我国住房公积金制度改革的实质与向度研究

李　燕　刘传哲

(中国矿业大学 管理学院，江苏 徐州　221116；中国矿业大学 科学技术研究院，江苏 徐州　221116)



我国住房公积金制度改革的实质与向度研究

李燕刘传哲

(中国矿业大学 管理学院，江苏 徐州221116；中国矿业大学 科学技术研究院，江苏 徐州221116)

[摘要]我国住房公积金制度自实施以来，饱受“资金沉淀多、利用效率低、使用不公平”等争议。对住房公积金使用制度的改革探索，先于《住房公积金管理条例》制度的修订，“放宽提取条件，扩大使用范围”是各地住房公积金制度改革的共识。各地住房公积金制度改革主要是围绕扩大住房公积金的使用范围、降低提取标准、缩短提取频率、增加提取金额等内容展开的，而扩大住房公积金的使用范围是各地住房公积金制度改革的重点。我国各地对住房公积金制度的改革创新，实质上是在既有政策约束下扩大了住房公积金的使用范围，赋予了住房公积金更多的消费功能。住房公积金是一项政策性住房金融制度，应对职工的居住起金融支持和政策保障作用。住房公积金应拓宽使用条件，以支持职工的基本居住消费。首先应支持基本居住消费，有条件地支持改善性居住消费，应遏制投资性住房消费。

[关键词]住房公积金；政策性住房金融制度；改革向度

我国《住房公积金管理条例》(以下称《条例》)自1999年发布实施、2002年修订以来，在十几年的实施过程中饱受“资金沉淀多、利用效率低、使用不公平”等争议，虽早已被推上改革议程，但修改进程缓慢。*参见宋跃晋：《论住房公积金法律性质及其强制缴存义务》，《暨南学报》(哲社版)2014年第7期；袁业飞：《公积金改革，刻不容缓》，《中华建设》2012年第6期；杜联刚：《对住房公积金制度改革的新期待》，《中国房地产》2014年第3期；冯海宁：《公积金存废之争警示改革刻不容缓》，《法制日报》2014-7-14。2014年11月后，住建部、财政部和人民银行又连续下发《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》和《关于放宽提取住房公积金支付房租条件的通知》等政策性文件，旨在提高住房公积金的资金使用效率，改善职工家庭住房条件、促进房地产市场平稳健康发展，并推动住房公积金制度进行实质性的改革。2015年11月，国务院法制办向社会公开发布《住房公积金管理条例(修订送审稿)》(以下称《送审稿》)，明确了住房公积金制度的改革内容，放宽了住房公积金的提取条件。

一、我国住房公积金制度的改革内容

(一)各地住房公积金制度改革的具体规定

对住房公积金使用制度的改革探索，先于《住房公积金管理条例》制度的修订，“放宽提取条件，扩大使用范围”是各地住房公积金制度改革的共识。近些年我国多个城市都根据当地住房公积金的运行现状、职工要求，以及对住房公积金功能的理解进行过程度不一的探索与创新，并在实践中对住房公积金的提取使用规定进行有限的修订。2014年7月1日，武汉、中山、宜宾等城市同时实行新的住房公积金提取政策，引起了社会各阶层的广泛关注。而这些城市对住房公积金提取使用规定进行的修订，都被视着住房公积金制度自实施以来受到的挑战和突破(见表1)。

(二)各地住房公积金制度改革的主要内容

由表1可见，各地住房公积金制度改革主要是围绕扩大住房公积金的使用范围、降低提取标准、缩短提取频率、增加提取金额等内容展开的，而扩大住房公积金的使用范围是各地住房公积金制度改革的重点。各地先后突破了《条例》在使用方面的限制，允许住房公积金更广泛地用于支付房租、物业费等, 尤其是普遍增加了本人及直系亲属大病、突发事件、最低生活保障、子女入学等条件下使用住房公积金的内容。

