抗战时期南京国民政府警政改革探析
2016-04-10李秉祥西南政法大学重庆401120
李秉祥(西南政法大学 重庆 401120)
抗战时期南京国民政府警政改革探析
李秉祥
(西南政法大学重庆401120)
【内容摘要】南京国民政府各中央迁建重庆初期,治安动荡社会不安,作为战时陪都,重庆地位上升,其战略位置毋庸置疑,保卫战时中央机关的安全对抗战意义重大。加之富饶的中国东部地区大片沦陷,国家财政吃紧,基层割据势力依然存在,县级警政改革伴随“新县制”国策自然展开,对保障“新县制”推行和战时基层社会的稳定发挥了重要作用,为中华民族最终夺取抗战胜利意义重大。
【关键词】抗战时期南京国民政府警政
国府迁建重庆初期,中央机关立足未稳,社会治安状况复杂,故而,政府的当务之急是加强对陪都重庆安全的拱卫,另外则是重视基层警政组织建设,特别是县一级警政改革,除了与当时国家奉行“新县制”的国策相应和外,战争时期基层政权的政治经济稳固事关中央的稳定和国家应对抗战的全局,推行警政改革显得紧要迫切。
一、组建内政部警察总队
根据1938年9月22日《内政部警察总队警卫驻渝中央机关暂行简则》(以下称本简则)之规定第一条:“本总队为警卫中央驻渝各机关周密起见,特定本简则。”第二条:“凡中央驻渝各机关之警卫勤务除另有规定者外,均得由本总队担任之。”可知,国都初迁重庆时,内政部警察总队的组建宗旨意在保卫陪都中央机关的安全。为了进一步做好陪都中央警卫工作,该简则规定了中央机关的警卫布置是:“警卫人数以岗位计算,每岗派警士四名,以资深之警士代理警长职务,满四岗为一班,派警长一名统率之,但有特殊情形时得酌量增减派遣之。”[1](P6)后勤保障上要求内政部警察总队为警长警士提供服装、枪械及薪饷,受警卫的中央机关同时亦应为其提供适当处所,以便警长警士驻守工作顺利。内政部警察总队派赴各中央机关担任警卫的长警除由本总队按照规定分配勤务外,应并受各该机关之总务司或主管官之指导,但不得任意派其服非警察任务之事务。而战时内部警察总队的中心任务主要有:1.关于出入人物之稽查事项;2.关于来宾盘查及注意事项;3.关于群众请愿之戒备及弹压事项;4.关于盗匪奸宄之防范查缉事项;5.关于空袭及火警灾变之戒备预防消灭及救护事项;6.关于邻近住户商店之调查注意事项;7.关于邻近交通卫生之协助取缔事项,8.其他有关派驻警卫机关安全秩序之维持事项。
南京国民政府政权在陪都重庆固然日渐稳固,但日本对陪都市区的轰炸却愈演愈烈,空袭到达白热化酿成了巨大的人员伤亡和财产损失。因而,内政部于1939年1月14日修正公布了《内政部警察总队服务纲要》(以下简称本纲要),就内政部警察总队的服务内容作了更为详实的规定。其内容概括起来包括五部分:第一,内政部警察总队服务事项。其内容包括:1.中央各机关之警卫事项;2.地方警务之协助推进事项,3.战区地带及收复地区之服务事项。第二,内政部警察总队派警驻卫之处所。其处所包括:1.中央各院部会及其他中央各机关;2.元首暨领袖行辕;3.驻华各国使馆、领事馆及其他外宾驻所,4.其他临时重要集会场所。第三,内政部警察总队协助推进地方警察事务。其职责有:1.关于各重要地区之警备事项;2.关于交通秩序之维持及巡逻勤务之担任事项;3.关于汉奸间谍之防范事项;4.关于户口调查之协助事项;5.关于各项警察技术之合作事项,6.内政部交办事项。第四,内政部警察总队派赴战区服务之警察队在接近战区后方协助办理之事项。其事项有:1.关于难民之救护及疏散事项;2.关于地方秩序之维持事项;3.关于民众之组织及训练事项;4.关于征发之协助事项;5.关于军事交通路线之警备事项;6.关于军需有关场所之警卫事项;7.关于防空之协助事项;8.关于奸宄之查缉事项,9.其他应行协助事项。第五,内政部警察总队派赴战区服务之警察队在新收复地区服务之事项,其内容包含:1.关于抚楫流亡宣慰民众事项;2.关于登记户口、编整保甲、协助清乡事项;3.关于组织训练运用壮丁事项;4.关于执行戒严命令严防盗匪奸宄事项;5.关于协助救济事项;6.关于协助救护防疫卫生保健等设施事项,7.关于协助防空及其他事项。[1](P4)
