政府购买公共服务法律规制研究

何红锋 刘子侨

一、引言

政府购买公共服务，是国家为公民提供必要的公共服务的一种新形式。我国政府购买公共服务的改革与制度的建立，起源于上世纪90年代前后。在党的第十八次代表大会结束之后，建立政府购买公共服务制度已经成为了重要的国策。中国共产党第十八届三中全会更是明确提出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。李克强总理也积极推动政府向社会力量购买公共服务政策的实施。

我国建立政府购买公共服务制度不仅仅是为了优化财政结构、提高公共服务质量、解决民生等表面目的，其本质在于促进政府职能的转变，转变中国长期以来大政府、小社会的现象，处理好政府、社会、市场三者之间的关系，完善公共服务资源的配置，优化社会管理，满足广大公民的基本公共服务需求，使社会更加和谐（虞崇胜、徐红林，2013：6-11）。

现阶段，我国政府购买公共服务的相关法律制度的构建并不完善，仅有2015年1月生效的《政府购买公共服务管理办法》可供借鉴，探索政府购买公共服务过程中相关的法律法规机制的道路还很漫长。

二、政府采购服务与政府购买服务的区别

（一）主体的范围不同

首先，政府采购服务的主体范围要大于政府购买服务。因为政府采购服务是指国家机关、社团、事业单位所采购的服务；而政府购买服务，按照《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）的规定，是行政机关和合法拥有行政职能的企业、社会组织，通过购买服务方式提供公共服务。国家机关的外延要大于行政机关，国家机关包括国家元首、权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关，因此，从主体范围看，政府购买服务的主体范围与政府采购范围相比，不包括权力机关、审判机关、检察机关、军事机关、非参照行政管理职能的事业单位、社会团体。

其次，政府购买服务与采购服务的范围有所不同。按照李克强总理曾在2013年5月国务院机构职能转变工作会议上的讲话要求，“凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担”，这表明政府购买服务的方式可以更加随意、灵活。而《政府采购法》中的服务仅限于“使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的服务”。因此，政府购买服务的范围要大于政府采购服务。

（二）内容和方式的范围不同

政府购买服务的活动内容的范围大于采购服务的范围；其购买服务的方式也比采购服务的相关方式要多。按照《政府购买服务管理办法》第十九条的规定，政府购买服务除了政府采购方式外，还可以采取直接委托、购买、战略合作、特许经营等多种常见方式。此外，未达到上述《政府采购法》的相关标准的购买公共服务的活动也不属于政府采购。

委托不仅仅是一种购买方式，更可以作为一种合同的表现形式，购买才是政府把提供公共服务的权能向承接主体转移的主要方式。同理，特许经营方式、战略合作伙伴关系等也仅仅是购买主体与承接主体之间的契约签订，是购买主体和承接主体为某项特定公共服务项目而达成长期稳定的合作协议的信用体现。所以从采购方式来看，政府采购服务与政府购买公共服务的方式存在相同点，不同之处在于当事双方所建立的契约关系。

三、政府购买公共服务的法律关系

政府购买公共服务包含三方面主体，具体分别是购买公共服务的主体政府、承接公共服务的主体即具有相关资质的社会组织、公共服务的实际消费者公众。法律关系的核心为法律主体之间的权利和义务关系，政府购买公共服务的法律关系即拥有行政契约的性质也具备民商事合同关系的特点，在内容上可以涉及三种具体的法律关系：政府购买关系、政府供给关系、政府保障关系。

（一）公共服务的购买关系

服务购买关系是最基础的法律关系,它是由政府基于提供服务的合同而产生的法律关系，服务购买法律关系既是纵向法律关系又是平权法律关系（何道利，2010：19-21）。如上一节所论述的，政府购买公共服务订立合同关系的一方主体是政府，而政府又以公共利益为其主要目的签订生产公共服务转让的合同，那么从职权转让的内容来说，政府相对购买服务的承接主体居于有利的地位，所以从生产服务转让的角度来看，公共服务购买关系是一种纵向的法律关系。

