行政区域交叉地带基础设施建设盲区的政府博弈分析——以公共道路建设为例

王　丹

（山东工商学院　经济学院，山东　烟台　264000）



行政区域交叉地带基础设施建设盲区的政府博弈分析——以公共道路建设为例

王丹

（山东工商学院经济学院，山东烟台264000）

摘要：本文从博弈论的角度，以公共道路建设为例，并针对政府之间的横向关系与纵向关系，全面分析了我国目前在行政区域交叉地带基础设施建设形成盲区的原因，指出下级政府追求自身利益最大化是产生问题的根本原因，并由此得出结论，解决该问题的关键是政府，只有政府充分发挥自己的主导作用，完善相关的行政法规，在公共道路等基础设施建设问题上做一个尽职的监督者、支持者与协调者，才能从根本上减少下级政府为了追求自身利益最大化而不作为的行为。

关键词：行政区域；基础设施建设；政府博弈

一、引言

水利、电力、交通、通讯、城建等基础设施，在相当长的时期内，都是支撑国民经济持续发展的重要增长点。基础设施的合理建设、科学发展，是取得更好经济效益和投资回报的重要前提。然而，就目前的中国国情来看，由于各行政区域政府之间责任不明确、产权不清晰，于是造成了行政交叉地带基础设施的供给不足。比如A、B两座城市相邻，在发展初期，两市政府重点发展市中心的基础设施，完善基本的城市功能，满足城市人群的基本需要，随着时间的推移，两座城市逐渐向外拓展，道路也逐渐向外延伸，逐渐延伸到A、B城市交界处。在行政区域交叉地带的道路建设上，双方出于个人净收益最大化的考虑，开始互相扯皮，最终导致道路建设投入不足。

二、基于博弈论视角的成因分析

从内容上来看，地方政府间关系指的是各类政府建立在利益关系基础上的权力和利益分配关系。各级、各类政府在管理复杂的社会公众事务的过程中所形成的关系是十分广泛的。地方政府间关系在形式上可分为纵向关系和横向关系。其中，纵向关系可以理解成中央与地方政府、上下级地方政府以及政府上下级部门之间的关系（在本文中我们将主要分析城乡之间的博弈），而横向关系主要指的是地方政府之间的平行或斜向关系。在不同的政府关系中，这种博弈行为的出发点与结果是截然不同，因此本文根据不同的政府关系进行不同的分析。

1、纵向关系——城乡之间

在城乡之间，由于市政府与乡镇政府之间是隶属关系，他们之间的博弈类型类似于约翰·纳什于1950年提出的“智猪博弈”。

在纵向的政府关系中，上级政府拥有着更多的权力、财政资金、收益来源，下级政府的力量远不及上级政府，道路建设对下级政府也没有什么政绩可言。一般用博弈论中的报酬矩阵（见图1、图2）可以更清晰地刻画出下级政府的选择：从矩阵中可以看出，当上级政府选择建设的时候，下级政府如果建设，其收益是1，而下级政府不建设的话，收益是4，所以下级政府选择不建设；当上级政府选择不建设的时候，下级政府如果建设的话，其收益是-1，而下级政府不建设的话，收益是0，所以下级政府也选择不建设。综合来看，无论上级政府是建设还是不建设，下级政府的选择都将是不建设，即不建设是下级政府的占优策略。

2、横向关系——城市之间

在A、B两个城市之间，由于政府间的关系是平等的，两者在基础设施的建设上处于相等的地位，因此我们用囚徒困境来分析城市间政府的博弈。“囚徒困境”是指：两个共谋犯罪的人被关入监狱，且不能互相沟通，如果两个人都不揭发对方，则由于证据不确定，每个人都坐牢一年；若一人揭发，一人沉默，则揭发者因为立功而立即获释，沉默者因不合作而入狱五年；若互相揭发，则因证据确实，二者都判刑两年。由于囚徒无法信任对方，因此最终的结果倾向于互相揭发，而不是同守沉默。

图1　城乡之间公共道路建设的政府博弈分析

图2　城市之间公共道路建设的政府博弈分析

囚徒困境是一种特殊的博弈，它可以解释为什么在合作对双方都有利时，保持合作也是困难的。在城市交叉地带的基础设施建设问题上，虽然建设对双方都是有利的，但是要想实现这种利益也是非常困难的。我们用博弈论中的报酬矩阵（见图1、图2）来分析此处的政府博弈，在这个例子里，博弈的参加者就是两个城市的政府A和B，他们每个人都有两个策略即建设和不建设，他们的收益就是他们的支付。可能出现的四种情况：A和B均建设或均等待、A建设B等待或者B建设A等待，是博弈的结果。假定A选择建设的话，B最好是选择不建设，因为B建设收益为4，而不建设收益却为6，选择不建设可以为B政府节省建设费用；假定A选择不建设的话，B最好还是选择不建设，因为B不建设没有支出也没有收益，而建设收益却为4。即是说，不管A建设或不建设，B的最佳选择都是不建设。反过来，同样地，不管B是建设还是不建设，A的最佳选择也是不建设。结果，两个人都选择了不建设，即不产生收入也不产生支出。在（不建设、不建设）这个组合中，A和B都不能通过单方面的改变行动增加自己的收益，于是谁也没有动力游离这个组合，因此这个组合是纳什均衡。

