关于预防和化解社会矛盾纠纷的几点思考——基于贵州省余庆县的实地考察

郭　鹏

（天津社会科学院舆情研究所　天津　300191）



关于预防和化解社会矛盾纠纷的几点思考
——基于贵州省余庆县的实地考察

郭鹏

（天津社会科学院舆情研究所天津300191）

【内容摘要】有效预防和化解社会矛盾纠纷既是维护社会稳定的客观需要，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。通过考察余庆等地方实践，发现社会矛盾纠纷大多产生于基层，必须化解在基层；应通过解决民生实事从源头上加以预防和化解；以实际问题为导向，综合运用工作方法；与稳步推进基层协商相结合。

【关 键 词】社会矛盾纠纷基层协商民主基层地方实践

中国已经进入全面建成小康社会的决胜阶段，但同时仍处于社会转型期和矛盾凸显期。在利益格局深刻调整和思想观念多元多样的大背景下，社会矛盾明显增多，围绕城乡规划、工程项目、征地拆迁、单位改制、劳资纠纷、医患关系、社会治安、执法司法等方面而产生的矛盾纠纷时有发生。十八届三中全会提出“创新有效预防和化解社会矛盾体制”，四中全会提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制”，都把有效预防和化解矛盾纠纷放在了突出位置。早在三中全会之前，全国许多地方已经就如何预防和化解矛盾纠纷开展了积极探索。其中，开始于2000年的余庆经验以“小事不出村、大事不出镇、难事不出县、矛盾不上交”为核心内涵，全县93%以上的矛盾纠纷在镇村两级得到化解，群众安全感始终保持在95%左右。①余庆经验与浙江宁波的枫桥经验一起，成为预防和化解矛盾纠纷的示范性样本。通过考察余庆地方实践，能够更加直观地厘清预防和化解社会矛盾纠纷当中的几个问题。

一、社会矛盾纠纷大多产生于基层，必须化解在基层

从近些年的实际情况来看，社会矛盾纠纷主要发生在民众与民众之间，民众与企业、学校、医院之间，民众与乡镇、街道、村委会、居委会之间，民众与政府部门、政府官员、执法人员之间。中国社科院发布的《中国法治发展报告（2014）》当中对2000年1月1日至2013年9月30日的群体性事件进行梳理，结果发现导致百人以上群体性事件的前三个诱因依次为劳资纠纷、执法不当、征地拆迁。其中，劳资纠纷占到30.65%，具体包括企业改制带来的职工下岗安置问题，拖欠工资和薪资水平过低问题，企业违法侵犯职工合法权益问题等。从参与主体和主要诱因来看，绝大多数社会矛盾纠纷产生于基层，而非大范围的结构性问题。

将矛盾化解在基层有其必要性。乡镇、街道、行政村、社区、企事业单位对当地矛盾纠纷最为熟悉，对民众的家庭背景和脾气性格最为了解，能够动员多方面的力量进行调解，以最小的成本化解矛盾纠纷。一旦矛盾上交，不仅需要投入较多的人员、财力、时间成本，而且很多时候并不利于矛盾纠纷的妥善解决，反而有可能溢出为更大范围、更难根除的社会问题，造成更加恶劣的社会影响。

余庆县预防和化解矛盾纠纷的发源、巩固、创新都在基层，最大特点是做实基层一线、做强基础工作。例如，全县6000多名干部职工与10万户群众结亲联户，实现100%的干部直接联系群众和100%的群众有干部直接联系。建立健全村级“六包责任制”，即包调查摸底、包掌握情况、包教育沟通、包依法调处、包解决问题、包回访巩固。注重上门入户、田间地头调解，注重村民参与旁听，最大限度将矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。余庆的“一线工作法”成效显著，近5年来，全县共排查各类矛盾纠纷7661件，成功调处7499件，成功率达到97.89%。2014年，全县69个村（居）当中有20个矛盾纠纷零上交，23个刑事发案为零。

当然，余庆的“一线工作法”也遇到了诸多现实问题，如地方财政压力较大。余庆属于贵州省遵义市下辖县，地处黔中腹地，2014年地区生产总值54.9亿元，财政总收入6.63亿元，城镇居民人均可支配收入20390元，农民人均纯收入8061元。整体而言，余庆是一个缺乏区位优势和交通优势，工业基础比较薄弱，经济总量居于全省中等偏下的山区农业县。对于这样一个典型的西部山区农业县而言，人往基层走、物往基层用、钱往基层花、劲往基层使，必然对地方财政造成较大压力。