同样，公共服务购买关系也具有平权法律关系的特点。政府与购买服务的承接主体签订的服务转让合同从形式上来看是一种建立在平等双方主体之间的法律合同。《政府采购法》和《政府购买服务办法》的相关规定，采购合同也必须适用于合同法，合同性质属于民商事合同法律关系，所以从合同形式的角度来说，公共服务转让者与公共服务提供者之间是一种平等的法律关系（梁华，2006）。

（二）公共服务的供给关系

政府购买服务的本质是政府把应当由自己来提供的社会公共服务交给一些具备公共服务资质的社会组织来提供。那么公共服务的承接主体与享受公共服务的公民之间就形成了一种新的法律关系（安丽丽，2013：136）。这种法律关系的性质需要分情况来讨论。

当在转让生产服务职能的合同内容中约定，生产服务的生产任务直接由承接生产服务的承接主体来承担时，服务提供者的义务直接被写入合同条款。作为服务提供者的社会组织代理政府行使公共服务职能，服务提供者与服务享用者之间应认定为一种民商事关系，承接主体只是作为政府的代理人，公共服务的公权力主体仍然是政府，购买公共服务的承接者与享受公共服务的公民之间的关系不具备行政法理论中的公益性特征，仅仅是一种单纯的民事法律关系。

当政府与购买公共服务的承接社会组织签订购买公共服务合同后，又将实际生产公共服务的任务委托给其他社会组织来完成，那么购买公共服务的承接主体并不直接对享受公共服务的公民承担提供公共服务的义务。政府另行的委托行为已经使政府与另外的社会组织之间形成了新的委托合同关系。这时候，先前购买公共服务的承接主体只在名义上保留有生产公共服务的职权，直接承担生产公共服务后果的主体为政府，那么在这种情况下，购买生产公共服务的承接主体对享受公共服务的承接主体之间只保留了名义上的民事合同法律关系。

（三）公共服务的服务保障关系

政府作为公共服务的购买主体，具有选择承担公共服务的对象的消费需求以及监督承接主体完成承接公共服务质量的内在要求。所以，相比于行政法律关系特性，政府购买公共服务法律关系具有更加明显的民商事合同法律关系的特征。

四、政府购买公共服务的主体和承接主体

（一）政府购买公共服务的主体

2015年1月生效的《政府购买服务管理办法》第五条规定，政府购买公共服务的主体为各级行政机关和具有一定的行政管理职能的事业单位。这样的表述在一定程度上明确了政府购买公共服务的主体的范围定位。

在如今建立“服务型社会”的大背景下，政府在逐渐考虑如何通过简政放权来实现“以小型政府来管理大而复杂的社会”的理念。因此，作为购买公共服务的主体的政府就需要扮演一个为人民群众提供高质量、高数量、高效率的公共服务的重要角色。从人民利益的角度分析问题、解决问题，是政府购买公共服务的基本立足点（叶托，2014：56-61）。

政府购买公共服务并不能被仅仅认为是单纯政府的责任转嫁。通过购买公共服务的方式，政府将本应该自身履行的服务公众的职责转到了社会相关主体的身上，通过社会力量来完成服务人民的既定目标。这种转嫁方式看似减轻了政府履行公共服务职能的负担，规避了相关的政府责任，但其实恰恰相反，政府购买公共服务在本质上加重了政府所要承担的社会风险。政府在将自己的生产公共服务的职能转移出去的同时，也为自己带来了资质要求更高的对购买公共服务的承接主体的监督管理的职能。在购买公共服务的过程中，政府必须作为一个合格的购买者，对购买公共服务的合同管理和风险控制进行严格的把关，只有这样，才能充分发挥政府购买公共服务的优势，减轻、减少转移生产公共服务职能给社会带来的风险。

