我国油气管道安全保护模式存在问题及对策分析

徐 磊

陕西燃气集团有限公司（陕西西安710016）

我国油气管道安全保护模式存在问题及对策分析

徐 磊

陕西燃气集团有限公司（陕西西安710016）

近年来随着我国油气管道里程的快速延伸，管道安全保护问题越来越突出。基于我国当前油气管道安全保护工作模式和现状，分析了我国管道安全保护模式存在的问题，并从理顺监管体制、完善法律体系、加强执法建设、强化企业责任、提升公众意识和建立社会共治体系六个方面，提出了改进管道安全保护工作的对策与建议。

油气管道；安全保护；工作模式

油气输送管道作为油气运输的最主要方式和途径，是世界公认的五大运输方式之一。我国油气管道承担了全国约99%的天然气输送和85%的原油、成品油输送[1]。油气管道安全事关社会公共安全和国家能源安全，其保护工作重要性不言而喻。近年来，随着我国油气管道里程的快速延伸，管道安全保护问题越来越突出，如何建立油气管道安全保护长效机制已成为亟待解决的社会问题。

1 我国油气管道安全保护模式与现状

1.1 工作模式

1）政府监管体制。2010年，我国颁布实施的《石油天然气管道保护法》（以下简称《管道保护法》），奠定了目前管道保护监管体制的基础，由国家和省级能源主管部门负责主管管道保护工作，市级、县级政府由指定部门负责，公安、交通运输、环保、安监、国土等其他有关部门依照监管职责分工，在各自职责范围内负责管道保护相关工作。《管道保护法》实施后，25个省已经依法明确管道保护主管部门为省发改委（能源局），但仍有北京、福建、山东、甘肃、海南和新疆等6省（直辖市、自治区）未作调整，而是由经贸、工信、市政或公安部门负责。目前，我国已经基本上构建起了“国家—省—市—县”四级管道保护监管体制。

2）油气管道企业管道保护职责。管道企业为管道运营主体，承担管道保护工作的主体责任，依法履行管道保护义务。具体职责主要是巡查管道设施，设置管道标志和警示标识，及时发现、报告危及管道安全的行为，实施管道保护措施，宣传管道安全与保护知识等，管道企业承担了管道保护绝大部分职责。

3）全国管道安全保护工作部际联席会议。2004年，我国建立了管道安全保护工作部际联席会议制度，联席会议成员单位为公安部、中央综治办、发展改革委、国土资源部和中国石油、中国石化6个国家机构和中央企业。2006年，联席会议新增了监察部、国资委、工商总局、质检总局、环保总局、安全监管总局、能源办等7个国家机构。仿效全国管道安全保护工作联席会议制度，全国各省份也先后建立了省级管道安全保护工作联席会议制度。各级联席会议在管道治安保卫、反恐防恐方面发挥了重要作用，但对管道保护其他问题关注较少。

4）第三方服务中介机构。目前我国尚未成立全国性的油气管道保护第三方服务中介机构，国内现有全国性的石油、天然气行业领域的协会、学会、科研机构尚未给油气管道保护提供有效的专业技术服务。2014年，我国成立了首个油气管道安全保护第三方服务中介机构，即甘肃省管道保护协会，

该协会也是国内第一家石油天然气管道保护志愿者社会团体，其在建立政、企、民共同参与治理的管道保护长效机制、协调解决管道安全保护矛盾问题等方面做出了有益的尝试。

1.2 工作现状

据统计，截至2014年，我国陆上油气输送管道总里程已经超过12×104km，覆盖了我国31个省区和特别行政区[2]。近年来，随着我国城镇化进程的加速推进和铁路、公路等基础设施的大规模建设，管道保护工作面临的形势愈加复杂严峻。首先，许多油气管道建设时原本地处农田或荒地，沿线居住人口稀少，通过地区等级较低，如今周边建起了大量建构物，一些工厂企业直接“坐落”在管道上方，一些民房、居民小区、学校等人员密集场所直接圈占管道，管道上方和周边人员活动频繁，造成管道通过地区等级提高，最初的管道设计强度系数不够，给双方安全造成了威胁。其次，由于管道沿线第三方施工增多，乱挖乱钻情况防不胜防，管道遭遇第三方施工破坏情况呈加剧趋势，打孔盗油盗气现象也屡禁不止。统计表明，我国管道事故中第三方破坏原因约占36%、打孔盗油盗气占25%[3]。此外，防范恐怖袭击也是我国管道安全保护的一项重要工作。