南京沦陷后,国民政府各机关进行了中国历史上规模巨大的大迁徙,为了维护迁建区域的治安稳定和保障抗战大后方的安全,1939年11月28日,行政院核准并对《内政部警察总队派驻中央改为迁建区域警察大队服务规则》(以下称本规则)进行了备案。其内容概括起来包括三大部分:第一,本规则适用范围。派驻中央迁建区域警察大队(以下简称驻迁建区域警察队)执行职务,除法令另有规定外,悉依本规则办理之,驻迁建区域警察队大队长承本总队长之命及中央迁建委员会警卫组之指导,指挥所属办理该管区域以内一切警卫事宜,对服务区域行使警察权,该区域所发生的一切违警案件适用违警罚法办理,案件涉及其他警卫部队得协助办理。第二,战时驻迁建区域警察队工作任务。驻迁建区域警察队的任务有31项之多:1.关于中央各机关安全秩序之维护事项;2.关于户口清查及异动登记办理事项;3.关于街巷门牌之编订事项;4.关于保甲之编配发动事项;5.关于碉堡之警戒与要隘之检查事项;6.关于交通站所及车辆之检查取缔事项;7.关于街巷之巡查事项;8.关于各种营业之开张闭歇及登记取缔事项;9.关于旅店、公共娱乐场所及演卖杂技之检查取缔事项;10.关于不良风俗习惯之纠正取缔事项;11.关于新生活运动之推进事项;12.关于集会结社之取缔事项;13.关于违禁刊物之查察取缔事项;14.关于私存军器及危险物品之查禁事项;15.关于反动汉奸间谍及窃盗之防范查缉事项;16.关于公路交通标志号志之查察保护事项;17.关于电杆、电线、邮筒、路灯之查察保护事项;18.关于建筑物之取缔事项;19.关于名胜古迹、公共建筑物及公有物之保护事项;20.关于民间消极防空之指导取缔事项;21.关于空袭及火警灾变之预防戒备消灭及救护事项;22.关于民众自卫武力组织训练之协助事项;23.关于公共卫生及防疫工作之协助取缔事项;24.关于公务员与平民纠纷之调节处理事项;25.关于行政上特种规定之惩戒处分事项;26.关于违警案件之处理事项;27.关于刑事案件及特种案件之侦讯事项;28.关于禁烟禁毒事项;29.关于案犯传拘收解及实地查察搜检事项;30.关于通令查缉事项,31.关于其他妨害公共秩序行为之查察取缔事项。第三,件处理。驻迁建区域警察队对于违警案件得自行处理,对于普通刑事案件应解出总队部转送地方法院处理,而特种刑事案件应解除总队部转送重庆卫戍司令部处理,对于赃物、证物及遗留物、埋存物应送由总队部保管处理。[1](P5-6)
随着战势的推移,内政部逐渐健全内政部警察总队的管理,并于1940年10月28日修正公布了《内政部警察总队组织规程》(以下简称本规程),本规程规定内政部警察总队由首都警察厅退出警员改编而成,并受内政部部长指挥调遣。内政部警察总队的机构组成上,设总队长一人、副总队长一人、总队附襄助总队长处理队务。总队部还设警务督察训练总务四组,每组各设主任一人,承总队长之命掌理各改组事务,各组设组员和办事员各三人至五人、录事二人至四人,秉承长官分掌各该管事务,各组因事务之繁重得分股办事,每股置股长一人,就各改组组员中选充之。总队部设秘书二人、办事员三人、录事二人,承总队长之命办理文牍及不属各组室事务。总队下暂编五大队至六大队,其编制如下:1.每大队辖三中队;2.每中队辖三分队;3.每分队辖三班,4.每班置正副警长二人,警士十四人。大队设大队长、大队副各一人,设办事员三人、录事一人至二人,大队长承总队长之命办理本大队一切事物,大队副襄助大队长处理队务,办事员、录事秉承长官分掌各该管事务。中队设中队长一人、中队副一人、办事员一人、录事一人至二人,中队长承大队长之命办理本中队一切事务,中队副襄助中队长办理队务,办事员、录事秉承长官分掌各该管事务。分队设巡官一人,承中队长之命办理本分队一切事务。总队长、副总队长荐任或简任总队附、秘书、各组主任,大队长荐任组员、大队附、中队长、中队附、巡官、办事员委任,录事雇佣。除此之外,内政部警察总队还成立了特务警察对,直属于总队长,负责警卫及其他特种任务,其编制与中队相同。内政部警察总队为办理员警治疗得设置医务室、为办理警察教育得设置警察训练所,还设置了会计主任一人,依据国民政府主计处组织法之规定办理岁计会计事项。[2]
