《欧盟新拆船法案》与《香港公约》防治拆船污染的冲突

大连海事大学法学院　高云奇

《欧盟新拆船法案》与《香港公约》防治拆船污染的冲突

大连海事大学法学院高云奇

为了有效防治拆船造成的污染，国际上相继推行了《香港公约》以及《欧盟新拆船法案》。旨在消除由拆船造成不利影响的《香港公约》至今尚未生效，而晚出台的《欧盟新拆船法案》已于2013年底生效，在防治拆船污染规定方面的细致以及严格程度明显超过《香港公约》。二者在调整范围、对污染物质的规定、拆船要求与方式以及拆船激励上均存在法律冲突。应加大力度推进实施《欧盟新拆船法案》标准，提升拆船厂履约能力，建立并完善拆船基金机制。

《欧盟新拆船法案》；《香港公约》；防治拆船污染

受到欧债危机等持续影响，航运业遭受巨大冲击，航运业的持续动荡使大量老旧船舶不得不逐渐退出航运市场。从老旧船舶和单壳油轮相继报废的状况来看，航运企业淘汰船舶的力度有所增强。大量船舶被淘汰必定会引发大量的船舶拆解问题，而由拆船造成的环境污染、人体健康损害以及其他不利影响时时刻刻在给整个拆船行业敲着警钟。《2009年香港国际安全与环境无害化拆船公约》（简称《香港公约》）旨在消除由拆船造成的不利影响，但是该公约至今尚未生效，且从目前的情况来看，公约生效之日尚难预期。2013年12月10日，《欧盟新拆船法案》出台，该法案同样旨在解决拆船业困境，致力于减少船舶拆解时造成的负面影响并改善船舶作业环境。作为在实施目的上极为类似的两大法案，《欧盟新拆船法案》与《香港公约》存在一定的法律冲突，拆船业界普遍担心《欧盟新拆船法案》的生效会对《香港公约》造成较大冲击并产生负面影响。因此，研究二者关于防治拆船污染的法律冲突对整个拆船业具有重要意义。

一、 两法案防治拆船污染冲突之体现

（一）法案调整范围上的冲突

1.冲突的体现

《欧盟新拆船法案》与《香港公约》在调整范围方面的主要冲突在于：《欧盟新拆船法案》除了调整悬挂欧盟成员国国旗的船舶外，也适用于停靠在欧盟成员国港口或锚地、悬挂第三国国旗的船舶。而《香港公约》则仅适用于悬挂缔约国国旗的船舶。即《欧盟新拆船法案》调整欧盟成员国之外的船舶，《香港公约》并不要求公约缔约国之外的船舶遵守公约，仅要求缔约国不应给予非缔约国船舶较公约规定更为优越的待遇。综上，《欧盟新拆船法案》的调整范围广于《香港公约》。①可参见《欧盟新拆船法案》第2条规定：“除第12条外，公约应适用于悬挂成员国国旗船，第12条适用于在成员国港口或锚地，悬挂第三国国旗的船舶。”《香港公约》第3条（适用范围）规定：“除本公约另有明文规定外，本公约应适用于：1.有权悬挂缔约国国旗的船舶或在其管辖下营运的船舶；2.在缔约国管辖范围内作业的拆船厂”“对悬挂非本公约缔约国国旗的船舶，各缔约国在必要时应满足本公约的要求，以保证不给予这些船舶较为优惠的待遇”。由此可见，《香港公约》对悬挂非缔约国国旗的船舶并无实质要求，仅要求缔约国切实履行公约并保证不给非缔约国船舶以优待。

