燃气公共服务均等化在陕西的探索与实践

郝晓晨，刘宏波，朱 剑

陕西燃气集团有限公司（陕西西安710016）

燃气公共服务均等化在陕西的探索与实践

郝晓晨，刘宏波，朱 剑

陕西燃气集团有限公司（陕西西安710016）

增加公共服务供给，提高公共服务均等化水平，是保障和改善民生的重要举措。以陕西为例，以燃气公共服务为切入点，通过对陕西燃气公共服务的现状及问题的分析，结合陕西燃气产业发展的实际，提出了“服务均等、普惠气化”的理念和实施路径，为实现省域燃气公共服务均等化目标进行了积极的探索。

燃气；公共服务均等化；普惠气化；一体化

党的十八届五中全会提出：“增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平”[1]。陕西省委十二届八次全会强调，要坚持走以人为本的新型城镇化道路，努力推进城镇群建设和公共服务均等化，并将“人民生活水平和质量进一步提高，基本公共服务实现均等化”作为“十三五”时期发展目标的重要组成部分[2]。因此，推进城乡基本公共服务均等化，是中央的重要决策部署，也是陕西省委、省政府促发展惠民生的战略安排，更是省属国有企业应有的担当和努力方向。

燃气产业是基础公共服务的重要组成部分，尤其是“气化陕西”工程的提出和实施，为燃气公共服务均等化目标的实现及全省治污降霾工作提供了有力支持。

1 陕西燃气公共服务均等化的现状与问题

2008年，为使天然气这一清洁能源更好地惠及三秦百姓，陕西省委、省政府在国内率先提出了“气化陕西”工程的规划建设目标，由陕西燃气集团有限公司（以下简称燃气集团）作为主体实施单位。经过几年的努力，目前燃气集团已在全省投资建成了29条天然气输气管道（包括干、支、专、联络线），57座分输站、7座压气站、112座阀室，管网已覆盖全省10市2区（杨凌示范区、西咸新区），总里程超过3 000km，具备了135×108m3的年输气能力基础，在全省形成了纵贯南北、横跨东西、互联互通的管网供给保障格局。同步规划建设了9座压缩天然气（CNG）加气母站，杨凌、西安2个液化天然气（LNG）应急储备调峰项目（合计日液化处理能力800× 104m3），基本形成了管道天然气（NGP）、压缩天然气（CNG）、液化天然气（LNG）为主的多渠道、多产品的供给和服务组合，服务和保障民生的能力不断增强。依托中国石油、中国石化、延长石油等上游天然气生产企业和管道运营企业，取得了13个资源配置点186×108m3的年资源配置许可，基本形成了“东、西、南、北、中”多点、多气源供给格局。城镇气化率显著提升，全省10市2区107个县（区）314个镇（乡）实现气化，总气化人口达到1 400万人，市级城市气化率达到85%，县级城市气化率达到50%，乡镇气化率达到33%，全省天然气综合利用水平大大提高。

“气化陕西”工程作为陕西重大民生工程，在推动燃气公共服务均等化的进程中发挥着重要的载体作用。但是，客观上三秦百姓在享受清洁能源服务的机会和质量方面仍有较大的差异。一是区域经济发展水平的差异，经济发展程度越高，就越有实力去吸引投资，提高气化率和改善气化条件；二是地理区位的差异，政治、经济中心区域，交通便捷地区，旅游名镇、重点乡镇以及靠近气源地的区域，

就享有较多的气化机会和更为便利的气化条件；三是燃气运营主体的差异，陕西城市燃气投资运营企业总计40家，国有独资1家，国有控股3家，国有参股1家，其他经济成分35家，这些企业因属性、经营资质、基础管理、安全管理、技术装备、人才队伍等方面的差异，造成经营理念及服务质量、安全保障能力等方面差异较大，直接影响经济活动的社会效果；四是供给方式的差异，工业用户存在高压管网直供和城市燃气企业转供，城市燃气用户存在管道天然气、压缩天然气、液化天然气供给的差别，不同用户因供给方式的不同，直接影响成本费用的支出。这些问题的存在，就使得要真正实现省域内清洁能源使用均等化的目标，还有很长的路要走。

2 燃气公共服务均等化在陕西的推进

燃气公共服务均等化，突出的是享受服务机会的均等化，即社会成员在享受燃气公共服务时，不因各种差异而付出更多的机会成本，应具有享受燃气公共服务的同等机会；强调的是享受服务结果的相对均等化，即应综合考虑气化方式、安全管理、服务质量等多种因素，不因区域、城乡之间的差异而付出更多的经济成本，享受到等值、等质的燃气公共服务。这也正是“气化陕西”工程实施推进的最终目标。具体来讲，应“倡树一个理念，推行一种模式，完善一套体制”，引导各种市场主体积极参与，规范市场运行秩序，推动产业健康发展[3]。

