民国时期河南省政府防灾举措述评

王鑫宏

（黄河科技学院　社科部，河南　郑州　450063）



民国时期河南省政府防灾举措述评

王鑫宏

（黄河科技学院社科部，河南郑州450063）

摘要：民国时期河南省政府防灾举措主要包括仓储备荒、兴修水利、江河治理、植树造林和科技防灾。但是，由于时局动荡、制度落后加之腐败丛生，这些防灾机制并未能发挥应有的价值。本文以民国时期的河南省为例，对该时期的国民政府防灾机制及其执行效果进行述评。

关键词：民国时期；国民政府；防灾；实践；评价

一、仓储备荒

仓储备荒是防灾的重要举措，历朝历代均非常重视，民国时期也不例外。但民初以来，政局动荡，仓储制度被极大破坏。鉴于仓储在防灾方面不可替代的作用，民国政府在政局相对稳定后，开始着手恢复仓储。1928年和1931年，国民政府内政部先后出台了《义仓管理规则》、《各地方仓储管理规则》，作为民国政府恢复仓储的重要指导和依据。在这些规则的要求之下，各地的仓储开始逐步恢复积谷、积款，仓储备荒制度开始朝着正态发展。与此同时，发展新式仓储的呼吁也被提上日程。农本局编《中国仓储问题》中提到新式仓储的优势，“此种新式仓储，除为粮食之聚敛外，兼有周转之功用，使农民于收获后，可以不必急于出售农产，只需送入新式仓储，即可为款项之通融。同时新式仓储有加工之设备、代运代销之机关，使农民减少劳力，节省运销费用，且免除市场中间人之剥削”。在中央政府的饬令督促下，河南逐步重视起仓储的建设。为指导全省的仓储建设，河南省政府于1930年5月颁布了《河南县仓市仓管理细则》、《区仓分村积谷办法》，作为全省仓储建设的指导性文件。然而，现实却远没有设想的那么顺利，当时河南在连年的灾荒打击之下，可谓民穷财困，兴办仓储严重缺乏物质条件。正因如此，政府三令五申，要求各县以三个月为限加紧恢复各类粮仓，并对办理不力的县长进行严惩。在这种状况之下，河南的仓储总算有所起色，到1934年5月，完成县仓的有十三县；完成区仓的三县；县区仓都完成的七县；当时正在储积但还没有完成的二十县；逾限未报的三十一县。统计有积谷实数的四十七县；仅列有仓款的一县；当时还没有积谷数目列载的六十三县。但随着日军势力侵入河南，仓储随之被严重破坏，数年的努力被毁于一旦。

二、兴修水利

民国政府颁布了一系列法令，鼓励农田水利事业的发展，农田水利建设取得了较大成效。为有效指导全省水利事业，民国时期河南省建立了水利专门机构。其沿革大致如下：1915年河南省巡按使公署成立省水利委员会。1928年，省政府政务会议将省水利分局改为省水利局，并筹建水利分局48处。1930年4月，省水利局裁撤，业务并入建设厅。1940年成立省农用水利贷款委员会，1941年6月该会裁撤并入省水利处。1943年8月，省水利处改设为省水利局。

1928年初，河南省政府决定“修堤以防水患”，提倡凿井灌田。截至1937年底，全省先后完成的水利建设工程有：惠济河治河工程、沙河治理、培修卫河南堤、疏浚洛河洛阳段、汤河治理、夹河渠排涝工程、疏浚洪业沟、开挖惠贾渠、开建机灌场（周口、新乡、洛阳3个）、疏浚协济渠、开挖洛宜渠、疏浚罗山富瀛湖工程、建筑固始县大港水闸、开挖复兴渠、整理沁河灌区3渠（广济、甘霖、永川）。抗战期间，省办农田水利在镇平县、淅川县、内乡县、邓县、洛阳、鲁山县、伊川、唐河、禹县等地开挖一些河渠。在兴修河渠水利的同时，省政府还开展了新法打井工作。截至1937年底，凿井队发展至150班，遍布70余县，已代农民打机井4800余口，其他由农民自行组班实行新法凿井者亦不在少数。在打旧式水井方面，据开封等67县统计，1930—1933年，共打砖井14.5万余口、土井2680口。1935年全省凿井1621口，以每口每日灌田十五亩计算，1621口水井共可灌田二万四千三百余亩。以上发展农田水利的措施，对提高农业抵御灾害的能力、增加粮食产量具有一定的促进作用。

三、江河治理

民国时期对江河的治理也较为重视，从1913年起，先后建立了中央和主要江河的专职水利管理机构。20世纪30年代，这些专职水利管理机构就开始了对主要江河有计划、有组织的科学治理和开发利用。就河南而言，主要是治理黄河的问题。而民国时期长期没有统一的治河机构，仅河南、河北、山东三省设有河务局或河防局。河南河务局是1913年设立的，直属省政府，下设南北两岸分局和五个支局。1930年，河南河务局将两个分局改为六个分局，即上南、下南、上北、下北、西沁、东沁分局，但河务局各自为政。民国时期的黄河治理长时间没有统一过，直至1933年才成立起一个全流域性的治理机构——黄河水利委员会。在黄河水利委员会成立后的一个相当长时期里，下游三省河务局仍由各省省政府领导。1937年，豫、鲁两省河务局始归属黄委会，并改称为修防处。此外，民国期间的治河经费是很有限的，河南预算一般为40万元上下。但由于军阀之间的连年混战，仅有的治河经费也多不能如数照发。