2.冲突的产生缘由

有学者将《欧盟新拆船法案》的出台视为在拆船业“另起炉灶”［1］，《欧盟新拆船法案》的调整范围更广，究其缘由，主要体现在两方面：第一，印度、孟加拉国、巴基斯坦以及中国都是世界上数一数二的拆船大国，这四个国家年均拆船吨位总量之和占世界拆船吨位总量的85%。毒物监督联盟统计的数据显示，从1983年到2012年间，已经有532艘有毒船舶在巴基斯坦边境南部、印度海岸进行船舶拆解。兴旺的拆船行业需要完备的拆船法案加以规范，《香港公约》仅调整缔约国国内的拆船行业，对于南亚各国拆船方面的关注，其并未涉及，这不利于非缔约国的绿色船舶拆解活动。《欧盟新拆船法案》致力于减少因拆船行为导致的，尤其是发生在南亚地区的消极影响，避免产生不必要的经济负担。因此，为了减少印度、孟加拉国以及巴基斯坦等国因拆船造成的不利影响，《欧盟新拆船法案》拓宽了其调整范围。第二，由于《香港公约》自2009年出台至今尚未生效，目前签署国（如挪威、刚果、法国等）的数量以及其他方面还不足以满足《香港公约》生效的全部条件。①香港公约的生效条件有三：加入公约的成员国达到15个，占世界商船总吨位的40%，且这些国家在过去十年的拆船量总和不小于全球商船总吨位的3%。达到生效条件之日后的24个月，公约即生效。据《2015年拆船现状研究及发展趋势报告》，仅在2012年，全球新造船订单为4 550万载重吨，而全球老龄船舶的拆解规模是5 750万载重吨，同比上升34.6%，超过当年新船订单量的21%。拆船业的迅速壮大会吸引越来越多的国家加入到绿色、高效的拆船行业中来，毕竟从长远的角度考量，提高拆船标准才是大势所趋，欧盟成员国也不例外。欧盟需要制定新法案以使更多国家加入到绿色、安全及无害化的拆船大军中来。

（二）对污染物质规定上的冲突

1.冲突的体现

《欧盟新拆船法案》对污染物的要求比《香港公约》更严格。具体体现在前者于附则中对有害物质“消耗臭氧物质”的概念界定范围广于后者，并在后者的基础上又增加了“HCFC-22”“二氟一氯甲烷”“溴化阻燃剂（HBCDD）”“全氟辛烷磺酸”等有害物质。《香港公约》在2020年1月1日前仍允许在船舶上配备含有“氢化氯氟烃”的装置。

2.冲突产生的缘由

《欧盟新拆船法案》第1条规定：“本法案旨在在合理的限度内防止、降低以及尽可能消除拆船对人体健康和环境造成的事故、伤害及其他不利影响，同时在整个船舶生命周期内促进安全、保护人体健康和欧盟的海洋环境，尤其确保对拆船过程中产生的有害废物进行环境无害化管理。”《香港公约》旨在船舶服役期结束后船舶拆解时，不会对人体健康、安全及环境造成不可接受的损害。即《香港公约》仅禁止不可接受的环境和人体健康方面的损害，及确保拆船的环境、安全标准符合公约的要求，这与《欧盟新拆船法案》旨在保护、促进健康与安全略有不同。目的上的严格自然使《欧盟新拆船法案》对污染物质的规定也更加严格。

（三）拆船方式与要求上的冲突

1.冲突的体现

在传统的拆船作业中，大部分拆船厂采用冲滩的方式进行船舶拆解，这在给拆船作业带来无尽便利的同时，也会因冲滩式拆船安全性和环保性差的特点，对沿岸环境造成破坏。［2］从2012年3月起，由27个欧盟成员国组成的欧盟理事会和欧盟议会陆续讨论与《欧盟新拆船法案》有关的提案并提出修正案。欧盟议会提出的修正案表明，欧盟欲全面禁止悬挂欧盟成员国国旗的船舶以冲滩的形式拆船。而在《香港公约》中，冲滩拆船行为并没有被禁止。

《欧盟新拆船法案》第13、15条分别规定了列入欧盟清单的拆船厂所要满足的条件、第三国欲拆船需向委员会提交申请，而《香港公约》却没有对此方面做出具体规定。根据《欧盟新拆船法案》第9条，主管机关或授权的组织签发拆船证书，签发证书的有效期限由主管机关或被授权的机关规定。而《香港公约》规定签发拆船证书的主体可以包括经授权的任何个人，签发证书有效期限的规定权掌握在主管机关手上。《欧盟新拆船法案》第21条规定，每个成员国都应该向欧盟委员会提交报告，即以一种“公对公”的报告机制一改《香港公约》“私对公”的单向通知和报告机制。①可参见《香港公约》第24条规定：“船东应在适当的时间以书面形式将其拆船意图通知主管机关，以使主管机关能着手准备本公约所要求的检验和发证。”

2.冲突的产生缘由

历史上，欧洲船舶大多由亚洲不符合标准的拆船厂在海滩上冲滩拆解，这些拆船厂大多缺乏安全防范意识且没有采取有效的环保措施，由此导致的事故、健康损害和环境污染情况屡见不鲜。［3］冲滩行为目前已被世界上多个国家所禁止，挪威船东协会（NSA）及其CEO Sturla Henriksen于2015年8月18日发表声明，称将反对冲滩拆船的行为。禁止冲滩在很大程度上能消除拆船造成的不利影响，为改善海洋环境提供便利条件。