表1　各地住房公积金使用改革的具体规定及时间

资料来源：我国各地住房公积金官方网站所发布的公告及公布实施的规范性文件。

不过，各地虽按《条例》规定允许提取住房公积金偿还购房贷款本息，但此住房公积金贷款的使用是仅限于偿还公积金贷款还是也包括偿还商业贷款，各地的规定并不一致。尽管提取住房公积金直接用于偿还公积金贷款，可以降低住房公积金中心的贷款管理风险，减轻贷款职工的住房消费压力，而且若用住房公积金偿还商业贷款，还可以更加有效地利用住房公积金，减少职工动用平时收入偿还商业贷款的压力，提高职工购房支付能力和住房消费水平。但是，各地在对待公积金贷款的使用上还是比较谨慎。

2007年后，随着我国对保障房建设的重视，各地突破了《条例》关于“房租超出家庭工资收入的规定比例”可提取住房公积金的限定，将认定的廉租房、公租房等保障房租赁也列入可以直接提取住房公积金的范畴，为买不起房而又无法使用住房公积金的低收入职工家庭提供了利用公积金的机会，增强了低收入职工家庭使用住房公积金的公平性。对于市场租赁，各地改革的内容与条件相似，但具体操作程序和结果存在较大差别。如在提取住房公积金用于支付房租的规定中，有些城市仅限于提取职工本人的住房公积金账户余额，而有些城市则允许同时提取配偶的住房公积金账户余额，还有的城市则允许提取同住家庭成员的住房公积金账户余额，体现了不同的政策导向。另外，市场租赁支付房租需要发票、税收证明等操作繁琐的限制性条件，往往让提取住房公积金支付房租无法实施。中山市、长沙市2014年底起取消了“房租收入比限制”，无需提供租房合同、发票，只要在本市无房产，且连续满三个月正常缴存住房公积金的职工家庭，即可申请提取公积金交房租，手续的简化促使“提取住房公积金支付市场租房租金”从可能变为现实，切实解决了部分无房职工的住房问题。住建部2015年1月发布《房租通知》所规范的租房提取条件、提取额度、提取要件基本上顺应了各地住房公积金改革的要求和创举，进一步提高了住房公积金制度的有效性和公平性。

提取住房公积金用于老旧住宅改造加装电梯，在厦门市、中山市也得到规范认可。《厦门市住房公积金提取办法》明确规定，“房屋的所有权人及其配偶、子女可在老旧住宅改造加装电梯时申请提取住房公积金，提取总额不得超过预(决)算中个人出资部分的金额”。随着社会老龄化的加剧，以及提高老旧住宅区的使用功能、改善老旧住宅区的居住品质，老旧住宅区改造增设电梯逐渐成为部分人群改善居住条件的需要。

厦门市规定房屋被征收时选择房屋产权调换补偿且有补交差价的，可以提取住房公积金，阜阳市也进行了相应规定。城镇化过程中的旧房拆迁补偿，是我国在城镇化过程中出现的住房保障和金融支持的新问题，住房公积金的支持给拆迁居民提供了新的住房保障途径。在我国新型城市化的大背景下，给予住房公积金缴存人更多的使用权，赋予住房公积金买房、租房，以及因住房而产生的相应的消费使用职能，是住房公积金制度适应住房消费多样化需求而进行的积极改革探索。

此外，享受城镇最低生活保障、失业、重病、突发事件、子女教育提取公积金是各地住房公积金使用改革的重要内容，也是《条例》修订中最具争议的环节。2013年广州市在修订住房公积金提取条件时，曾拟定上述内容列入提取住房公积金的条件，结果最终因含有非住房消费而遭否决。尽管如此，仍然有多地将这些内容纳入了提取使用范围，并将其作为扩大住房公积金使用范围的一个主要条件，在实践中也深得广大职工的支持。南京等城市虽然将此列入住房公积金的提取条件，但仅限于在享受城镇最低生活保障、失业、重病、突发事件等情形时，职工本人可以提取自己账户内的住房公积金用于房租、物业维修资金、物业服务费等费用支出，其用途仍然为特殊困难情况下的住房消费。而在享受城镇最低生活保障、失业、重病、突发事件等情形时，职工可以申请提取本人住房公积金直接使用，则从本质上相当于特殊困难情况下的救济资金，不再属于住房消费保障的范畴。

