中国自贸区服务业开放制度创新研究——基于迪拜、新加坡经验的启示

2016-12-29周迎洁刘小军过晓颖

当代经济 2016年1期

关键词：自贸区制度创新

周迎洁，刘小军，过晓颖

（天津商业大学　经济学院，天津　300134）

中国自贸区服务业开放制度创新研究——基于迪拜、新加坡经验的启示

周迎洁，刘小军，过晓颖

（天津商业大学经济学院，天津300134）

摘要：随着全球经济一体化和国际经济贸易多边竞争规则对开放型经济要求的外部压力日益增大，国内经济向服务型经济转型和深化改革优化产业结构的内生动力蓄势待发，加大服务业开放无疑成为完成我国自贸区建设的重心，而制度创新是自贸区服务业开放发展的核心动力和有力保证。本文从我国自贸区建设面临的国内外背景出发，指出服务业开放制度的必要性，并且通过结合对目前新加坡、迪拜自贸区的服务业开放制度具体做法和经验的分析，提出从六个方面进行自贸区服务业的制度创新建设，以制度创新促进自贸区开放模式创新，为我国自贸区的制度建设提供借鉴，进而推进全国服务贸易自由化。

关键词：自贸区；服务业开放；制度创新

一、引言

自由贸易区是国家或地区内设立的，海关管辖外的特殊经济区域，区域内设有特殊的海关监管和贸易安排。随着经济全球化和区域经济一体化的进程进一步加快，自由贸易区的开发和建设对于世界各国应对复杂的国际经济形势有着重要的战略意义。自2008年金融危机后，全球经济增速放缓，部分国家经济下滑严重，同时伴随着贸易保护主义的重新抬头，国际竞争日益激烈复杂。自由贸易区以开放的态度来积极应对世界经济的发展，极力推动贸易自由化和投资便利化，营造公平开放的国际竞争环境，因此是实现世界经济复苏、走出衰退的重要动力。全球各自贸区发展情况各异，但实践经验表明有效的服务业开放制度建设是自贸区繁荣发展的重要源泉，如何建设自贸区服务业开放的制度体系能使其对经济社会发展的推动效应最大化，成为当今学界研究的热点。

从国内来看，中国入世以来，积极履行各项承诺，国内的服务业市场日渐成熟，经济快速增长，但是服务业整体发展水平较低以及产业结构不合理带来的压力日益增大，进一步深化改革开放，转变经济发展方式，优化产业结构，实现经济转型成为国内经济发展最大的诉求。党中央十八大报告强调“加快实施自由贸易区战略”，增强深化改革开放的动力，全面提高开放型经济发展水平，实施更加主动的开放战略，推动服务业特别是现代服务业的发展壮大。而发展自贸区服务业须有合理高效的制度环境作保障，因此国内对自贸区服务业开放性制度创新建设的诉求不断加大。

国务院于2013年9月29日公布了《中国（上海）自由贸易实验区总体方案》，并设立上海为自贸实验区，先行先试，探索经济开放发展的新模式。可见，中国正积极逐步推进自贸区建设。从制度建设来看，区内关税水平将逐渐降低，市场准入限制逐步放开，开放水平在不断提高，在国际贸易新形势新规则不断变化的挑战下，自贸区制度创新驱动发展越来越被高度重视。国家商务部部长高虎城关于上海自贸试验区发展特点强调了制度创新是核心，而作为重点发展的服务业的制度创新则更为关键。因此，本文以自贸区的服务业制度建设作为研究对象，结合国际自贸区发展经验，分析如何进行开放性制度创新，为我国自贸区的制度建设提供借鉴。

二、文献综述

制度经济学家认为，制度无非是约束和规范个人行为的各种规则和约束，而制度的形成又分为自发演进和人为设计。新制度经济学家强调仅靠制度演进难以满足社会对有效制度需求的不足，需要进行人为的制度设计和创新，弥补此处不足，并且可以加速制度演进过程，纠正路径依赖现象。因此，自贸区服务业的发展需要进行必要的制度创新研究。而关于自贸区服务业开放性制度创新的研究较少，现有的文献主要集中在以下几个方面。