民国时期黄河河防工程修治大致分为三个阶段：1912—1933年为第一阶段，1933—1938年为第二阶段，1938年花园口掘河改道以后为第三阶段。在第一阶段，数次兴工，规模都不大，且多为民办或民办公助工程。如1914年首次兴工堵筑了河南兰封境内的铜瓦厢旧河缺口，时称“小新堤”。1916年春，为防黄河北决，地方筹资修筑温孟大堤，上起河南孟县中曹坡，下至温县范庄，全长38公里。1931年，河南河务局出资对沿铁谢民埝向下游延伸至花园镇的堤段进行全面加高培厚。第二阶段，1933年黄河洪水大泛滥，引起政府和社会各界的多方关注，加大了投资，治理工程较多，而且规模也比较大。1934年四五月间，河南河务局以善后工程款6万元以工代赈修筑滑县老安堤，并于当年竣工。1935年是民国期间筑堤工程最繁忙的一年。年初，国民政府经委会水利委员会在南京召开会议，决定每年拨款100万元，交黄河水利委员会会同豫、冀、鲁三省政府，培修黄河提防。三月二十八日黄委会召开培修豫、冀、鲁三省大堤紧急工程及金堤工程会议，决议三省大堤紧急工程9项，即兰封小新堤护岸工程、接修贯孟堤工程、沁河口西黄河滩地护岸工程、中牟大堤护岸工程、封邱陈桥以东培修大堤工程、冀省刘庄及老大坝险工整理工程、石头庄至大车集大堤护岸加培工程、鲁省朱口至临濮集大堤培修工程和金堤培修工程。以上工程除北金堤培修和沁河口西黄河滩地护岸工程由黄委会组织实施以外，其他工程由三省组织施工，并多于当年完成。北金堤培修工程，由黄河水利委员会委员长李仪祉先生亲自主持，当年四月十六日开工，七月二日完成，上起河南滑县西河井，下迄山东东阿陶城铺，全长183.8公里。第三阶段，显著的特点是黄河河防与军事公事的结合与统一，工程修守多具有军事用意。如1941年，为阻止泛水全部入涡，保持泛区的阻敌能力，于太康县境堵塞王盘、黄集、前席等10个口门，使大溜移至王盘之上的江村，以减弱入涡的流势。然而，由于民国政局的动乱、物资的匮乏及科技水平的限制，这些措施虽未能从根本上解决黄河的水患问题，但这些工程措施也在一定程度上增强了抗灾能力，降低了灾害的危害程度。

四、植树造林

为了改善灾区的生态环境，预防水旱灾害的发生，民国政府还积极开展植树造林活动。1915年中华民国政府定清明节为植树节后，推动了各地的植树造林活动。河南方面，1918年豫东、豫西43个县共植树215万余株；1922年荥阳、洛阳等26个县共植树155万余株。1928年国民政府废止植树节，改3月12日为“总理逝世纪念植树式”后，河南省根据公布的《植树式暂行条例》和《堤防造林及限制倾斜地垦殖办法》，把造林列入省政府行政计划大纲，连续制定了一系列造林章程。据不完全统计，1929—1935年，河南省各县、区共造林42905.2公顷。1937年日军入侵河南后，全省造林无统一管理。1940—1946年河南省农业改进所，所辖林场共造林575.80公顷。民国时期，河南省开展的植树造林活动对于防风固沙、保黄护堤，减少水旱天灾的发生在理论上是有积极作用的。

五、气象观测

民国时期，中国在气象观测上有所进步，这对防灾来说能起到一些良性作用。1914年，北洋政府农商部在河南开封农事试验场设立气象观测所。1921年，北平中央观象台在开封设立测候所。1932—1934年和1935—1937年分别出版过《开封气象年报》和《河南气象月报》。1922年，河南省设立桐柏、信阳等12个雨量站。1933年河南省建设厅水利处也开始在主要河系建站150余处，观测项目除观测雨量外，便再无其他观测项目。但这种气象观测还达不到科技减灾的目的。尤其是直到解放战争期间，河南省仍没有一处气象站。由此可见，虽然民国时期河南的科技防灾有了一定的起色，但仍然是滞后的，还远达不到科技防灾的要求。

从总体上来说，民国时期政府在防灾方面还是做出一些努力的，但是一些防灾措施往往是雷声大、雨点小，见工不见效。这显然和当时国民政府财政的困难、政局的混乱、官员的腐败乃至对民众安危的漠视息息相关。

（注：基金项目：教育部人文社科研究一般项目《河南近代灾荒史研究》（12YJC770058）；河南省哲学社会科学规划项目《民国时期华北灾荒史研究》（2012CLS003）。）

参考文献

[1]王元林、孟昭锋：自然灾害与历代中国政府应对研究[M].广州：暨南大学出版社，2012.

[2]武艳敏：民国时期社会救灾研究[D].复旦大学，2006.

[3]本省各县凿井统计[J].河南统计月报，1936（4）.

[4]黄河水利出版社述要编写组：黄河水利史述要[M].郑州：黄河水利出版社，2003.

[5]河南省志（第26卷，林业志）[M].郑州：河南人民出版社，1994.

[6]河南省志（第6卷，气象志）[M].郑州：河南人民出版社，1993.

（责任编辑：张琼芳）