目试点工作，每个城区选择1个街道服务项目（共7个）和6个社区服务项目（共42个）总计49个项目，所有这些项目全部落实归口到社区，结合养老服务、幸福社区创建、社会组织孵化等重点工作，深入探索“三社联动、两工互动”的社区社会工作新模式。2015年，在继续巩固的同时，鼓励有条件的新城区，试点开展区级政府购买社工服务的“三社联动、两工互动”新模式。

（3）街道工委购买社工服务常驻社区

武昌区作为全国社区治理和服务创新实验区、全国社会工作服务示范区，不仅在区级层面上购买了专业社工，还在街道层面上开创了自行单独向社工机构购买服务的先河。2014年，其粮道街道办事处，除享受了武昌区政府购买的5个专业社工岗位外，还单独专门从社工机构“购买”了3名社工常驻，服务于社区，从事社区社会组织孵化工作，链接社区工作与专业服务；2016年，其又增加“购买”了3名社工。目前，已经成功孵化20个活动频率较高、参与频次较高的社区社会组织，参与社区服务和承接社区服务的能力明显增强。2016年下半年以来，街道“购买”社工的方式已经在全区全面试行。

（四）联动效果：三社转化互嵌

通过以上建设，武汉市初步实现了社区工作专业化、社工人才组织化、社会组织社区化，三股力量共同缔造“幸福社区”的局面。联动成为新常态：由社工引领社区进行社区居民的需求调研，由社会组织链接资源申请社区建设资金，由专业力量承接社区工作服务，既解决了社区的难点问题，同时也为社会组织、专业社工提供了开展专业服务的平台。

1.社区工作专业化

专业化社会工作强调需求导向，重视需求调研，着重专业方法。武汉市通过试点开展社区公益创投孵化社区社会组织，由区、街道向社区工作者中的专业社工购买服务，推进社区工作专业化。其主要思路是：社工通过调查了解居民需求，设计能满足群体服务需求的“微项目”，通过项目的运作，培育一个“微社会组织”，形成一个“微自治机制”，以此逐步提高社区居民自治和服务能力，提升社区工作的专业化水平。

2.社工人才组织化

一是大力培育社工机构，将之引入社区工作，实现社工人才组织化。武汉市民政等7个市直部门和武昌区等7个中心城区，截至2015年初，先后投入资金2000余万元，打造了300多个各类社工服务项目，开发设置了380多个专业社工岗位，服务受益群众达20余万人次。截至2016年，扶持培育了30余家市（区）级民办社工机构。二是探索区级政府购买社工服务项目。出台了《政府购买社会工作服务区级项目实施方案》，采取以区为主、市级补助、街道自愿的方式，实施三级联合、相对整合的购买社工服务项目思路，社工人才趋向组织化。

3.社会组织社区化

社区组织的孵化培育社区化。2014年，武汉市在汉阳、武昌等2个区，在江岸区劳动街、江汉区万松街、唐家墩街，硚口区宗关街等11个街道开展社区工作者能力提升培训班暨社区公益服务项目创投大赛，指导社区工作者以居民需求为导向，策划公益服务项目，通过公益采购或购买服务的方式，培育公益服务类社区社会组织，引导社区社会组织开展公益服务，推进社会组织社区化。全市共安排了260多万元专项资金，资助243个项目，截至2015年，已成功孵化社区社会组织107个，开展服务活动1200多次，直接服务人数超过5万。着重解决了社区绿化、小车停放、文体健身、宠物喂养、心理咨询、老旧社区物业费难收等政府很难管，市场不愿管，社区无力近的社区事务，一批困扰社区居委会多年的难题得到解决。

五、基本判断与路径选择

从以上分析可以看出，社会治理创新的基础是社区治理创新，社区治理和服务体系创新，离不开社区、社会组织和社会工作三大要素的良性互动。社区是平台、社会组织是载体、社会工作是手段，三者缺一不可。

实践经验也映射出现实问题。针对“三社”联动中面临的问题，可以有很多解决途径和具体路径，但在以下四个方面需要重点突破。

一是要在思想观念、政策制度、顶层设计、具体措施上多管齐下，拓展多种渠道发展社会工作、加大社会组织孵化力度、升级社区服务水平。二是要注重三者之间的协调发展，不能搞成三张皮，互相拆台，互不买账，要整合成一股力量搞好社区建设。三是要正确区分“三社”各自功能，避免社区居委会、社会组织行政化，防止社会工作者无所不干，丧失其专业性，得不偿失。协同共治中，要实行优势主导的“三社联动”，在社区层面上建设一个以协同共治为理念的、具备整合社区资源、社会组织、专业社工（或者义工）的承载平台，这个平台既要体现专业性，也要体现联动学。四是专业社会工作者自身、社区组织负责人自身、社区“两委”成员自身等，都需要不断提升素养，定期进行学习培训，适应社会治理现代化发展的需要，使之不断专业化和职业化。诸多成功实践的背后也暴露出一些弱点，在政府主导力量之外，实践中“三社联动”难以实现的主要问题之一，是社区治理的参与主体能力有限，专业认识受限，相互理解局限。从已有经验和存在问题来看，广义上的社区工作人员自身治理能力和综合素质需进一步提升，要制定以协同共治为理念的社区工作者群众工作能力模型及培育路径。