对于全国许多地方政府来说，财政压力是制约其将矛盾纠纷化解在基层的主要原因。它们更希望将财政用在基础设施等方面，既能获得更多招商引资的机会，又能提高GDP增长率；并不希望将过多的财政用在预防和化解基层矛盾纠纷上，或者用在与预防和化解基层矛盾纠纷直接相关的民生方面。余庆却恰恰相反，在财政收入有限的情况下，敢于在预防和化解基层矛盾纠纷方面下功夫，用小财政来支撑大民生，获得了较好的经济社会效益，证明追求经济增速与化解矛盾、保障民生之间并不冲突。

余庆地方实践说明，把矛盾纠纷化解在基层最为有效，也最节省成本。地方政府不应过分强调预防和化解基层矛盾纠纷所带来的财政压力，而应树立“发展是政绩，稳定也是政绩”的理念，将预防和化解矛盾纠纷与促进经济增长有机结合起来，真正把化解矛盾纠纷纳入日常工作，并给予足够重视。在促进经济增长的同时还应尽可能少的与民争利，尽可能多的让利于民、藏富于民，通过利民富民来消化矛盾纠纷。

二、必须着力解决民生实事，促进社会公平正义，从源头上预防和化解矛盾纠纷

大量矛盾纠纷的根源在于民生问题，教育、就业、医疗、养老等一旦解决不好就容易滋生民怨，进而产生这样那样的矛盾纠纷。在目前优质教育和医疗资源稀缺、就业和养老压力较大的情况下，因民生问题而产生的矛盾纠纷不可能完全杜绝。现实目标是更好保障和改善民生，努力缩小贫富、城乡、地区差距，促进社会公平正义，缓解因民生问题和差距过大而产生的社会不满情绪。

余庆通过利民富民、改善民生从源头上预防和化解矛盾纠纷。例如，率先在全国试行农村计划生育社会养老保障制度，率先在全省基本普及高中阶段教育，率先在全省全面完成了农村危房改造和15户以上的村庄连片整治。在解决民生实事的过程中，余庆非常注重缩小城乡差距。从2001年开始，创建“富在农家、学在农家、乐在农家、美在农家”活动。依托“四在农家”活动，不仅增进了农村精神文明建设，提升了农民的幸福指数，而且促进了城乡统筹协调发展，让70%的乡镇和80%的村组实现了小康。通过改善民生、统筹发展，有效预防和减少了盗窃等案件的发生，避免了因城乡差距过大而引发社会不满情绪。多年以来，全县800多个“四在农家”创建点无一例刑事案件发生，无一起矛盾纠纷因调处不力而激化。

民生问题在不同地区、不同时间段有着不同的表现，但体现出一定的规律性。例如，每年八、九月份许多地方的投诉、纠纷比较多，主要是因为儿童入学问题；十、十一月份许多北方城市的投诉较多，主要是因为供暖纠纷；春节前后许多农村地区的治安问题较多，一个重要原因是大量农民工返乡，农村娱乐场所、消遣途径的缺乏增加了酗酒、赌博、斗殴等的几率。地方政府解决民生实事，需要遵循民生问题的规律性，同时结合地方实际，有预见性、针对性地开展。例如，余庆从劳动力输出地和劳动力整体素质、就业技能不高的实际情况出发，开展职业技能培训。从2004至2013年，投入资金549.79万元，举办培训班230期，培训14978人次，有效促进了农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移，通过稳定就业和增加收入降低了矛盾纠纷的发生几率。

余庆地方实践说明，大量矛盾纠纷的根源在于民生问题，解决民生实事恰恰抓住了症结所在。解决民生实事，既要有整体上量的投入和提高，又要有内部结构性质的优化，缩小贫富、城乡、地区差距，促进社会公平正义。地方政府应注重对于民生问题规律性的研判，立足本地实际，把民生问题解决在矛盾纠纷产生、激化之前。

三、必须以实际问题为导向，综合运用工作方法

预防和化解矛盾纠纷需要与之配套的一系列工作方法，全国许多地方已经进行了若干探索。例如，辽宁的民心网、山东济南的12345市民服务热线、四川遂宁的社会稳定风险评估等，以不同形式致力于民众合理诉求表达和矛盾纠纷预防化解，取得了不错的效果。对于地方政府而言，把预防和化解矛盾纠纷落到实处，就必须以本地实际问题为导向，善于借鉴其他地方成功经验，综合运用工作方法。

“三不出一不上交”作为余庆预防和化解社会矛盾纠纷的内涵和特征，建立在多层次、系统性工作方法基础之上。一是实施团队接访、包案、稳控，施行联席会议制度和排查例会制度，动员、引导民间组织和民间协会，有效整合了各个领域的治理资源和力量。二是建立健全了风险评估、排查整治、多元调解、应急处置、考核激励等多种社会治理机制。三是成立县委群工委、乡镇党委群工站、村居（社区）群众说事室，建立完善全覆盖的组织网络、便捷实用的工作平台（包括网络、电话、短信平台等）、精干过硬的调解队伍、灵活务实的调解方式，有效畅通了民意诉求表达渠道，形成了融洽的干群互动关系。当然，余庆的工作方法并非完全独创，而是借鉴了许多地方的成功做法；也不是一蹴而就，而是在解决实际问题的过程中适时调整、逐步完善的。余庆之所以取得成功，一个重要原因是善于筛选、综合运用多种工作方法，并逐渐创造出上述带有余庆特色的多层次、系统性的工作方法。