政府购买公共服务的主体从宏观上考虑为各级政府和具有行政职能的事业单位，但承担购买公共服务的具体部门往往为各级政府机关的财政机构。政府购买公共服务涉及到教育、医疗、养老等多种形式的服务，如果由单纯的具体业务部门来作为购买公共服务的主体，那么势必无法从整体上兼顾购买公共服务的全局。因此政府购买公共服务的任务必须由政府机构中一个综合管理能力较强的机构来承担，财政部门无疑就是这个最适合的部门。政府购买公共服务以财政资金为依托，理应由财政部门统筹管理（赖泳文，2014：38-39）。

有些地方政府把政府购买公共服务的职能赋予了本级财政部门下的政府采购中心，这种做法是欠妥的。虽然政府购买公共服务与政府采购在一些领域具有相似之处，政府采购中所购买的服务具有很强的共同属性，很适合集中管理，集中采购。但政府购买公共服务中的服务相比较而言则具有较强的差异性和多样性，在具体的购买公共服务的工作中，应按照该公共服务的特有属性交给政府的不同业务部门来完成。

所以，政府购买公共服务的主体应为各级政府的财政部门，具体的购买公共服务的活动应该由各级政府的财政部门统筹管理，然后由具体的业务部门采用适当的购买形式完成购买。

（二）政府购买公共服务的承接主体

《政府购买服务管理办法》第六条规定，承接政府购买服务的主体包括两类：一类是登记在案或者免于登记的具备相关资质的社会组织，另一类则是在工商管理机关登记的符合条件的企业。该条暂行规定在一定程度上限定了承接主体的范围。

在今后政府购买公共服务的实践中，当务之急就是要培育市场主体。培育承接主体应该分四步走。首先是推动事业单位改制，建立专门的提供公共服务的事业型的社会组织，用事业单位本身的资金支持公共服务的生产；其次通过公开服务需求，在全省或市区范围内公开进行公共服务目录的购买，鼓励社会组织、企业动用社会资金与政府合作，提供优质的公共合作。把以前通过后台操控、熟人关系等途径取得的公共服务项目全部公平地向社会公开；第三是运用财政资金支持承接主体的培育，有一些公共服务的投资项目，在短时间内或终其整个项目周期都无法获得较高的利润。为了避免这些项目有可能打击承接主体提供服务的积极性，政府可直接以财政补助或补贴的方式使承接主体能够获得客观的利润，从而激发社会组织的能动性。同时，也可以建立丰富的奖励机制，设立专项的财政资金用于奖励积极履行提供公共服务职责的社会组织；最后要通过创新政府购买合作方式来培育新型的承接主体。由于公共服务的特殊性，使得在一些情况下无法在购买公共服务的合同中约定明确的金额、数量和期限，这时可鼓励作为社会组织、企业转变传统的契约合作形式，采取战略合作、特许经营等灵活的合作模式与政府签订契约，这样才能保证购买公共服务合同内容的合理性。

（三）明确政府购买公共服务的主体与承接主体之间的责任关系

1．从契约角度明确。购买公共服务的主体是政府，具有相关资质的社会组织作为承接主体负责提供公共服务的方式。两者应以达成的相关的合意为纽带，通过建立社会契约的方式，将二者应承担的责任清晰地展现在公众面前。政府提供充足的资金支持，并对承接主体进行及时有效的监督管理；社会组织向政府财政部门提出项目申请，并按照政府的要求向公众提供相应的服务。这是理想状态下的政府购买公共服务的契约责任关系。想要达成这种相对完善的契约关系，就需要政府与社会组织在保持相对平等的法律地位下进行意思表示，最终在公平的法律环境中达成合意。具体来讲，就是政府与购买公共服务的承接主体应通过文本形式签定具有外在约束力和强制力的书面合同。合同内容包括两方面，政府方面对服务政策、具体的服务内容、服务标准，以及财政责任和监督评估责任做出明确的规定；承接主体方应在合同中写明提供公共服务的方式、在实际操作中可能出现的问题和应当承担的责任。从契约角度来看，政府购买公共服务中，政府与购买服务的承接主体间应该是平等的合作关系。