综上所述,内政部警察总队于国府迁渝之初,其中心任务是负责迁渝中央各机关的安全工作,随着时间推移,其任务由大后方向战区和新收复地推移,承担起更多的职责和任务,在某种程度上已经超出先前的内政部设立之本意。南京国民政府在重庆日渐稳固后,关于内政部警察总队的制度建设也趋于完善,形成了宏观上的总队组织规程。从制度上保证了战时内政部警察的警务工作运行,为拱卫陪都中央机关安全、保障大后方安定和维护收复地及战区的稳定奠定了基础。
二、加强县级警政改革
为了强化基层政权统治、瓦解地方割据势力的统治基础和解决战时濒临崩溃的财政危机,南京国民政府因时推行新县制。新县制源于1938年3月国民党全国临时代表大会制定的《抗战建国纲领》而产生的一种新的县以下地方政权制度,所谓新县制是指改造基层政治机构,完成地方自治,准备实施宪政的政治建设工作,其中心任务是推进地方自治。[3]为了推行新县制,南京国民政府为此作了大量的准备,几经酝酿于1939年6月最终形成了《县各级组织纲要》,后经蒋介石最后修正后交行政院颁布实施。抗战时期南京国民政府的县级警政改革正是在《县各级组织纲要》的指导下进行的。
其一,统一县级警察机关。鉴于加强县级警政建设的需要,着力解决县级警察编制混乱的局面,1940年12月10日内政部公布实施了《县政府政务警察归并办法大纲》(以下简称本大纲)。概而言之,本大纲共包括三个方面:第一,政务警察归并县级警察机关的统一指导方针。各县政府政务警察应依照内政部颁发的各省县市三十年度整理警卫原则暨本大纲之规定一律归并于县警察机关(县警察局或设警佐之县政府),与普通警察混合编制,政务警察名称应予取消。第二,政务警察归并县级警察机关后的事务处理。各县政务警察归并后应由各该县警察机关实行甄别,汰弱留强并训练之;归并后原有经费、经费、械弹装具一律归入各该县警察机关统筹支配,长警出差旅费每年度应列入各该县警察机关预算,归并后关于县政府政令之推行与强制执行等项得由县警察机关派警轮流担任。另外,关于政务警察中兼理司法县分政务警察归并后的处理办法,其另有特殊规定。本大纲规定:“兼理司法县分政务警察归并后,其原兼司法警察职务除依照刑事诉讼法规定办理外,如县司法处有向各该县警察机关调派长警常驻在司法处执行司法警察职务之必要时,其薪饷等费应依照调度司法警察章程规定由县司法处负担,其原兼执达员任务应由县司法处设置专任执达员办理之。”[2](P11)第三、政务警察归并县级警察机中各省省政府的义务。各省省政府应依照内政部颁发省县市三十年度整理警卫原则暨本大纲之规定,参酌实际情形拟定各县政务警察归并实施办法,咨报内政部核定后转饬各县于三十年度内完成
之。[2](P11)
其二,强化县级警察机关组织建设。随着新县制的不断推行,强化县级警察机关的组织建设显得紧要迫切,因此,南京国民政府行政院于1941 年3月21日公布实施了《县警察组织大纲》(以下简称本大纲),本大纲共包括五部分:第一,总则。总则规定县警佐或警察局长由县政府依法遴选合格人员并呈请省政府委任,警察训练员、督察员、警察所长所员、巡官由县政府依法遴选合格人员委任并呈报省政府备案,警佐之待遇与科长同;县特务警察(包括旧称政务警察)队应一律予以整理训练后改缩为警察队,保安队应逐渐予以整理训练后改编为警察队,承县政府之命受警佐或警察局长之指挥办理全县警察事宜,其队长由警佐或警察局长兼任;关于违警处罚以由县政府警察局、区警察所处理为原则,但在距离辽远交通不便地方得授权乡镇公所办理,警察经费应编入县预算,不得就地摊派。