二、住房公积金制度改革的实质

(一)住房公积金制度改革的因由

1.我国职工收入分配差距扩大，住房公积金制度的制定背景发生了变化，需要根据发展条件顺势改革。住房公积金制度制定之初，职工收入分配差距较小，住房支付能力差别不大，参与住房公积金的每个职工享受大致相同的待遇，住房公积金基本上实行的是“普惠制”。时至今日，我国居民个人收入差距出现了比较大的变化，收入差距呈现快速扩大之势，不同阶层的住房支付能力差别显著。住房公积金中的“按工资配比缴存”、“缴存免税”、“低存低贷”、“贷款以缴存余额倍数计算”等的制度设计，目前看它更有益于中高收入职工而不利于低收入者，其结果可能产生“逆向补贴”，加大收入和财富累积的差距，加剧住宅消费的不平等。*周京奎：《公积金约束、家庭类型与住宅特征需求》，《金融研究》2011年第7期。在职工收入和房地产市场环境发生巨大变化的背景下，住房公积金制度应该适应经济发展新常态而作出相应的改革调整。

2.制度内不公平，低收入群体无机会使用住房公积金。无力购房、无法使用住房公积金的职工群体希望在急需用钱的情形下，寻找更多使用住房公积金的出路，为自己争取使用住房公积金的机会。目前，提供购房贷款仍然是各地住房公积金的主要功能，中高收入者因为有能力购房，所以可以享受住房公积金的低息优惠贷款，并在贷款购房的同时提取住房公积金使用，从而给人以“损不足者奉有余”之感。而部分收入较低的公积金缴存职工，因为买不起房从而无法享受住房公积金的低息优惠，且相当长的时间内无法使用住房公积金(公积金变成了养老金)。另一方面，各地大量的住房公积金结余沉淀在账户里，资金利用率不高，利息又低于同期银行存款利息，间接造成住房公积金贬值，保值增值双双落空。

3.住房消费多元化和住房梯度消费，改变了基本居住保障的内涵。在我国，受“耕者有其田，居者有其屋”、“有恒产者有恒心”等住房消费观念的影响，基本居住保障被更多地理解和引导为通过购房而拥有住房，从而享有居住权利。现代社会，由于人们选择生活的方式更加自由便捷，生活空间的半径更大，租购并举的住房消费观念正被赋予更多的时尚色彩。人们固有的基本居住保障内涵正在被多元化的住房消费观念所替代，租房被认为是城镇居民居住保障的第二选择，购买与租赁并重的二元住房消费观念正在年青人中间滋长。各种不同收入群体、年龄层次、家庭结构的社会群体通过多元化住房消费方式，拥有相应的安居之所。*浩春杏：《城市住房梯度消费》，南京：南京大学出版社2007年版。

面对上述情况，各地住房公积金管理中心积极探索住房公积金制度的改革，不断创新住房公积金提取办法，在《条例》的限制规定上寻找突破口，允许职工在低保、失业、家庭生活严重困难等情况下提取使用住房公积金。客观的看，各地对住房公积金制度的改革探索，其出发点还在于提高住房公积金的使用效率。但是，就已经出现的对住房公积金制度的探索来看，既有对《条例》规定作进一步的延伸理解，也有旨在打《条例》规定政策的“擦边球”。根据2005年1月10日建设部、财政部、人民银行等三部门联合发布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第十条的规定，“职工在享受最低生活保障、失业、突发事件导致家庭生活严重困难的，可以提取职工本人住房公积金账户内的存储余额”，但规定对提取的具体用途未作限定。南京等地将具体用途扩展为职工在“严重困难条件下可以提取住房公积金支付房租、物业专项维修基金、物业服务费”等费用，这种扩展既拓宽了现有住房公积金提取使用的范围，充分考虑到特殊困难职工家庭的现实压力，又符合住房公积金“支持居住”的基本功能。有些地方则不然，他们将住房公积金的提取，或直接用于医疗、子女教育，或用于困难接济。应当说，这些公积金的用途都不属于住房消费，而是让住房公积金承担了医疗、教育、扶贫济困等方面的功能，充其量是扩大版的特殊救助，它与民生有关，却与住房公积金的制度初衷相悖。

