项目制、常规制与混合制：对政府购买服务中横向部门差异的分析

王　清



§政府购买公共服务研究§

项目制、常规制与混合制：对政府购买服务中横向部门差异的分析

王清

项目制的理论认为项目制有利于加强条线控制，因此上级政府愿意采用项目制。但是，政府购买服务的项目化运作却出现横向部门差异：有的政府部门热衷于项目制；有的政府部门不愿意采用项目制，而是采用常规制；另有一些部门综合运用项目制和常规制，形成混合制。从剩余责任的角度来看，在项目制的实施过程中，作为项目发包方的上级政府虽然压缩了项目承接者的剩余控制权，却仍需承担剩余责任。政府购买服务制度的不完善使得上级政府需要承担很大的剩余责任，此时，政府部门和社会组织的信任程度成为影响政府发包的关键因素：高度信任推动项目制，中度信任导致混合制，低度信任出现常规制。

政府购买服务；项目制；常规制；剩余责任；社会组织

自1994年深圳市借鉴香港的经验，在城市园林绿化管理上向社会组织购买服务以来，政府购买服务已经经过了长达20多年的发展。在这20多年里，政府购买服务经历了地方探索、国家试点和国家推广的发展过程。2012年，国家民政部和财政部联合发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，标志着国家开始推广政府购买服务。2013年，国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》则是目前政府购买服务的最高依据，这份文件将服务承接主体扩大到社会力量。此后各地各级政府开始推广政府购买服务，有的地方政府甚至将每年购买的数量与单位的目标奖挂钩。*在C市民政局召开的课题座谈会上，C市CH区民政局负责人Z的访谈，2015年5月18日。

项目制是分析国家治理体制的一个理论框架，学者们分析了项目制在基础设施项目、*李祖佩：《项目制基层实践困境及其解释：国家自主性的视角》，《政治学研究》2015年第5期。文化项目、社会建设项目、政府购买服务*王向民：《中国社会组织的项目制治理》，《经济社会体制比较》2014年第5期。等方面的运用。项目制是对常规制的一种发展。1994年分税制改革后，中央和地方之间出现财权和事权不匹配的现象，面对中央政府的指令，地方政府常常采用“上有政策、下有对策”的应对方式，造成政策中断。因此，中央政府采用专项化资金运作，*周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1 期。提高地方政府的积极性。其后，一些学者认为项目制涉及的政府层级不仅包括中央政府和地方政府，而且可以扩展到上级与下级政府，并认为政府层级对项目制实施过程中的行政控制具有一定的影响。*陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。尽管已有学者对项目制运作过程中上下级政府间关系的研究提供了有趣的视角和观点，但是，项目制的研究至少还存在如下的空间。

第一，已有研究把项目制界定为上级政府越过下级政府直接对基层政府进行控制的一种治理方式，主要讨论上级政府和下级政府之间的权责分配和互动策略，属于政府层级间的关系问题。笔者引入政府购买服务的项目制运作，发现其具有不同于以往项目制运作的特点：项目承接者不是基层政府或村庄，而是社会组织。因此，政府购买服务的项目制运作扩大了项目制的研究边界，项目制不仅是统合上下级政府的治理方式，而且是统合国家和社会的治理机制，项目制成为国家连接社会的一种纽带或机制。

第二，已有对项目制运作机制的研究聚焦的核心问题是项目实施过程中纵向上下级政府间关系，忽略了项目制运行中发包方的横向政府部门间差异。已有文献均认为，上级政府热衷于通过项目发包，提高本级政府的条线控制能力。项目制会带来条条权力上的扩大，形成部门利益化，部门垄断资金、信息、技术、权力，这可能会对国家政策形成更大的影响。*渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》，2012年第5期。按照这一逻辑，理应同一政府层级各个职能部门均热衷于项目发包。但是，在政府购买服务的项目化运作中，实际情况并非如此。在国家大力推进政府购买服务的过程中，对于同一层级的政府部门而言，有的政府部门积极推进购买服务；而有的政府部门不愿意购买服务，仍然选择常规制的服务生产方式；也有一些政府部门开始让社会组织和科层体制一起生产服务。这就是说，社会服务的生产过程出现了项目制、科层制和混合制三者并存的现象。