1、服务业开放的进程及其问题和对策分析

中国入世以来，服务业开放是渐进式的，因此在不同阶段对于服务业开放的研究会呈现不同的观点。在WTO过渡期满之际，王艳杰（2007）基于我国服务业发展水平低而支持政府对服务业及服务贸易进行有效的规制，通过GATS对发展中国家的优惠保护以及国际贸易理论依据包括市场失灵论、保护幼稚产业论、管理贸易论和新贸易理论来支持政府进行经济规制，以减缓服务业收到的冲击，提高服务业的竞争力。沈玉良等（2007）通过对外开放的政策回顾，列出了服务业对外开放的依据，得出对外开放的政策选择，强调国家利益放首位，重点提高服务业效率来提升现有企业竞争力。姚战琪（2009）从城市的视角分别对金融业、旅游业、房地产业以及城市零售和批发服务业的开放进程予以描述分析，并指出了城市服务业发展的问题和对策建议。

2、关于服务业发展滞后的原因分析

顾乃华（2006）认为我国服务业初始低效率体制的成因源于建国初实施的赶超战略，吸取服务业剩余解决资本约束问题，而渐进性改革产生预算软约束降低了服务业的技术效率。姜磊（2009）从制度方面分析认为我国服务业发展滞后的原因是与我国法治水平低下、赶超战略、政治锦标赛制度、政府规模紧密相关的。孙燕铭（2010）也从制度角度出发，通过对不同市场结构产业的进入壁垒高度的总体判断，得到政府干预、市场壁垒对产业绩效关系的判断，影响服务业长足发展。黄永明（2010）考虑体制障碍分析服务业滞后的原因为产权体制、规则体制、管理体制、支持体制、环境体制五个方面的缺陷，并指出为服务经济发展创造良好的制度环境，应建立与以上五个方面相对应的支持体系。胡琨（2010）也是基于体制分析，认为实现服务业的跨越式发展必须先解决其深层次的体制问题，他从调整市场准入政策、国有企业改革、加快行业协会改革、加大力度实施国内服务业走出去战略等四个方面提出了相应体制改革的对策。樊瑞莉（2009）从传统的工业化战略、服务业中的垄断以及服务业规制改革三个方面分析了我国服务业发展中的制度障碍，并提出了相应的政策建议。王向、周立群（2013）认为计划经济时期政府实行优先发展重工业的赶超战略，导致服务业受到压制，改革开放后三位一体模式制度的部分延续进一步造成服务业发展滞后的局面。不难发现以上对服务业发展滞后因素的分析中都涉及政府干预及制度因素。

3、关于服务业体制改革的方向和策略

汪德华等人（2007）对跨国横截面数据进行了计量检验，得出政府支出、投资规模与服务业比重负相关的结论，而契约维护制度与服务业比重正相关，从而提出改善法治环境和减少不恰当控制干预。李永坚、夏杰长（2010）列出了20世纪80年代、90年代和2000年以后三个阶段的服务业改革的路径，指出其动力分别来自于就业压力、财政压力和国际化竞争压力，并提出了体制改革的展望是面向民生的。蒙英华（2007）等分析了在服务业对外开放过程中进行政策工具的最优选择来进行体系构筑增加福利和掌握主动权。李钢（2013）就服务业和服务贸易开放现状出发，从开放水平、开放模式、FTA实施进程、企业主体、政府考评五个方面提出了相应政策建议。刘丹鹭（2013）通过构建服务产品的垄断竞争模型得出管制强化垄断抑制创新的论断，并对7年的省级面板数据进行计量检验发现，国有以及集体企业垄断力量的下降与全要素生产率增长正相关，私营以及外资企业实际进入和市场自由化则是负相关或不相关，所以服务业发展需要打破管制和垄断。夏杰长（2013）也指出打破垄断和完善规制是深化服务业改革的关键所在。

4、中国自贸区建设的可行性、现状和对策研究

谢锐（2009）通过对中国自贸区战略演进历程的回顾，分析了三大特点，具有伙伴国由周边国家向拉美非欧辐射，合作的领域不断拓展与深化，合作国家类型推进模式多样化的特点，并对其推进层次进行了展望。姜鸿（2010）从产业安全的角度进行研究，他基于波特钻石模型，构建自由贸易区下产业安全模型，分析了自贸区影响成员方产业安全的机制，提出中国自贸区基于产业安全的战略。

以上文献都是对服务业开放的制度建设或对策以及自贸区的服务业发展分别展开研究的，本文将通过对两个国际代表性自贸区的经验对比，结合已有对服务业开放和制度建设的研究，对我国自贸区的服务业开放性制度创新进行探讨。