住房政策是整个社会保障政策的重要组成部分，一个有效的住房政策，有赖于整体社会保障制度的健全，*刘琳：《我国城镇住房保障制度研究》，北京:中国计划出版社2011年版。而不应该让住房保障政策承担起全部社会保障制度的责任。也就是说，当所有配套的社会保障制度能够有效地发挥其社会保障作用时，住房公积金制度就能更好地专注于自身基本住房保障目标的实现。

(二)住房公积金制度改革的实质

我国各地对住房公积金制度的改革创新，实质上是在既有政策约束下扩大了住房公积金的使用范围，赋予了住房公积金更多的消费功能。住房公积金制度设立之初确定的住房保障目标及制定背景在实践中发生了很大的改变，各地在实施过程中为了适应新的经济社会环境和职工住房需求，对住房公积金的使用范围进行了有限的调整。住房消费多元化，住房公积金从单纯支持购房，到购房、租房并举，增加了住房消费的使用方式，有效盘活了“沉睡的”公积金，提高了公积金的使用效率。

1.重新审视住房公积金的功能定位。对住房公积金制度的改革，关键是要将住房公积金的功能重新定位，变“普惠制”为“普惠”与“特惠”相结合。住房公积金是法律规定的重要的住房社会保障制度，其最大的特性就是其保障性。*汪丽娜：《住房公积金闲置在账户变成养老金，有劫贫济富之嫌》，人民网，2013-11-13.然而，随着城市房价的快速上涨和居民收入差距的持续增大，致使不同阶层的住房可支付能力差别显著。住房公积金为职工提供住房保障的基本初衷在实践中已经发生了转变，高收入者不存在住房问题却可以通过购房而使用住房公积金，存在住房问题的中低收入者因无力购房而无法充分享受住房公积金的保障作用，无法实现平等的互助互利。住房公积金制度制定之初立足于全体职工的公积金缴纳，在使用设计上体现“普惠制”，这在制度设计之初有其合理性。然而，随着各收入阶层住房支付能力的显著差异以及商业住房金融的发展，住房公积金制度设计应从“普惠制”转变为“普惠”与“特惠”相结合，为不同收入层次的职工群体提供不同程度的住房需求服务，兼顾大众性和保障性。*陈杰：《中国住房公积金的制度困境与改革出路分析》，《公共行政评论》2013年第3期。

2.重新厘定基本居住保障目标。“居者有其屋”的住房观念应转变为对“住有所居”的基本居住保障。“居者有其屋”更多地强调居民对住房的所有权，在我国住房改革的实践中，“居者有其屋”更多地被解读为让越来越多的人买得起房子，因而也一度被很多人视为这是我国政府的基本住房保障目标。“住有所居”在2007年党的十七大报告中被首次正式提出，2009年温家宝总理在政府工作报告中再次提出，“要深化城镇住房制度改革，满足居民多层次住房需求，努力实现住有所居的目标。”“住有所居”也因此成为我国居民基本住房保障的目标。

“住有所居”更强调居民有房可住，对住房拥有使用权，它并不要求居住者享有房屋的所有权。居住和购房并不必须重合，“住有所居”可以租购并举，通过多种途径和方式满足居住需求，“要让市场在资源配置中起决定性作用”，*赖诗攀：《中国房地产政策十年变迁研究》，《华侨大学学报》(哲社版)2015年第1期。实行住房多元化、梯度化消费。

3.重新诠释住房消费新含义。住房消费并不单纯限于购房消费，而是与人们居住相关的消费。人民收入和房地产市场环境的变化，要求住房公积金也必须同时进行相应的改革。各地住房公积金使用创新的规定和实施办法虽然与《条例》有出入，但反映了改革住房公积金制度功能的需求，通过对住房公积金制度的改革，更好地适应和满足经济社会发展和职工群众对住房的现实需要：住房消费的保障内容应随着经济社会的发展而增加，从纯粹单一的“购房消费”转变为多元化的住房消费，即与居住相关的消费，从单一的购房消费扩展至住房消费的相关支出，包括租房、装修、物业、暖气、水电、旧房改造等。