2014年全国累计排查出油气管道安全隐患29 436处，其中违章占压类隐患占40.7%；安全距离不足类隐患占31.2%；交叉穿越类隐患占28.2%。平均每4km油气管道就有1处安全隐患。截至目前，仍有4 000多处隐患尚未整改完成。这些隐患一旦发生油气泄漏，很容易引发火灾、爆炸事故，造成严重的人员伤亡和财产损失。大量存在的管道安全隐患，不但给管道安全运行带来了严重的威胁，还时刻危及到社会公共安全。据统计，我国油气管道事故率平均为3次/（1 000km·年），远高于美国的0.5次/（1 000km·年）和欧洲的0.25次/（1 000km·年）[4]。

2 我国油气管道安全保护模式存在问题分析

2.1 监管体制不健全

《管道保护法》虽然明确了管道保护四级监管体制，但对市、县两级政府管道保护主管部门的确定未作出明确的硬性规定，即使是明确了省级管道保护主管部门为能源主管部门，但仍然有北京、福建等6省（市、区）没有依法对管道保护主管部门进行调整，导致管道保护执法主体上下不对称，信息沟通不畅，工作协调不顺，监管很难形成合力。乡镇政府作为最贴近管道、最熟悉管道沿线状况的基层组织，没有被《管道保护法》赋予相应的职责，各地也基本上没有制定配套的地方法规，对乡镇政府的管道保护职责予以法定化，这显然弱化了政府监管职能，也不利于在管道保护工作中政企协作机制的有效发挥。此外，我国也没有建立全国统一的管道事故应急呼叫中心，不能对管道保护工作中紧急而迫切的矛盾纠纷等问题进行及时有效地处置，导致政府管道保护监管工作效率低下。

2.2 法律体系不完善

《管道保护法》颁布实施后，我国没有及时建立相应的配套法规、制度和标准，形成一套完整的管道安全法律体系。比如《管道保护法》中对法定职责、行政许可、行政处罚较为原则，缺乏操作性，很难在实践中有效实施；管道建设用地和管道地下通过权的问题也缺少相应的法律规定；没有建立管道通过地区的税收分享制度，管道企业只向注册地政府纳税，途径地区政府和人民群众无法享受税收红利，却还要承担应有的管道保护职责，其参与积极性显然不够。另外，技术标准体系也不健全，配套性差，比如缺少管道完整性管理规范和对管道安全防护距离统一规定，对居民小区、学校等人口密集场所与管道的安全防护间距界定不清。

2.3 执法力量十分薄弱

目前，尽管全国各地都明确了管道保护主管部门，但是大部分地区并没有建立起履行管道保护职责的执法机构，也没有配备专门的执法队伍和人员，根本无法有效胜任复杂繁重的管道保护监管任务，难以有效履行管道保护职责。以陕西省为例，陕西省负责油气输送管道安全保护职责的省发改部门（省能源局），一直苦于人员“编制”问题无法解决，至今没有建立起专门的管道保护执法机构，根本无法有效地履行对全省约9 000km油气输送管道的安全保护监管职责。执法机构不健全也是大多数地方政府管道保护工作面临的普遍问题。

2.4 管道企业地位尴尬

依照《中华人民共和国安全生产法》和《管道保护法》，管道企业承担管道保护的主体责任，但由于没有执法权，即使巡查时发现危及管道安全的行为，一般也不能有效制止，只能向政府相关部门报告，遇到一些地方政府管道保护职责执法主体不明确时，往往等到执法人员到达现场时，有些违章占压已经形成事实。因此，鉴于油气管道的开放性和其安全保护问题的复杂性和特殊性，管道企业很难单方面履行好管道保护主体责任。在处理此类涉及第三方的管道违章占压安全隐患时，管道企业常

常有心无力，无论是管道改迁或是拆除违建物，依法应该由责任方承担费用，但现实中难以落到实处。这就导致管道企业必须时常为消除违章占压安全隐患承担相应的费用，管道企业因此每年不得不投入大量的费用和精力，去整改消除外界因素造成的管道违章占压安全隐患，如果隐患整治不力，消除不及时，管道企业还要被指责，处境十分尴尬。