另外，工作方法的关键是能够解决实际问题。各地面临的实际问题千差万别，工作方法自然有所不同。对于城市化进程明显、工程项目和征地拆迁较多的地区而言，社会稳定风险评估和突发事件应急处置的重要性显而易见。对于人口构成复杂、流动人口较多的地区而言，治安排查的重要性毋庸置疑。对于农业人口较多、家族观念较重的地区而言，多元调解和入户走访、田间地头的灵活方式比较实用。同时，工作方法还应尽量呈现多层次、系统性，毕竟各地面临的实际问题往往并不单一，而是带有复杂性、多样性。

余庆地方实践说明，预防和化解矛盾纠纷必须依靠一整套多层次、系统性的工作方法。工作方法应在借鉴其他地方成功做法的基础上，根据本地面临的实际问题做出筛选，根据实际问题的复杂程度有所侧重，根据实际问题的变化及时调整。

四、未来应与稳步推进基层协商相结合，更好实现人民当家做主的权利

十八大以来，协商民主成为官方话语中的重要概念和社会热门话题。党的十八大《报告》、十八届三中全会《决定》、习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的重要讲话，连续三次论述协商民主，提出要推进协商民主广泛多层制度化发展。2015年初，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，归纳了政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商共7类协商渠道。其中，提出要稳步推进基层协商，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。

预防和化解矛盾纠纷与稳步推进基层协商之间具有一致性。二者都有促进社会和谐稳定的功能，都以基层工作为重点，都非常重视涉及群众切身利益的实际问题，在工作方法上也存在一定程度的交叉。不过，二者也体现出明显区别。与预防和化解矛盾纠纷相比，稳步推进基层协商更加强调民众的多元参与及其偏好转换，更多依靠民众通过广泛协商形成共识。基层协商除了促进社会和谐稳定的功能，还有利于促进科学民主决策、扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家做主的权利等。

包括余庆在内，许多地方在预防和化解矛盾纠纷的过程中已经包含了基层协商的因素。例如，余庆推行民评信访机制，对已经终结的信访事项，信访人仍然不服的，有选择地邀请群众代表采取信访听证、群众评议等方式，对诉求的合理性、合法性，对承办机关和职能部门的公正性、客观性、合法性、透明度进行公开评议。与余庆相邻的湄潭县，从2008年开始施行村民集中诉求会议制度，一方面，村支两委集中时间、集中地点、集中村民或村民代表，有序引导、倾听村民诉说自己或集体的事，回答村民想知道的事，解决村民亟需解决的问题；另一方面，通过乡镇村民诉求中心、村级村民诉求工作站等，随时收集村民的诉求事项，及时回复并合理解决。余庆和湄潭的实践旨在调动民众参与积极性，借助民众力量来解决实际问题，可以归入基层协商民主的范畴。

与稳步推进基层协商相结合，既符合现代政治发展趋势，也能够满足预防和化解矛盾纠纷的现实需要。从政治发展的角度来看，随着政治参与渠道日益畅通多元，民众参与热情和参与能力逐渐提高，预防和化解矛盾纠纷将越来越依靠民众，而政府直接参与将相应减少。从实际工作来看，与稳步推进基层协商相结合有利于减少决策执行阻力，降低行政成本，培养基层民众的公共精神和自治能力，更好实现人民当家做主的权利。地方政府应有意识地将二者结合起来，积极探索村（居）议事会、村（居）理事会、恳谈会、民评信访、村民集中诉求会议制度等协商形式，畅通村民、居民、企事业单位职工表达合理诉求渠道。还应重视吸纳社会组织、外来务工人员、驻村（社区）单位等参加协商，逐步完善劳动关系三方协商机制等。

注释：

①余庆、湄潭相关资料主要基于天津社会科学院“舆情表达机制建设与协商民主体系构建”调研小组于2015年4月在贵州当地的实地调查和数据搜集整理。

中图分类号：D6

文献标识码：A

文章编号：1007-9106（2016）05-0066-04

*作者简介：郭鹏（1983—），天津社会科学院舆情研究所助理研究员，政治学博士，主要研究方向为政治学理论、舆情研究。

*本文为2015年度天津市哲学社会科学规划资助一般项目“基层协商民主中舆情表达与政府回应机制研究”（TJSR15-011）阶段性成果。