2．从职能角度明确。不同的职能会产生不同的责任，政府与购买公共服务的承接主体所享有的职能并不相同。政府将生产公共服务的职能通过购买的方式转移给具有相应资质的社会组织，一个重要的目的就是这种购买公共服务的形式能够提高政府财政部门利用财政资金的效率。明确政府与社会组织之间的职能分工，就是提高财政资金利用效率的首要体现。政府作为公共服务的监管方，应该充分运用市场手段和调控手段从宏观上保障公共服务的质量。社会组织作为公共服务的执行者，应该从微观角度完成公共服务的具体内容和程序。只有明确政府与社会组织各自的职能，才能够各司其职，让二者都够承担应尽的责任。

3．从利益角度明确。政府和有资质的企业、社会组织之间存在利益瓜葛。政府作为国家和社会公共服务的管理主体，需要兼顾好国家与公民双方的双重利益。而相应的企业、社会组织往往代表的是它所属团体的特定利益。无论是政府还是企业与社会组织，只要在公共服务领域中生存，它们都必然要考虑国家、集体与个人的种种需求，从而为服务的公共性作出维护。所以政府与承接服务的企业、组织在一定程度上具有公共服务利益的一致性，因此，从利益上，政府与服务承接人之间存在关系。

五、政府购买公共服务的购买方式及购买的契约形式

（一）借鉴《政府采购法》中的采购方式

1．公开招标

公开招标采购也叫竞争性招标采购，即购买公共服务的主体根据已经确定的购买公共服务需求，公布购买服务的招标条件，邀请所有有兴趣的社会组织和企事业单位参与投标，最终招标人权衡投标人经营状况和的技术水平、报出的价格、质量、交付期限等要素，确定中标人，并签订购买公共服务合同。

公开招标主要有以下两个优点：一是能够为潜在的投标人提供可以投标的机会；二是，能够征集到更多的投标人，可以优中选优，提升招标项目性价比。这主要取决于公开招标的性质，公开招标的基础在于：通过公开招标进行供应商的选择；购买公共服务合同授予的前提是所有投标人都有获得合同的机会；对最终承接主体的选择要以所接收到的最低报价为基础并符合项目的特殊要求。因此可以有效防范垄断，促进参与投标的承接主体提高竞争实力，节约费用和防止过低效率。因而公开招标，可以使竞争机制得以充分体现。

公开招标主要有以下缺点：一是社会成本高，如果参加竞争的投标人越多，那么每个参加者中标的几率就越小，损失投标费用的风险也就越大；二是招标人个体成本高，招标人审核招标文件、投标人资格的工作量比较大，耗费的时间长、费用多。

公开招标的适用范围可以借鉴我国《政府采购法》规定，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。根据《政府采购法》的要求，考虑公开招标的成本核算及采购额度对采购活动的合理性、公正性的影响，确定公开招标的金额，以固定的额度为界限，超过规定金额界限的项目招标方式必须采用公开招标的方式，低于规定金额界限的项目招标，采用非公开招标的方式。我国《政府采购法》明确规范了金额的确定方法，是地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；是中央预算的政府采购项目，由国务院规定。

2．邀请招标

邀请招标，指的是由购买方根据企业、社会组织的业绩、财产和信誉，通常情况下，向不能少于三家的法人或组织发出招标邀请函，让他们共同参与投标，从中遴选出中标供应商的招标方式。

相比于公开招标，从招标费用开支方面比较，邀请招标比公开招标产生的成本费用低，占用的人力资源和公共资源少，可以修正公开招标的不足，提高项目招标的经济效益。同时在投标供应商数量不足的情况下可使招标优势有效发挥（管业军，2007）。在现实情况中，有时由于各种原因，当采购项目特殊，技术含量大，实施公开招标满足不了公开招标规定的条件，可运用邀请招标方式来弥补不足。