2.5 公众意识淡薄

由于管道及附属设施具有开放性，不能时刻处于管道企业的监护之下，因此，社会公众参与管道保护的作用就显得十分重要。然而，管道沿线的大部分单位和群众的安全意识差，管道保护意识淡薄，对管道危险性认识不足，对管道安全法规缺乏了解，导致在管道沿线修建建构物、种植深根农作物、采石、挖砂等现象十分常见，还有第三方施工无意破坏、打孔盗油盗气等危及管道安全的行为屡禁不止，都是管道安全保护工作的问题。

2.6 缺少第三方服务中介

欧美发达国家的第三方服务中介机构在研究制定油气管道安全标准、提供管道安全技术咨询服务、参与油气管道安全监督等方面发挥了重要作用[5]。我国目前还极度缺少管道安全保护第三方服务中介机构，且不能够提供必要、有效的服务。

3 对策与建议

3.1 理顺监管体制

统一全国上下管道保护主管部门，明确地方政府发改、公安、交通运输、环保、安监、国土等相关部门的具体监管职责，强化主管部门的监管职能，将乡镇政府和村级组织纳入管道安全监管体制，建立由国家到乡镇和村的六级监管体制；将管道安全纳入公共安全管理体系，建立全国统一的管道事故应急呼叫中心；健全管道保护工作联席会议制度，增加管道保护重大问题协调职能，建立统一的协调机制，形成监管合力。

3.2 完善法律体系

尽快修订完善《管道保护法》，配套制定相关法规和技术标准，将《管道保护法》的原则性规定以地方立法、出台规章、制定标准的形式具体化，增强法律规定的可操作性；完善现有管道安全标准规范，统一管道与各类建构物、基础设施的安全防护间距；改革当前税收机制，建立管道途经地区参与税收分配制度，提高地方政府管道保护积极性。

3.3 加强执法能力建设

统一全国管道保护主管部门的执法机构设置和执法人员编制，尽快建立执法机构，充实配备执法人员，保障资金投入，形成全国上下统一的执法体系。同时，要加强执法人员的业务培训，提升执法人员的业务素养，严格开展管道保护执法工作。

3.4 强化管道企业履职能力

改变管道企业权责不对等的尴尬地位，明确如何界定是政府监管失职和企业主体责任不落实情形。尝试赋予管道企业一定的管道保护权和处置权，比如对违章占压管道、第三方施工等危及管道安全的行为有权予以制止和临时处置，防范管道违章占压隐患，避免第三方施工对管道造成破坏。

3.5 提升社会公众管道保护意识

各级政府和管道企业要充分利用广播、电视、报刊、网络等渠道，加大管道安全法规、知识的宣传力度，增强管道沿线单位和群众的管道保护意识，引导社会各界积极参与管道安全保护工作，营造良好的管道保护氛围。

3.6 建立社会共治体系

管道安全事关多方安全和利益，管道保护需要建立由政府、企业、社会和公众的多方参与的共治体系，除了政府和企业要严格履行职责外，还要鼓励第三方服务中介积极参与管道安全技术研究、标准制定、监督服务等工作，要建立群众举报奖励制度，调动群众保护管道的积极性，发挥群众的监督举报作用。

[1]朱行之.建立管道保护长效机制的五个基本要素[J].管道保护，2015，24（5）:10-12.

[2]国务院办公厅国务院应急管理办公室.全国油气输送管道保护和安全管理工作调研报告[J].中国应急管理，2014 (12)：6-10.

[3]狄彦，帅健，王晓霖,等.油气管道事故原因分析及分类方法研究[J].中国安全科学学报，2013，23(7):109-115.

[4]李晶晶，朱渊，陈国明,等.城市油气管道泄漏爆炸重大案例应急管理对比研究[J].中国安全科学学报，2014，10 (8):11-15.

[5]卢海军，赵勇昌，冯治中,等.美国与加拿大油气管道的安全保护[J].油气储运，2013，32（8）：903-907.

In recent years,with the rapid increase of the length of oil and gas pipeline in China,the problems existing in the pipeline safety protection are becoming more and more serious.The problems existing in China's pipeline safety protection mode are analyzed based on China's current oil and gas pipeline safety protection mode and situation,and some countermeasures and suggestions for im⁃proving oil and gas pipeline safety protection are proposed from six aspects of straightening out the supervision and management system, improving the legal system,strengthening law enforcement,strengthening corporate responsibility,enhancing public awareness and es⁃tablishing a system of social governance.

oil and gas pipeline;safety protection;operation mode

梅

2016-07-10

徐磊（1984-），男，工程师，主要从事天然气储运和城市燃气安全管理工作。