三、迪拜和新加坡自贸区开放性制度建设的经验比较分析

世界上约有1200个自贸区，2012年《金融时报》对世界上1200个自由贸易园区进行评比，迪拜自由贸易区排名第一。迪拜地处中东，是阿联酋的第二大酋长国和经济中心，石油资源丰富，但是对迪拜经济增长贡献最大的却不是石油。长久以来，石油对经济的贡献只有6%，其收入主要来源于自贸区，旅游业和金融服务业以及其他服务业成为其支柱产业。迪拜自贸区成立于1985年，面积135平方公里，迪拜既是阿联酋的贸易中心，更是中东地区的重要贸易枢纽之一，被地缘政治学大师麦金德称为“历史的地理枢纽”。为了发展本地的工商业，迪拜开发建成了一系列自由区和工业区，它是贸工结合、以贸为主的典型代表，其经济的飞速迅猛发展离不开其自由的服务业开放制度。因此选取迪拜自贸区作借鉴，对我国自贸区建设有着重要的借鉴意义。

新加坡是新兴经济体的代表，以自由贸易港的发展模式为主。1969年，新加坡政府在裕廊工业区的裕廊码头设立了自由贸易区，致力于打造国际级的货物集散基地，并且制定了自由贸易区法案，现在已发展成为一个高度开放的贸易自由港，并日益趋向于高科技型的综合性自贸区。自1965年新加坡独立以来，实施外向型经济发展战略，充分利用国际资源并成为自贸区成功的典范，为我国的自贸区建设提供了重要借鉴。本文将从制度建设视角对这两个自贸区进行对比分析。

1、市场准入

市场准入是指一国允许外国的货物、劳务及资本参与国内市场的程度。在《服务贸易总协定》中对此规定为成员方为他方提供的待遇不能低于其在承诺义务计划表中确定的期限、限制和条件。主要是指两国政府对各种进出口贸易采取的限制措施，其中包括关税和非关税壁垒准许放宽的程度的承诺。

按国际经验，自贸区在开放服务业的税收制度上都会予以一定程度的减税，而迪拜自贸区恰恰以零税收闻名全球。迪拜政府为了吸引外资进入，规定了50年免除所得税，公司营业税、所得税和资本收益税期满后延长15年免税期，个人所得税以及进口都免税。迪拜临近海湾，地理位置优越，有天然港口，1904年，迪拜废除了5%的海关税，正式成为“自由港”，作为海湾地区重要的商品货物交易集散中心，成功吸引了大量外资投入。从中国驻迪拜商务室数据可以看出，除5%的进口关税外，阿联酋基本不征收各种税收，无营业税、无消费税、无所得税。但外国银行在汇出利润时要按照利润的20%交税。

新加坡的制度法规建设是沿用英国的，经济发展起点较高，橡胶、锡及石油三大产业发展尤为突出，1930年新加坡已是一个以橡胶、锡和石油三大产品为主的转口贸易中心。独立后因其面积狭小资源匮乏，国内市场有限，政府积极调整战略，实施外向型经济发展战略。在1968年新加坡颁布了“经济扩展（豁免所得税）法案”，鼓励发展出口工业，给予出口厂商减免所得税优惠。70年代法案得到进一步修订，鼓励发展资本密集型工业，增强出口竞争力，关税和配额不断降低，最后完全取消配额，完成了贸易自由化过程。进口货物仅对酒类征税，零关税达到99.9%。新加坡的企业所得税税率为17%，低于上海的25%；个人所得税最高税率为20%，低于上海的50%；进口产品增值税为7%，而对比上海的增值税税率为17%。

2、国民待遇

实行准入前国民待遇，即外国企业在设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资以不低于本国投资者及其投资的待遇。迪拜自贸区规定企业可拥有100%的所有权，并且自贸区没有外汇管制，园区企业利润和资本也可自由调拨回国。为鼓励外国人到自贸区投资和工作，迪拜自贸区实行特有的劳工政策，如企业雇佣外国员工没有限制；自贸区简化工作签证申请程序，降低其签证费用，并按投资额和企业规模提供一定的免费工作签证名额。此外，在自贸区申请工作签证不实行担保人制度，因为根据中东地区的法律，外国人设立公司须遵循保人制度，即必须由当地人作保，且保人持股至少占比51%甚至100%，而自贸区刚好可以规避这项规定。