作为限制性的招标方式，邀请招标最大的缺点是不能创造充分竞争环境，而对于新崛起的、潜在的承接人更为不公。因此，邀请招标只能在极为特殊的情况下才能使用。在实践中一些购买人和承接人在实施邀请招标过程中，运用人为因素较多，容易出现营私舞弊等现象，这是与政府购买的“三公”原则相悖的。

邀请招标也是一种使用较普遍的政府采购方式，因此，邀请招标有很多优点：意识范围明确；可以降低公开招标的成本；如果投标供应商较少，优势作用更为显著。所以，在我国的《政府采购法》中对应当采用邀请招标的政府采购项目方作了限制性的规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购：①采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的；②具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的。”

3．竞争性谈判的采购方式

购买主体和承接主体双方就交易的条件达成一项双方都满意的协议，这一过程就是谈判购买（郝书梅，2013：35），指采购主体通过同多家供应商谈判并从中确定中标商的采购方式就是竞争性谈判购买。

竞争性谈判主要有以下两个优点：其一，购买效率得以提高。购买主体通过直接与承接人进行谈判或协商，不需要对标的作出详尽的描述，去除了项目标书的编制，标书投递，等待中标等复杂的过程， 减少了采购占用的时间，项目的完成工期整体变短，工作量减少，购买成本降低，政府购买的效率提高，从而加快了政府提供服务的进度。其二，购买方法更灵活。对于产品的使用功能、价格、档次、供货期等具体要素，参加竞争采买方就能够与竞争人当面进行协商，谈判方式灵活多变，使双方都能在谈判中得到相对满意的结果。

竞争性谈判主要有以下两个缺点：其一，不利于充分竞争。在竞争性谈判的过程中，竞争性采购的无限制谈判容易使得服务承接人随便地抬高价格，并且有可能使得一些企业、社会组织在服务市场形成价格垄断。其二，易产生舞弊问题。竞争性谈判并没有限制购买承接人的数量，对于一些特殊性服务的购买，会出现只与单一承接人谈判的现象，而对于竞争性谈判的规制不多，使得承接人容易抬高服务价格；且这种谈判往往是在不透明的情况下进行的，这使买卖双方之间有了暗箱操作的可能。

我国《政府采购法》规定：“符合下列情形之一的服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式购买：①技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；② 招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；③不能事先计算出价格总额的；④采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。而上述每一项都需要相应的条件。”属于上述“②”中情形的，采购人或采购代理机构必须提供的招标文件没有不合理条款，招标公告时间及程序符合规定的证明材料；属于上述“①、③”中情形的，购买服务的主体要提供专家论证意见；属于不能满足用户紧急需要情形的，购买主体要提供紧急采购的相关证明材料；因购买主体（政府）有意识地拖延时间或因购买主体自身原因造成购买时间不充足的，不属于紧急需要的范围。

4．询价采购方式

询价采购方式指的是采购人就采购项目向符合资质条件的被询价方询价，一般情况下采购方向不少于三家卖方发出询价函，对所有卖方的出价全方位综合考量后，最终敲定商品供给人的采购方式。

询价购买的优点是比较灵活，相比于招标形式的购买，询价购买的购买次数多，花费的周期较短，这些均能使竞争较充分并且使购买部门得到较好的价格和服务（王庆，2011）。这种方式因为采用统一的标准，所以程序便利，用时少，供货渠道畅通，价格相对稳定。这种询价购买的缺点也是显而易见的：由于频繁采购，工作烦琐，所以在实际采购中因受到询价、出价和评审等环节的制约，供货周期延迟，使得效率降低，效益产生的规模小（邹浩、何红锋，2011：260-262）。