《香港公约》虽然对拆船厂、拆船证书等均作出了较为明确的规定，但是，对拆船设施的监管问题一直都是公约制定过程中利益相关方争论的焦点。《欧盟新拆船法案》更为严格的要求能够保证在没有建立起外部审核机制的情况下，欧盟可以通过法案的约束力实现对拆船设施的监管目的。

《香港公约》所采取的“私对公”的报告机制，会使拆船国主管机关无法了解全部的拆船信息，无法作出最正确的判断与决定。在通常情况下，船舶所有人和拆船企业会在废旧船舶抵达拆船国所管辖水域后再向主管机关报告，但此时即使拆船主管机关发现问题，也为时已晚。拆船主管机关的态度不能完全左右拆船活动的进行，这对拆船秩序的维持尤为不利。

（四）拆船激励上的冲突

1.冲突的体现

《欧盟新拆船法案》第19条规定：“为了保护人体健康和环境，本法案应遵循‘污染者付费原则’，委员会应评定所有停靠于欧盟成员国港口或锚地船舶建立金融机制的可行性。”《香港公约》对此没有相关规定。《欧盟新拆船法案》第29条规定：“委员会应在2016年12月31日前向欧洲议会和欧盟理事会提交一份以某种金融工具推动安全和环境无害化拆船的可行性报告，如果可行，一并提供立法提案。”法案要求在生效日起三年内，由欧盟委员会负责研究给予依法案拆船企业财政激励的相关问题。《香港公约》中没有“金融激励”相关的规定，但是，《香港公约》第13条（技术援助和合作）规定：“各缔约国承诺直接或通过本组织和其他国际机构视情况在安全和环境无害化拆船方面对那些请求技术援助的缔约国提供支持”“各缔约国承诺在其国家法律、规则和政策允许的情况下，就安全和环境无害化拆船有关管理系统和技术转让方面进行积极合作。”

2.冲突的产生缘由

《香港公约》中没有要求造成污染的一方支付损害赔偿费用的规定，有观点认为，如果“污染者付费原则”不加以适用，对污染的赔付责任就将转嫁到船舶所有人身上，船舶所有人需要在交付待拆解船舶之前，对船舶进行预清理和预除污。实际上，对船舶的一系列处理、清污活动会降低待拆解船舶的适航性，对船舶本身以及航行安全均不利。

二、冲突造成的影响

（一）缔约国对两法案选择之困

ICS秘书长Peter Hinchliffe表示：“欧盟委员会的提案如果生效，将会严重减损《香港公约》的效力，提案也不会完全达到预期的效果。”《欧盟新拆船法案》的调整范围广于《香港公约》，这表明有些国家只能适用《欧盟新拆船法案》。《香港公约》的部分签署国本就是欧盟成员国，②欧盟成员国，包括法国、德国、英国在内一共有28个，其中，法国、荷兰等是《香港公约》的签署国。遵守欧盟法案是其作为成员国应尽的义务，此时，《香港公约》的生效略显无意义。《欧盟新拆船法案》对很多方面的要求高于《香港公约》，这很可能会导致欧盟成员国船东减少悬挂欧盟船旗。

有观点认为，一旦欧盟和挪威根据《欧盟新拆船法案》的规定，为减轻在南亚的拆船危害而禁止在南亚拆船，印度、孟加拉图、巴基斯坦这三大南亚拆船国家极有可能失去批准《香港公约》的兴趣，而没有这三个拆船大国，《香港公约》的生效条件就不能被满足。即使《香港公约》日后生效，签署《香港公约》的欧盟成员国就等于加入了两个存在法律冲突的法案，这会给法院在法律选择上抛出难题。