基于上述分析，笔者以“项目制中横向部门差异及其影响因素”作为研究问题，以政府购买服务作为个案，讨论不同职能部门对待服务购买的不同选择，阐述项目制、科层制和混合制三者的区别，探究政府部门选择三类生产机制的影响因素。本文的访谈材料来自于2015年5月到7月，笔者参加国家民政部的一个课题，对C、N和G三个地级市的市、区/县的民政局和财政局，以及街道进行座谈和访谈所收集的数据。

一、社会服务的三种供给机制

笔者认为，政府提供社会服务至少有常规制、项目制和混合制这三种供给方式。本文所使用的常规制、项目制和混合制是对政府购买服务中项目发包方的部门差异的描述，项目制是指这个政府部门更常采用项目制的社会服务生产方式；常规制是指政府部门拒绝购买服务，而采用正式的官僚体制生产服务；混合制是指该部门既有部分业务采用项目制，又有一些业务保留常规制，呈现项目制和常规制混合的现象。

(一)常规制：社会服务的常规供给机制

中国政府的组织体制和运行规则大多采用常规制。常规制是指科层组织“在稳定可测的程序和规则下行事”*周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期。的规则，它是依托科层组织生产社会服务的过程。科层制强调官僚结构和正式制度，这一点最早可以追溯到古德诺对其的研究，他提出政治与行政两分法，突显官僚机构的稳定性。*古德诺：《政治与行政》，上海：复旦大学出版社，2011年。有学者提出从纵向政府间关系来看，中国科层制具有行政逐级发包的特征，即上级政府向下级政府层层发包，发包过程出现层层加码，*周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：上海人民出版社，2008年。下级政府不堪重负，采用选择性执行、*Kevin J. O'Brien and Lianjiang Li, “Selective Policy Implementation in Rural China,” Comparative Politics, Vol.31, No.2, January 1999, pp.167-186.选择性应付*杨爱平、余雁鸿：《选择性应付: 社区居委会行动逻辑的组织分析——以 G 市 L 社区为例》，《社会学研究》2012年第4期。的方式对抗来自常规制的压力。上级政府为了扭转这种被动局面，通过运动式治理的方式争夺下级政府的注意力，带来常规制和运动式治理交叉运行的悖论。*倪星、原超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的？——基于S市市监局“清无”专项行动的分析》，《公共行政评论》2014年第2期。

(二)项目制：社会服务的新供给方式

在常规制下，下级政府拥有自主空间，带来政策执行的不顺畅。项目制试图扭转常规制带来的这种问题，是对常规制的突破和发展。在项目制实施过程中，不同层级的政府具有分级治理的特征，即中央政府发包、地方政府打包、基层政府抓包。上级政府的发包体现着条线逻辑，项目制有利于中央/上级政府打破块块的自主空间，实行条条上的纵向调节，中央/上级政府越过地方或下级政府，直接向基层社会提供服务，*渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》，2012年第5期。出现权责条线运作。中央/上级政府至少通过如下几种方式实现条线控制。第一，专项任务和专项财政支出。这是指每一个项目都具有明确的治理目标，并配备专项财政支出。第二，组织结构上的多条控制，出现了分级的科层体制与竞争性的越级运作同时并存*折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。的现象。

项目制的条线控制强化了国家对基层的直接控制，但也带来了一个意想不到的结果，就是限制了基层政府在处理基层问题时的灵活性，不能满足基层的真正需求反而对基层有害；*折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。可能出现地方政府的过度融资，加剧村庄的集体负债问题；*周雪光：《通往集体债务之路：政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》，《公共行政评论》2012年第1期。在项目制中，越穷和越富的村庄越有可能承接项目，大量的中间村庄失去机会，加剧了村庄的差距，甚至可能与公益项目的初衷背道而驰。

(三)混合制：介于常规制与项目制之间

混合制是指介于常规制和项目制之间的一种社会服务生产方式，它既采纳项目制，又保留常规制的特点。尽管项目制与常规制中的目标责任制*王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。有很多相同的运作方式，但二者的差异更加突出：第一，资金的稳定性和随意性。与常规制不同，项目制具有间断性和不稳定性，在资金的再分配上具有很大的随意性。*周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期。第二，纵向上下级政府间关系的差异。在常规制中，下级政府享有剩余控制权，同时也要承担剩余责任，但是在项目制中，下级政府不享有剩余控制权，同时也无需承担剩余责任。*陈家建、张琼文、胡俞：《项目制与政府间权责关系演变：机制及其影响》，《社会》2015年第5期。