住房消费几乎伴随着每个人的一生，不能贷款购房的中低收入群体如果有机会使用住房公积金，则可以避免因无力购房、无法使用住房公积金、住房公积金只能沦为退休后养老金的窘境。将住房公积金用于“与居住相关的消费”，对于生活困难的职工及家庭来说，则意味着他们可以通过获取住房公积金来改善他们基本的居住消费需要，能更好地保障职工的基本居住权，体现住房公积金制度的价值，为职工提供公平使用住房公积金用于基本居住保障的机会。

三、住房公积金制度改革的向度

(一)修订《条例》，明确功能定位、目标群体

住房公积金的储蓄性、专属性、政策性和互助性特征，决定了住房公积金的本质属性必须兼具住房保障的政策性属性和金融性属性。《条例》的修订，应首先将住房公积金界定为具有金融属性的住房保障资金，从法律上明确规范住房公积金的本质属性。

住房公积金是一项政策性住房金融制度，应对职工的居住起金融支持和政策保障作用。实践中，住房公积金制度在资源分配方面，并未能有效发挥作用。世界银行的数据显示，截止2005年底，只有17%的缴费者获得了住房公积金贷款。*世界银行：《中国经济季报》，2005年4月。2013年，广州市住房公积金缴存人当中，只有9%的贷款人却使用了约80%的公积金余额，而其余大约有80%的缴存人却未曾使用过住房公积金。*杨红旭：《住房公积金还有存在的价值吗？》，《新京报》(电子版)2014-07-31.一方面有钱人已经多次使用公积金贷款购房，充分享受了优惠利率；另一方面，大部分人虽然已缴存了公积金多年，却无力购房而无法享受住房公积金的优惠，存在逆向再分配效应。*牛凤瑞、李景国：《中国房地产发展报告》，北京:社会科学文献出版社2008年版。扩大住房公积金使用范围的改革，不仅是资金利用总量的提高，更重要的是确定谁在使用，用在什么方面，改革要围绕“基本居住保障”目标进行，保障中低收入群体的基本居住权利。《送审稿》拟放宽住房公积金的提取使用条件，降低使用门槛，扩大使用群体，这体现了新政策的公平考量，更多地惠及中低收入群体，但具体执行环节上要保证操作的可行性。

(二)支持基本居住消费，拓宽使用条件

各地住房公积金的主要功能仍然是发放购房贷款。面对房价收入比悬殊的情形，大量付不起首付的职工，实际上也无法使用住房公积金购买住房，导致住房公积金对职工购房提供的支撑力也随之下滑。住房公积金应拓宽使用条件，以支持职工的基本居住消费。对于中低收入群体在一定条件下可以降低购房使用门槛，比如首套购买中小型房屋可降低首付比例，允许自住房屋提取公积金装修、支付物业费。对于无房户，应简化租房提取公积金的手续；对于新就业人员、低收入职工和家庭、进城务工人员可利用住房公积金支持基本居住消费。对于有特殊困难的职工，可以考虑提取公积金支付物业费等住房消费支出。

(三)建立主体识别“隔离”制度，保证制度内公平

在住房公积金制度的功能、目标群体明确后，应实施使用上的“隔离”政策，设计使用主体、使用方式的识别制度。“隔离”政策能够识别保障目标群体、保障目标行为，对其使用住房公积金予以保障，而对于非保障群体进行一定的限制。针对不同收入群体、消费需求、存在问题应设计有区别的使用制度。首先应支持基本居住消费，有条件地支持改善性居住消费，应遏制投资性住房消费。根据职工购房次数、购房类型、住房公积金使用次数、住房公积金使用方式进行识别，优先保障中低收入群体的基本住房消费，对于高收入不使用住房公积金的职工群体，可以设计如“提高住房公积金存款利率”等制度，对其互助贡献进行“补偿”，保证住房公积金资金的充足和覆盖率。

(责任编辑：栾晓平)

[中图分类号]F293.31

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]03-0145-05