2.1 倡树一个理念：“普惠气化”

“普惠气化”理念的内涵包含三层意思：一是普遍服务，即向全省所有有气化需求的用户提供合适的、有效的、全方位的气化服务。这种服务是无歧视、无盲区，面向全省所有县区及村镇的服务，这是公共服务均等化最根本的体现，也是公共服务类企业应有的责任。二是普遍参与，即全社会共同参与和支持的过程，不是某一企业垄断市场的过程，而是支持、吸收和联合社会各种资本共同参与的过程，这也是混合所有制经济发展的生动实践。三是普遍受益，即为了实现各级各类用户、燃气产业的投资运营者、燃气产业链各利益相关者普遍受益互惠多赢，最终实现经济、社会和燃气产业的全面发展，这是燃气服务均等化结果的体现，也是终极目标。

2.2 推行一种模式：“产业一体化”

实现燃气公共服务均等化，“大而稳”的上游资源保证是前提，“广而安”的中游管网体系是保障，“多而优”的下游产品供给是关键，必须从全产业链的角度去谋划和推进，实施一体化发展。

“产业一体化”从促进省域燃气产业有序、健康、持续发展的大局出发，针对全省燃气产业链发展不均衡的局面，尤其是下游产业存在的资源分散、地域分割、各自为政、步调不一，以及运营主体专业化程度不高的现状，对燃气产业价值链的和谐性、系统性、战略性进行规划。在产业链结构上表现为“X+1+X”。第一个“X”是指集天然气生产与运销企业为一体的多方、多点供应的资源配置格局；“1”是指在全省构建统一规划、主体多元、互联互通的全省天然气一张网体系，以一套管网系统统一对接上游和下游；第二个“X”是指不同投资主体参与、形成多个区域市场，鼓励有效竞争的终端市场发展环境。在发展内涵上体现为“市场化、集约化、平台化、标准化”四个方面。

市场化是机制与导向。“产业一体化”就是要坚持市场在资源配置中的决定性作用，通过并购、重组、交叉持股等多种方式，利用资本纽带建立产业链不同环节企业间的联系，构建有效竞争的市场结构和市场体系，打破产业链上中下游、企业属性、特许经营等因素所产生的市场壁垒，实现生产要素的合理流动和优化组合，激发产业活力，释放红利。

集约化是延伸与集成。从省域产业发展大局出发，着力整合全省燃气资源，将不同属性、不同业务的燃气运营企业形成定位清晰、分工有序的有机整体，提高行业集中度，避免市场分割和重复建设，实现1+1>2的产业效能最大化，确保有气化需求及已气化的用户享受高质量的服务。

平台化是手段与载体。逐步探索建立陕西特色的“互联网+燃气”发展模式，借助信息化平台在大数据管理、电子商务、互联网金融等方面的优势，推动燃气输送网向现代能源物联网、城市燃气网向智慧燃气物联网转变，实现“全省一张网”内涵的丰富和创新，打造全省燃气产业转型发展升级版。

标准化是规则与保障。按照“五统一、三公平”的思路，建立“统一理念、统一规划、统一标准、统一运营调配、统一监管”的运行制度和规则体系，逐步建成“权利公平、机会公平、规则公平”的燃气公共服务公平保障体系，营造良好的市场环境，维护广大用户的权益[4]。

2.3 完善一套体制：“一体多元，两链并举”

2.3.1 坚持公有制为主体多种经济成分共同参与

“一体多元”是明确燃气运营主体各自角色与定位这一核心问题的制度性安排。燃气集团作为公共服务类企业，发挥公有制经济的主体功能，引

导多种经济成分共同参与，是推进“气化陕西”工程，实现全省燃气公共服务均等化目标的重要保障。

一是充分发挥燃气集团“资源的整合者，平台的提供者，标准的维护者，产业的引导者”的作用。跟踪对接好城市发展规划、重点项目建设与产业布局、能源结构调整与治污降霾等政策导向和市场需求，把握发展主动权；积极谋划和构建“覆盖全省，对接全国，接轨国际”的运销模式，逐步建立起一个平台（电子交易平台）、两类业务（燃气贸易、物流服务）、三种方式（管道天然气、压缩天然气、液化天然气）、四级配送（省、市、区县、乡镇）、五大功能（燃气供给、节能和碳排放交易，价格发现，结算与金融服务，数据挖掘与信息咨询，客户服务）的陕西燃气产业一体化、智能化运行体系；积极筹划燃气集团整体上市，通过资产的资本化、证券化，为各类投资主体参与全省燃气产业发展提供渠道；充分发挥技术、管理与人才优势，积极参与制定产业相关产品、技术、服务标准，引导陕西燃气产业向价值链高端的升级[5]。