使用询价方式的采购项目，通常是指对标准统一，规格制式的物品采购。这种方式供应商准备大量的投标资料，往往需要耗费较多的人力和物力资源，或申请文件的审查经历长时间才能通过以及承接人资格审查条件太繁琐。我国《政府采购法》规定：“购买的服务标准统一、服务来源充足且价格变化幅度小的购买服务项目，可以依照本法采用询价方式购买。”

5．单一来源采购方式

单一来源购买就是适合作为招标购买的限额标准，但在特殊条件下（例如：专利产品；因国防需要的保密产品）购买人向单一的承接人征求报价来购买的公共服务。很多采买方误认为单一来源采购和自行采购没有根本的区别。其实，单一来源采购只是法律规定的五种采购方式中的一种。由此看来，自行采购如果把单一来源采购当成独有方式无疑是错误的。正确的做法是以多种采购方式综合运用为主，单一来源采购方式为辅。

虽然这种采购方式程序非常简便，采购成本小，但不具备竞争性，也缺乏透明度，这种采购方式一般应用于仅有一家供应商能够满足采购的要求，或者在紧急情况下的采购。正因此我国《政府采购法》严格限制了这种采购方式的应用。《政府采购法》规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式购买：①从单一承接主体处购买的；②发生了不可预见的紧急情况不能从第二家承接主体处购买的；③必须保证原有购买服务项目一致性或者服务配套的要求，需要继续在原承接人处购买，且添购资金总额不超过原购买合同约定金额一定比例的。”

单一来源性的购买模式，虽然完全无视了政府采购的充分竞争性，但其实也考虑到了购买服务的公益性，这是非常适合政府购买公共服务的一种购买模式。

（二）政府购买公共服务的契约实现形式

在政府购买公共服务领域中，战略合作伙伴关系的应用模式是一种公私合营的模式，即PPP（Public-Private-Partnership）模式。该模式和传统模式有着本质的不同，政府和私人部门分工边界被打破，项目不同，政府和社会资本的运作模式也就不同，这样做就可以使合作双方优势尽显，市场机制得到强化，有效规避了风险，公共服务供给质量和效率大大提高（萨瓦斯，2002）。

PPP模式具有多种优点：第一，限制费用超出预算。从项目的立项阶段，政府与私企同步参与项目的认同、研究项目可行性、融资等程序，了解建设的整个过程都采用了这种模式。这种运作模式有很多优点：由于项目前期运作周期缩短就使得工程项目造价降低；由于项目完工以后还必须得到政府批准使用后，私营部门才能获益，所以提高了工作效率，进而规避了项目拖延风险（乔雅琳，2011）。事实证明，PPP模式，平均为政府部门节约大约18%的费用。第二，转换政府职能。政府从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，这样就可以从繁重的事务中脱身出来，从而保证工程质量，政府也可以在财政预算方面减轻压力。第三，激励私营部门的积极性。有效利用私营主体的资产和服务，拓展了政府相关部门的融资渠道和增强了政府相关部门的管理经验。这种做法不仅促进了投融资体制的改革深入，而且推动了项目全过程的创新，经济效益显著。第四，提供高质量服务。政府和私企取长补短，优势互补，形成互利共赢的长期合作，以最经济的成本为公众提供高品质的服务。第五，应用范围不断扩大。由于私企参与公共基础设施项目的许多限制被取消，在学校、医院、公路、铁路、机场、供热、供水、排水等各类市政公用事业项目上，都有广泛的应用前景。

成功运作PPP需要很多条件的支持：首先，政府部门应当有力地支持。PPP模式虽然是提供公共设施或服务的有效方式，但政府有效治理和决策并不能替代。在统筹项目的总体策划、组织招标、理顺各参与团体之间的权限时，政府部门都应该从保护和促进公共利益的立场出发，降低项目的总体风险。其次，要建立完善的法规制度。政府部门与企业部门PPP项目的运作，需要在法律层面，明确双方承担的责任、义务和风险，保障双方利益。运用PPP模式，采纳公共民营合作，完成项目研发、投资、运营、管理和维护等各个阶段任务，健全和完善的法律法规，为发挥PPP模式优势提供了有力保障。最后，要设立专业化的机构。运作PPP模式是一个复杂的、繁琐的过程，涉及大量的法律和金融知识。因此，法律法规的制定者，一定要制定出系统的PPP交易程序，并对项目的全过程提供法律援助，必要时还应当设立专业化的中介机构 。