（二）对严格拆船标准的规避

禁止冲滩式拆船的规定会吸引很多秉承环保主义理念的船公司和拆船厂，毕竟，冲滩作为一种传统的拆船方式已不能顺应时代的潮流。但是，禁止冲滩的规定也并非无懈可击。冲滩拆船的确节约了一定的拆船成本，如果被禁止，拆船厂还需要时间适应新方式，新旧方式的更替会使面临财务瓶颈期的船舶所有人出于经济考量将船舶送到法案所不能及的国家。而《香港公约》会吸引一部分想要规避冲滩禁止的船公司和拆船厂。多年保持的冲滩拆船方式从经济以及时间的节约上均占据很大优势，《欧盟新拆船法案》对拆船厂以及船舶所有人等作出的较高要求，与目前拆船业的实际情况不能完全匹配。高标准必然会对成本、效率以及拆船能力等方面提出更高的要求。德国船级社表示，新法案将会对整个拆船行业造成始料未及的冲击，因为此后欧洲将没有几家拆船厂可以正常营运，法案生效后欧盟的拆船工作开展于何处将会是一个很大的难题。欧洲港口当局也表示，新法案会把船舶赶到欧洲以外的港口，并促使货主从选择海运转向公路和铁路运输。对于推崇绿色拆船的拆船厂而言，高标准的要求意味着其致力于以最高环保及安全标准、帮助船舶所有人淘汰船舶的努力面临挑战，国际上大量大型船舶仍会被置于难以达到绿色拆解要求的拆解厂进行拆解。

（三）部分拆船厂难以在短时间内适应严格的拆船要求

由于拆船企业不能像船舶一样驶往世界各港口，港口国监控制度对主权内部拆船企业的监督不能保证完全有效，且并非所有的拆船厂都能在短时间内满足《欧盟新拆船法案》的条件。当前没有一套能够沟通协调各国拆船现状，且行之有效的港口国监控制度，目前起作用的方式仅是依靠拆船国主管机关对本国内的拆船企业进行授权和检查。由于加入《香港公约》与《欧盟新拆船法案》的国家不统一，由此会导致各国对拆船设施的要求不一致。［4］要求的不一致又会导致拆船企业的拆船成本不一致，成本的不一致便会引发不公平的市场竞争，不利于拆船活动的有效开展。已经签署《香港公约》的国家，如果又要受《欧盟新拆船法案》调整，这虽然越来越符合安全、环保的宗旨，但会对拆船厂既有的拆船计划造成一定的冲击，其间所耗费的人力、物力不能忽视。此外，拆船企业对成千上万的船舶材料进行取样、检测的难度相当大，一些设备一旦成为船舶不可分割的一部分，就不能再以破坏性的手段进行拆除检测。

三、冲突的解决对策

（一）加大力度推进实施《欧盟新拆船法案》标准

欧盟议会环境委员会主席Carl Schlyter表示：“新法案使欧盟船舶在发展中国家不计后果的拆解状况走向了尽头。”欧盟环境执委Janez Potocnik表示：“新法案将会减少出现在拆船业的非法行为，并且使得拆船业朝着环境友好的方向发展。新法案也会促进对致力于达到更高标准的拆船厂的投资。”［5］

加大力度推进《欧盟新拆船法案》的实施，并非是对《香港公约》的否定。作为防治拆船污染的法案，二者均有存在的合理价值及意义。目前来讲，作为拆船大国的发展中国家没有足够的资金、技术、设备以及管理的实力支撑起其庞大的拆船业。对于污染，各国在治理方面难免力不从心。欧盟对环境的要求本就较高，对于具有污染隐患的拆船业，《欧盟新拆船法案》似乎更有对污染行为严抓严打的趋势。随着时间的推移，基于两公约的冲突，将来很有可能出现部分国家加入《香港公约》，部分国家加入《欧盟新拆船法案》的局面。

从短期来看，发展中国家很难达到欧盟的环保标准。《香港公约》能够对暂时不能满足欧盟要求的拆船厂造成的拆船污染进行环境上的治理，其存在的必要性不言而喻。与其说是用《欧盟新拆船法案》取缔《香港公约》，不如说加入《香港公约》是加入《欧盟新拆船法案》前的过渡阶段。从长远的角度看，《欧盟新拆船法案》能够为环境和安全提供更大的保障。因此，加大力度推进《欧盟新拆船法案》的施行，能够提高拆船效率，达到更绿色、环保的拆船效果。

（二）提升拆船厂的履约能力以适应更加严格的拆船要求

随着《欧盟新拆船法案》在全球范围内施行，后续还会有其他暂时未被发现的有害物质不断被填充到有害物质清单中来。这虽然越来越符合安全、环保的宗旨，但在实施层面会对拆船厂既有的拆船计划造成一定的冲击，拆船厂需要为适应法案不断调整拆船计划，所耗费的人力、物力不能忽视。实际上，更严格的要求是为了更好地实现环保目标，提升各大拆船厂的履约能力无疑是最好的选择，各大拆船厂应积极应对挑战。①European Commission， Impact Assessment for an EU strategy on better ship dismantling， EU-doc. SEC（2008） 2846， at 22.