新加坡自贸区在国民待遇方面设有服务业可与制造业同等享受新兴产业的各种优惠待遇，凡固定资产投资在200万新元以上的服务业企业，或营业额在100万新元以上的咨询服务、技术指导服务等企业，所得税可减半，并规定对服务贸易出口收益只征收10%的所得税。

3、监管制度

从规制主体的监管来说，根据国际经验，自贸区的监管要以“自由”和“便捷”作为出发点，新加坡自贸区是世界上监管做得很好的国家之一。它的监管模式是通过信息化“一站式”电子通关系统，连接海关、检疫、检验、税务以及安全等35个部门，并且系统24小时运行，自动接收、处理、批准和返还企业申报的电子数据，将检验检疫监管工作推至产品生产过程的关键环节，同时向生产环节管理的行政机构提出申请，通过批示后经营者能在10分钟内获得是否准许的通知。迪拜自贸区企业化运营的“政府机构”即各自贸区的管理局，也是为客户提供一站式服务。

从规制客体即对各大服务行业的规制来看，自贸区致力于对行业进入壁垒的破解，对外资的行业准入、业务范围限制的放宽等。以金融行业为例，迪拜2004年建立迪拜国际金融中心（DIFC），推出允许外资100%所有权、50年免税、资本账户完全可兑换以及区内独立的法律体系和金融监管体系等措施，很好地带动了迪拜金融业的发展。DIFC设有三个监管机构，分别是DIFC管理局、迪拜金融服务管理局（DFSA）和DIFC法院，DFSA是独立的风险管理机构，负责颁发经营许可证和管理内部金融机构的活动；中心法院有独立的法律体系，负责DIFC内相关案件的审理和执行。

新加坡自贸区的银行监管归于新加坡金管局（MAS），金管局有两大职能：中央银行金融调控以及金融监管。MAS实行放松流动性管制，允许银行实行自我申报的流动性管理政策，并逐步取消银行统一执行的流动性指标；同时专注风险性监管；注重银行公司治理及信息披露，督促银行建立完善的内部控制体制。

4、价格定价、财政支持制度

根据中国驻迪拜商务室“税收”文件，迪拜的商品、服务价格由市场决定，公用设备、教育服务、医疗和农业产品除外。国家在上述商品、服务领域为阿联酋公民提供补贴。2010年4月11日迪拜成立专门财政小组，旨在提高政府支出效能，巩固财政政策基础。新加坡的财政预算制度是跨年度财政预算制度，依法编制执行，严格分离行政开支和公共开支，有专门财政储备制度和财政信息公开制度，保证其“高效、透明、规范、可持续”。此外，新加坡还在规定的时间内为合格的设备提供资金补贴。

5、法律保障

根据国际经验，自贸区一般采取“负面清单式”管理，法无禁止即可为，事后处理，从属于海洋法系。迪拜自贸区DIFC内部依循其独立的法律体系。2004年公布了《金融自由区法》，该法允许酋长国政府在本地建立金融自由区，并规定金融自由区可不受阿联酋民法和商法管制，但刑法仍然适用。DIFC法院特定专属管辖权，对象包括金融中心内的所有民事和商业纠纷，以及与中心内注册机构和公司有关的纠纷，若双方愿意允许在其他认可司法管辖区内的法院旁听案件的审理。

新加坡1969年颁布了《自贸区法案》，对自贸区的定位、功能、管理体制、运作模式、优惠政策等进行了全面规定，有力地保障了自由贸易园区各项政策的稳定性以及投资者的合法权益。随着经济形势的发展，新加坡政府不断制定新的金融法律，如《证券与期货法》、《存款法》等。

6、管理模式

世界银行报告将自由贸易区的管理模式分为三类，即地主型管理模式、公司型管理模式、私人企业型管理模式。新加坡采取的是公司型管理模式，体现为由政府部门通过投资公司对自贸区进行管理，公司可以吸纳私营资金，但土地仍归国家所有，公司需向国家缴纳土地租赁费用。这使得政府行政行为与商业经营行为有效分离。公司型具体又分为公营模式和混合经营模式，后者可以规避资源不良、服务质量不佳、效率低下等问题。迪拜对自贸区的管理是通过各自贸区的管理局，实行企业式的管理，即公司型管理模式。