战略合作伙伴关系给政府购买公共服务带来新的发展契机，但同时，战略合作伙伴关系也为政府购买公共服务带来了一个巨大的风险——垄断风险。战略伙伴关系是政府与符合资质的企业签订的长期合作的关系，这种稳定的关系建立之后，在长时间内，政府会把自身的服务项目交给与自己有战略合作关系的固定的一个或多个承接主体来完成。久而久之，这势必会使得这些企业在从事公共服务的区域的行业内产生垄断。基于这种垄断的特性，就决定了在前期选择政府购买公共服务的承接主体的阶段，一定要引入竞争机制来保护服务市场的公平性。所以，战略合作伙伴关系应采用的购买方式为竞争性的购买，其中，又以竞争性程度最高的公开招标的方式最为适合。

（三）特许经营形式

特许经营形式是在政府购买公共服务的过程中，政府与购买服务的承接主体发生的另外一种新型的契约形式。购买公共服务的特许经营指的是政府依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过书面协议明确权利义务划分和风险分担机制，授权法人或者其他组织在一定期限和范围内投资建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动（黄新华，2006：23）。

特许经营形式区别于公共服务项目需要政府购买公共服务的承接主体参与一部分或者所有的投资。既然项目收益由合作方与政府的公共部门共享，那么风险也就必须由参与双方共同承受（李蕾、李敏，2008：96-100）。协调利润和公益平衡关系，就必须由公共部门提供的大力支持，而政府相关部门管理水平的高低决定了特许经营能否成功。政府监管必不可少，到位的监管可以降低整个项目成本。

采用特许经营的形式完成对公共服务的购买，可以转变政府部门单独出钱购买公共服务的刻板模式，丰富公共服务采购的体系框架。同时，在PPP中运用特许经营模式，还能够扩大公共服务采购的内需，并通过公私部门合作的方式促进投融资模式的转型。

六、政府购买公共服务的配套制度

（一）事前资格准入制度

在招标程序启动之前，应对申请投标的社会组织、企事业单位进行政府购买公共服务的资格审查。根据《政府购买服务管理办法》第七条的规定，资格审查主体应当审查投标人的民事责任能力，并对内部管理制度、资金、人员、技术能力进行审查，同时还要审查在前三年有无重大违法记录以及信用状况等。公共服务供方应建立健全方便检索、内容详实的信息库。这样，凡是进入名录的服务商都能接受社会舆论的的监督。服务商的诚信与资质一查便知，政府购买的效率大大提高。

（二）评估制度

科学的评估主体，应该由政府主管部门,生产、提供公共服务的社会组织,有专家、专业人员组成的第三方评估机构以及接受公共服务的公民所组成。在制度中应该明确这些不同主体所占的最高、最低比例方可。评估的内容应该包括：服务人群、服务内容、服务质量、服务效果、服务的及时性等，按照政府与社会组织签订的合同制定相关评估指标。

明确评估标准是检查社会组织是否在“量”上完成了政府与其的约定。具体的标准应该由政府主管部分依据服务项目的不同,在与相关专业人士商谈后制定。

（三）监督管理制度

政府购买公共服务监督管理部门可以是专管政府采购管理工作的行政机构。按照国际惯例，依照政府购买公共服务的监督管理部门的组织类型，将公共服务采购监督管理体制分为委员会管理制和部门管理制两种类型。所谓委员会管理制，是由参与购买公共服务的政府部门以及公共服务供应商代表等共同组建一个专门委员会，管理全国的公共服务购买的工作。这一专门委员会是政府购买相关服务的监督管理部门。部门管理制，就是一个政府部门，一般是财政部门或财政部的下设部门，管理全国的政府采购事项。台湾地区的部门管理制做法值得我们借鉴。我国各级政府的监督管理职责，也属于典型部门管理制。