三、对策建议

针对城乡之间交叉地带基础设施供给不足的问题，我们基于上面的纵向博弈分析可见，其原因主要可概括为以下几点：一是道路建设责任不明晰。在我国，由于民政部门的设置和技术人员的差异，导致对城镇、乡村界限的划分与走向有所差异。根据相关的调查研究显示，有的乡镇民政部门绘制的行政区域界限多为直线，为的是示意性的表示出乡、镇或社区、村的分布状态，不能真实的反应其行政管辖区的实际面积和范围，这样的行政界限图仅可用于一般性管理，但在城乡划界、明晰道路建设的责任问题上不能起到作用，反而会使得各区域的规划建设部门相互推脱应有的责任，使得基础设施建设不能快速高效的计划、实施和开展。二是上级政府的监管协调作用没有充分发挥。在单一制模式下，下级政府是上级政府在地方上的延伸，地方的权利来自于中央，两者是领导与被领导的关系。上级政府应当充分发挥协调作用宏观调控，及时促进下级政府之间的合作与交流，而非只管审批、不管其他。

针对城乡之间交叉地带基础设施供给不足的问题，我们基于上面的横向博弈分析可见，其主要原因可归结于以下几点：一是相关行政法规的建设不完善、落实不彻底。2002年实行的《行政区域界限管理条例》，具体规定了有关城市交叉地带的相关问题，但不曾涉及到有关道路建设及相关附属设施建设的财政资金问题、附属的道路维护与收益问题，以及具体的道路建设规模的协调问题。二是同级政府之间各自为政，缺少整体规划。就大部分情况来说，毗邻城市的发展速度与规模往往很难达成一致，因此其政府部门在规划本地区的发展方案与方向时往往有所差异，在城市道路建设的问题上也只考虑本市城市交通与本市的发展速度相适应，而忽略了区域发展。三是在同级政府间的建设问题上缺少更高一层的协调与领导。在同级政府中，各市基于本地区利益的考虑，以及资源有限性的制约，往往更注重本市的经济发展与利益，追求自身的效益最大化，而不会考虑整体的规模效益，这是不可避免的。我们必须要重视这方面的问题。

通过上面的分析，我们可以发现在这两种关系中政府之间的博弈是不同的，因此具体的解决方案也是不一样的。

1、城乡之间

由于上级政府有着更多的权力、财政支持以及调控力量，因此在城乡之间的基础设施建设上仍应以上级政府为主导力量，进行宏观建设。对策主要包括以下两点。

（1）由上级政府负责组织建设。对于部分对城市作用较大，距离城市较近的道路，由上级政府负责组织建设，部分责任可以下放到下级政府。但在此过程中，应注意各部门之间的协调合作，各政府部门要明确自己的职责与事权，不得相互推诿，同时充分彻底的落实相关的法律法规，对于失职情况应及时处理。

（2）由下级政府负责组织建设。由于城乡之间的政府关系属于纵向之间的关系，不论是在权力上还是利益上都包含着隶属的性质，因此我们可以在城乡之间的道路设施建设上，以上带下，充分发挥上级政府的指导作用，在审批上实行整体规划，在建设到后期的维护工作上都实行监管。并对下级政府给予适当的财政支持，具体的方式可选择拨款、补贴、转移支付等形式。

2、城市之间

在城市之间，这种横向的平等关系使得两个政府更加独立，难以协调，因此要想解决城市间的建设问题，有以下几点思路。

（1）明确产权与收益的归属，加强政府间的合作。地方政府间的地位都是平等的，他们作为独立的个体，以地区利益代表的身份出现在地方政府间横向关系中。他们之间不是指导与被指导的关系，更不是领导与被领导的关系。地方政府间的合作关系是建立在各合作参与方政府意愿一致的基础上的。因此，对道路建设的前期投入和后期收益的划分应公正合理，才会建立起有效的合作机制。

（2）做好城市群规划。城市群的规划是建立在整个区域发展的角度上来考虑的，中央政府通过对地区的总体规划、宏观布局进行相关建设更有利于充分发挥基础设施的作用，可以避免政府为了政绩乱规划、乱建设，从而充分实现资源利用的效用最大化。

（3）完善法律与相关制度。不论是在有关行政区域界线的划分中还是在基础设施的建设上都没有对行政区域交叉地带的相关问题进行明确的法律规定，因此要从根源上解决有关交叉地带的基础设施问题就必须要完善相应的法律法规，只有这样才能给规划主体与建设主体明确的行动参考，才能明确权力与义务的划分。

四、结论

总之，对于行政区域交叉地带的基础设施建设问题的解决上，相关部门必须要完善相关的法律法规，对各级政府的事权与职权有明确的划分；同时，也要加强中央政府的宏观调控能力，进行整体对话，加强对地方政府的监督与管理；此外，要对下级政府提供合理恰当的财政支持，解决他们的资金问题，让他们后顾无忧，这样方能减少资源的浪费与“烂尾”工程的数量。

参考文献

[1]钱海燕、陈国华：我国基础设施建设管理模式研究[J].时代经贸，2007（10）.

[2]方雷：地方政府学概论[M].中国人民大学出版社，2010.

[3]蔡岩兵：新编信息经济学[M].中国经济出版社，2014.

（责任编辑：张琼芳）