（三）建立并完善拆船基金机制

《香港公约》没有对拆船基金做出规定，也没有规定要对拆船进行财政上的补贴。《欧盟新拆船法案》曾提出建立绿色拆船基金：欧盟在提案中认为，拆船厂为适应新法案而改进拆船技术所增加的成本，可以考虑通过绿色基金予以填补。通常来讲，安全且环境无害化拆船会产生高额的费用。拆船基金的建立能够对相关利益主体起到财政上激励的作用。②European Commission， An EU strategy for better ship dismantling， EU-doc.COM（2008）767， para.6.强化船舶所有人的安全拆船意识，以雄厚的资金作支撑才是改善海洋环境的持久推动力。船舶拆解基金被看作是缩短“不符合标准的拆船”和“绿色拆船”之间鸿沟的重要一环。基金的建立能够对相关利益主体起到财政上激励的作用。由此可见，建立拆船基金无疑是完善拆船污染防治机制的一个很好的策略。

四、结论

《欧盟新拆船法案》与《香港公约》，在法案的调整范围上，前者广于后者；在对污染物质的规定方面，前者比后者要求更为严格；前者禁止了后者允许的冲滩式拆船方式；同时，前者把后者规定的“私对公”报告制度改为“公对公”的形式。此外，《欧盟新拆船法案》在拆船激励上的力度也要强于《香港公约》。上述冲突如果不加以解决，缔约国对两法案会出现选择上的困难，达不到法案要求的拆船厂会想方设法规避严格的拆船标准。

《香港公约》对防治拆船污染规定上的严格程度虽然不及《欧盟新拆船法案》，但是在较近的阶段，其毕竟是相对符合绝大多数国家拆船现状的，在对环境的保护上具有“现实性”。在欧盟，发达国家占绝大多数，各国在拆船方面有雄厚的资金和较高的技术标准作支撑，对环保的重视程度自然也更高。实际上，多数拆船行为不是在欧盟国家内完成的。因此，《欧盟新拆船法案》更具有“理想性”。

改革开放以后，我国拆船业迅速发展。近几年，我国逐渐成为世界范围内几大拆船大国中的一员。作为高污染行业的拆船业在中国的迅猛发展，给中国本就脆弱的环境又蒙上了一层阴影。大气污染问题是我国当前面临的难题，现今各大行业都在紧锣密鼓地制订实施方案以治理和应对污染，中国对拆船造成的污染更要加以重视。中国不是《香港公约》的缔约国，目前调整中国拆船行为的法律法规主要有《防治拆船污染环境管理条例》《拆船业安全生产与环境保护工作暂行规定》等。为了使中国的环境得到更好的保护，仅仅依靠上述国内法案是不够的。笔者认为，从长远的角度看，中国的拆船业应该努力向更加环保、更加严格的方向迈进，逐步提高本国的拆船标准，长远目标是符合《欧盟新拆船法案》的要求。即使难以达到该法案的要求，中国也要加强拆船业建设，至少要力争与《香港公约》的要求相匹配。因为，无论加入何种防治污染的拆船公约，目的都是对本国环境进行最大程度的保护。

［1］ 张向辉.欧盟拆船法案冲击波［J］.中国船检，2013（5）:16.

［2］ 中国船舶工业集团公司第七○八研究所，中国船舶工业集团公司第十一研究所.船舶规则规范参考指南（2014）［M］.北京:国防工业出版社，2015:261.

［3］胥苗苗.欧盟拆船法案用心良苦［J］.中国船检，2013（3）:51.［4］蒋发林.拆船公约通过后如何应对我国拆船业污染［M］//环境科技创新与生态环境建设研究会论文集.大连:中国船级社大连分社，2013:3.［5］EurActiv，Activists say EU’s new ship recycling regulation breaches UN agreement［EB/OL］.（2015-11-12）［2016-05-21］.http: //www.euractiv.com/general/activists-ship-recycling-regulatenews-528963.

10.16176/j.cnki.21-1284.2016.09.008

高云奇（1993—），女，硕士研究生，E-mail：137017422@qq.com