政府购买公共服务监督主管部门的工作重点是制订购买公共服务的政策和管理办法及其确保实施办法的落实，同时通过编制的年度预算计划、购买公共服务的主体的准购计划，与政府釆购机构发生关系。买卖双方存在相互监督的关系，均受《合同法》等相关法律制度的制约。主管部门根据购买政策和管理制度，对公共服务的购买主体根据实际需要向主管部门提供购买计划进行审批和监督。购买公共服务的主体与承接主体之间如果产生购买服务纠纷，那么，政府购买公共服务仲裁机构就应该出面进行调解和仲裁，这样就有效地保障了政府购买公共服务程序的公平以及有效竞争。行之有效的内部监督，在整个采购体系内部就可以保证政府购买的健康、稳定运行。

政府购买公共服务外部监督机制是指政府购买公共服务系统外部的相关符合资质的主体，通过一定的方式、方法对购买公共服务活动进行监督。包括财政部门的监督检查，审计部门对购买服务的审计，公共服务提供者的质疑与投诉或诉讼，社会团体和公民对购买公共服务活动进行的监督，新闻媒体的舆论监督等。外部监督的本质是使用平常的督查手段对各个购买服务的关键环节给予督查，以便及时地解决突发的购买公共服务的问题，有效防范风险。

（四）政府购买公共服务法律责任制度

政府购买公共服务法律责任有如下几种类型：

1.适用采购方式不当行为的法律责任。政府购买公共服务采用采购方式不当的行为，主要是政府购买公共服务的购买主体应当进行公开购买的项目，没有依照法律法规进行公开购买，违反了法律法规，委托了不合适承接主体，选择了不恰当的方式购买，以及利用过于灵活的购买手段进行公共服务的购买。适用购买方式不当行为的法律责任可以处置如下：①责令限期改正、警告；②对购买公共服务项目停止发放预算的资金；③罚款；④处分。

2.违反政府购买公共服务程序行为的法律责任。从一定程度上说来，政府购买服务程序的流程是比较完整的，从购买预算的制定、购买目录的公开起始，通过遴选适合的采购方式，适用各不相同的具体购买流程，最后订立购买公共服务合同。违反购买服务程序行为的分类为：①开标前泄露标底的；②不按照标书订立合同的；③招标购买过程中协商谈判的。

3.公平竞争行为受到损害的法律责任。我国政府购买公共服务中的公平竞争的行为受到损害，按主体可以分为承接主体损害公平竞争行为以及其他损害公平竞争行为和其他行为受到的损害。公平竞争行为受到损害的法律责任可以分为以下几个方面：购买公共服务的主体机构以不合理的条件对一些社会组织、企业实行歧视待遇的法律责任；政府购买公共服务的主体机关及其工作人员与社会组织、企业内外勾结，获取不正当利益的法律责任；损害公平竞争行为的服务承接人的法律责任。

4.履行购买公共服务的合同不当的法律责任。履行购买服务合同不当行为，是指在政府购买公共服务合同签订以后，政府购买公共服务的主体或承接主体在实际履行中违反合同义务，进而影响购买合同实现的行为。也就构成了违约行为，因此，违约方就必须承担责任。履行购买合同的不当法律责任分为：政府购买公共服务合同当事人，对其他违约行为应负的法律责任；中标人转让中标项目，分包人的再次分包行为应负的法律责任。

5.管理监督行为受到损害的法律责任。管理监督行为受到损害的法律责任可以分成两个方面：政府购买公共服务的主体妨害监督管理活动行为的法律责任以及政府购买公共服务的督查管理人及其工作负责人的法律责任。