二是充分发挥各市场参与主体“资本的投入者，产业的推动者”的作用。鼓励各类投资主体投身于陕西燃气事业中，为全省燃气产业发展注入新的活力。对于竞争力不强，退出成本高的燃气运营主体，按照“资源变资本”的思路，重新认识和发现自身资源优势，借助行业主导企业，通过高位嫁接，实现转型发展，利用资本纽带和工具实现自身资源的价值增值。

三是充分发挥各级政府“制度的设计者，资本的监管者”的重要作用。通过优化完善行业法规和政策，营造依法、合规、健康的法制和政策环境；通过“X+1+X”的体制构建，实现“中间管制，两头放开”的有效监管；通过深化国资国企改革，优化资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，降低监管成本，提高监管效率，使企业提供的公共产品和服务质量符合燃气公共服务均等化的要求。

2.3.2 坚持产权链和产业价值链两链并举

“两链并举”是市场化机制的具体体现。依托产权链和产业价值链两条主线，鼓励各运营主体在全省范围内围绕燃气产业实施纵向和横向一体化，实施投资和经营管理创新。

一是投资组合。不断优化全省燃气产业投资的规划布局，对产业链不同环节业务进行细分，通过全产业链的投资，实施专业化运营和管理，利用资本纽带建立产业链不同环节企业间“分工协作，错位发展”的关系，形成目标一致的利益共同体。借助资本纽带，用有限的资源撬动更多的社会资本，拓展发展空间，走资本聚集、抱团发展的道路，加快我省燃气产业参与国际投资的步伐。

二是产品组合。不断丰富燃气产品门类，借助基于互联网的燃气产业运营平台，创新商业模式，将燃气供应、配送和利用从传统集中式转为智能化的分散式，形成产品组合“套餐”，为区域燃气市场提供全方位的个性化服务。借助大数据分析，准确挖掘不同客户的消费习惯和用气规律，形成主动的、精细化、全方位的燃气供应系统解决方案，实现对全省燃气资源的统筹调配，最大程度地满足用户需求。

三是服务组合。在投资、产品等硬件竞争优势的基础上，提升服务质量，发挥产业链各环节专业化公司间的互补优势，引导上、中、下游各企业在技术服务、安全管理、金融支持、运营保障、工程设计与施工组织、特色文化等方面，聚合资源，打造品牌、形成文化，增强软实力，为用户提供全方位、多渠道、智能化服务的保障。

从总体上看，投资组合是产品组合和服务组合的基础，产品组合和服务组合是投资组合功能的体现，三个组合相互依存又互相推动，成为实施管理创新、推动发展转型、实现提质增效的重要指引。

总之，推动燃气公共服务均等化是实现陕西公共服务均等化目标的重要组成部分，也是推动绿色低碳循环发展产业体系建设的重要举措，这不仅需要在思想层面的解放和创新，需要发展模式和体制机制方面的完善与改革，更需要政府、企业和社会公众的共同参与和协力推动，实现共享发展。

[1]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报[N].人民日报，2015-10-30(1)[2016-07-01].

[2]中国共产党陕西省第十二届委员会第八次全体会议决议[N].陕西日报，2015-11-14(1)[2016-07-01].

[3]郭小聪，代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究:综述与评估[J].中国人民大学学报，2013，27(1):145-154．

[4]孙德超.推进基本公共服务均等化的基本原则—事权与财权财力相匹配[J].教学与研究，2012(3)：22-30．

[5]王谦.城乡公共服务均等化的理论思考[J].中央财经大学学报，2008(8)：12-17．

To supply public services and improve the equalization level of public services is an important measure to protect and im⁃prove people's livelihood.The concept and implementation path of"Equalization of service,public benefit from gas"are put forward Ac⁃cording to the analysis of the current situation and problems of gas public service in Shaanxi and the actual development of Shaanxi gas industry,and a positive exploration for the equalization of the provincial gas public service is carried out.

gas;equalization of public service;public benefit from gas;integration

永场

2016-07-15

郝晓晨（1960-），男，正高级工程师，现主要从事燃气企业综合管理与产业发展规划研究工作。