第二,县警察。县政府设置警佐,办理全县警察事务,但在地域重要人口众多的县应设置警察局,其业务范围如下:(1)关于全县警察之编练调遣考核奖励事项;(2)关于全县警察装械管理及勤务配备事项;(3)关于全县户口调查、保安正俗、消防、交通、卫生及农林渔猎、名胜古迹之维护事项;(4)关于全县违警处理及司法协助事项;(5)关于全县保甲长及国民兵队训练之协助警察与保甲工作联系之规划指挥事项;(6)其他警卫事项。县警佐室得视各该县环境之需要酌置科员、训练员、督察员、办事员及合格警长警士,受警佐之指挥办理内外勤事务,警佐对外行政以县长名义行之,但对县属各级警察人员得为工作上之指示。第三,区警察。区署所在地得设警察所,承县政府之命及区署之指挥监督办理全区警察事务,其业务范围如下:(1)关于全区警察装械管理配备及警卫部署事项;(2)关于全区户口调查及保安正俗、交通、卫生防护及农林渔猎、名胜古迹之维护事项;(3)关于全区之违警处理及司法协助事项;(4)关于全区警察与保甲之联系训练指挥运用事项,(5)其他警卫事项。未设置区署之地方于必要时得设区警察所直隶于县政府,区警察所应冠以所在地区名(某某县某某区警察所),其管辖范围以区署辖境为原则,区警察所设所长一人、所员一人、合格警长警士若干人,并得因环境需要设置督察员及巡官,区警察所长得兼任区署军事指导员,对外行文以区长名义行之,但在业务工作范围内有所指示时得迳行命令区署各级员警。第四,乡(镇)警察。乡(镇)公所之警卫股主任以曾经训练合格巡官或警长人员充任之,保办公处之警卫干事以曾训练合格于警士资格者充任。警卫股主任受乡(镇)长之指挥监督办理警察事务,其对外文书以乡(镇)长名义行之,但县政府或区署在警卫业务工作范围内有所指示时得迳行命令之。第五,附则。由县区乡(镇)以至保甲相互间关于警察事项有所指挥或报告,尽量利用电话或口头行之,如必须行文时应以简要为原则。乡(镇)公所承办违警处理,无论罚金拘留或劳役均由乡(镇)公所警卫股主任报告乡(镇)核办,事后并应即时以书面呈报区警察所复核,但距离县政府较近者得呈报县政府复核,仍应于每月月终列表汇报区警察所备查。乡(镇)公所处理违警事件应于每月月终列表榜示。各省政府得依照本大纲之规定自行制定单行章则咨内政部备案。
三、南京国民政府警政改革的意义
南京国民政府警政改革是顺应时势的重大壮举,抗战时期,陪都重庆作为全国的政治、经济、文化和外交中心,其安全稳定是事关抗战胜利的第一要务。内政部警察部队是隶属于内政部的专门警察机关,作为战时守卫中央安全的重要警卫机构,对保障战时南京国民政府中央的安全作出了巨大的贡献,可以说战时警政革新奠定了抗战胜利的基础。
面临沦陷的大片国土,南京国民政府经济吃紧,战时县级警制改革是因势利导注重基层警政建设的重大举措,它保证了战时南京国民政府“新县制”国策的顺利推行,强化了南京国民政府中央对地方的控制,最为重要的是挽救了几近衰落的农村经济,动员了农村人力物力对抗战的支持[4]。正如蒋介石所说的那样:“广大农村,是决定抗战胜利的场所,乡村的广大人力、物力、财力便是成为支持长期抗战建国的主要源泉。农村的地位便随着抗战的发生和发展而跟着提高和重要。”[5]为中国赢得抗日战争的最终胜利发挥了重要的作用。
参考文献:
[1]内政部编印.内政法规汇编[C].重庆:1941- 11第二目(4- 6).
[2]内政部编印.内政法规汇编[C].重庆:1941- 11第一目(2- 11).
[3]韦永成.新县制的认识[J].安徽政治,第四卷第七期.
[4]忻平.论新县制[J].抗日战争研究,1991(02).
[5]转引自安徽政治[J].第四卷第七期第11页.
*作者简介:李秉祥(1982—),男,西南政法大学行政法学院博士研究生,主要研究方向为法律史学。
中图分类号:K262.9
文献标识码:A
文章编号:1007- 9106(2016)01- 0104- 04