四、对我国自贸区服务业开放制度建设的启示

1、豁免关税，降低税率，放宽准入

从迪拜自贸区以及新加坡自贸区的对比分析来看，二者虽然经济发展步伐和起点不一致，但是都无一例外的进行了最后的关税豁免；在所得税税率方面，新加坡个人所得税税率降为17%，迪拜无所得税，市场准入放宽程度显而易见，二区也因此成功吸引了外资和外企入驻。2013年1-9月平均每月有200家企业入驻迪拜的杰贝阿里自贸区，而且其中95%是新入驻企业。所以豁免关税、降低税率、减少对外资企业的行业准入和业务范围的限制是扩大对外开放、建立自由贸易区的第一步。

2、提高准入前国民待遇，实现公平与效率统一

给予外国投资者以公平或者更优厚的待遇，不仅能增加自贸区的外资水平，让区内资本市场更活跃，同时也有助于投资主体多元化，打破行业垄断或行政垄断，有助于建立有序、公平、高效的市场竞争体系。在这方面迪拜和新加坡的经验也予以了最有力的佐证，因此构建自贸区服务业开放的制度框架需设立准入前国民待遇。

3、创新监管，实行信息化“一站式”管理

自贸区的海关监管要求境内关外“一线开放、二线管住、区内自由”的原则，实现便捷化。新加坡的信息化“一站式”电子通关系统十分值得借鉴，其促使自由贸易区内各种经济活动加快进程，缩短周期，减少失误，提高服务效率。自贸区管理机构的设置必须以效率为核心，坚持层次少和权力集中的原则，尽量简化行政手续，设立高效、集中、统一的管理机构，而信息化“一站式”电子通关系统能满足这种需求，提高监管效率，降低交易成本。

对各大服务业具体的监管创新，需要以高效、公正、有序为原则，特别是金融服务业，需要开放金融市场，逐步实现资金的自由流动，资本项目自由兑换，发展离岸金融，建立金融创新机制，同时也要警惕房产泡沫和过度负债经营引致的市场失灵，避免迪拜金融危机的重现。

4、优化财政支持结构，发挥其正确导向作用

关于中国财政预算的软约束已有不少学者研究过，转型期的中国要抛弃所谓的“父爱”，割断政府财政扶持与效率低下粗放经营之间的链条，充分发挥市场的配置作用，辅以恰当的财政支持，化软约束为硬约束，对技术型集约式经营予以补贴，促进技术经济的进步，产业结构的优化升级。新加坡对技术型服务和设备的补贴政策体现了对技术型、集约型经济的导向作用。

5、结合灵活的海洋法系构建自贸区内公开、透明的法律体系

新加坡自贸区的成功发展离不开国家法律的保障，并且政府根据经济发展新形势予以不断改进。迪拜自贸区作为酋长国之一，拥有自己独立的法律体系，维护自贸区的经济发展。有力的法律保障是实现经济平稳健康发展的重要保证，明确“境内关外”，改变大陆法系的正面清单将是我国服务业开放的一项重大变革，海洋法系的负面清单基本以案例为判案基础，事后处理，灵活度较大，有助于金融和服务创新，保护自贸区政策的平稳和投资者的合法权益。

（注：本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国自由贸易区制度创新与保障体系研究”（14JZD0 20）的阶段性成果。）

参考文献

[1]王艳杰：WTO过渡期满后我国服务业和服务贸易的规制分析[J].哈尔滨商业大学学报，2007（3）.

[2]姚战琪：中国城市服务业开放的现状、问题和对策[J].国际贸易，2009（9）.

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[4]姜磊：我国服务业发展滞后的制度原因[J].贵州财经学院学报，2009（4）.

[5]孙燕铭：我国政府干预下的市场壁垒对产业绩效的影响[J].经济理论与经济管理，2010（10）.

[6]王向：制约服务业增长的体制与政策环境—基于经济学文献的分析[J].产业经济评论，2013（3）.

[7]汪德华：政府规模、法治水平与服务业发展[J].经济研究，2007（6）.

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[9]蒙英华：服务业对外开放与服务贸易政策体系构筑[J].国际贸易问题，2007（2）.

[10]刘丹鹭：进入管制与中国服务业生产率-基于行业面板的实证研究[J].经济学家，2013（2）.