二、项目发包方的部门差异：项目制、常规制与混合制

从项目设计和发包的逻辑来看，由于项目发包有利于上级部门越过下级部门，直接对社会进行管理和控制，有利于上级政府调动下级政府的注意力分配，使下级政府在多样的上级任务中优先执行本部门的任务，提高上级部门对下级部门的控制力，因此，上级政府热衷于项目发包。但是，在政府购买服务的项目化运作中，项目发包方出现了部门差异：有的政府部门热衷于项目制；有的政府部门仍然沿用常规制；另有政府部门仍以常规制为主，但已开始尝试项目制。为了便于研究，本文以民政部门、农业部门和团委*从组织属性来看，团委是半官方的群团组织，但是，从部门职能来看，团委承担了大量的政治和行政事务；从组织结构来看，团委拥有从团中央到基层的科层组织，团委的干部也具有行政编制和行政级别。因此，本文将之统称为政府部门。作为三种典型类型，逐一分析每种服务供给机制的特点及其差异。

(一)项目制：民政部门社区服务供给机制

国家大力推进政府购买服务，这一举措得到了民政部门的积极配合。国家民政部、省民政厅、市、区/县民政局积极推动政府购买服务的项目化运作。其中，社区服务是民政部门主推的购买事项。民政部门购买服务的项目化运作具有项目制的一般特点。

1．事本主义的专项目标和议程控制

第一，事本主义的专项目标。政府购买服务的项目化运作有清晰的目标。例如，广州市民政局向社会组织购买家综服务，这个项目的目标是由社会组织向社区提供综合性服务；另外一个名为“幸福社区”的项目则重点为社区增加基本硬件设施。

第二，议程控制。在购买服务的项目化运作中，民政部门控制项目规划和实施的所有议程，包括项目规划、申请、评审、检查、结项，并有初期、中期和末期评估，项目发包方完全控制项目实施的标准和进度。例如在广州市民政局推进的“幸福社区”项目制中，广州市民政局组织专家对项目进行中期和末期评估。在评估中，社区工作人员向专家抱怨“你们什么时候来，我们完全不知道。问街道，街道也不知道。”*笔者担任G市“幸福社区”项目的评估专家，访谈材料来自参与式观察中与G市HZ区社区居委会主任Z的谈话，2014年10月20日。这就是说，在项目制中，发包方不遵循常规制中的上传下达，而是越过科层体制，直接监督项目承接者，以此实现形式理性和控制技术。

2．直接管理的资金渠道

民政部门热衷于推行项目制，这可以从它对购买资金的投入上看出来。

第一，一般来说项目制的资金来自部门预算之外的专项资金。但是，民政部门购买服务的资金不仅来自专项财政资金，而且来自本部门资金，例如成都市温江区“三社互动”社工项目第一年的购买经费就来自区民政局的部门资金。民政部门购买服务的资金既有来自于增量，也有来自于存量，由此可见民政部门对购买服务项目化运作的偏好。

第二，上级民政部门通过奖励的方式鼓励下级民政部门进行项目化运作。例如，深圳市在推进购买社工服务中，市民政局对区购买服务的行为进行奖励，2011年到2013年的奖励比重为50%，2014年到2015年的奖励比例为33%。*陈为雷：《政府和非营利组织项目运作机制、策略和逻辑——对政府购买社会工作服务项目的社会学分析》，《公共管理学报》2014年第3期。

3．直接的人事调控权

在常规的科层体制中，上级部门向下级部门下发命令，即使下级部门拒绝执行，上级部门也不能撤换下级人员。但是，在项目制的运行中，民政部门一般都会组建项目实施小组，发包方的主要领导担任小组组长，各区县民政负责人、社会组织核心骨干构成小组成员。另外，民政部门还会聘请大量专家担任项目督导，参与项目评估。这些人员由项目发包方直接组织、管理和调度。

由上可见，民政部门热衷于推动政府购买服务的项目化运作，这个过程具有一般项目制的特征，即事本主义的专项目标和议程控制、直接管理的资金渠道和直接的人事调控权。民政部门通过这样的方式大力推进项目制。

(二)常规制：农业部门的物资补贴服务

与民政部门积极推进购买服务的项目化运作相比，农业部门在进行农业物资贴补时，则不愿意购买服务，仍然采用常规制进行服务供给。

1．农业部门通过正式科层组织发放农业物资补贴

2016年，N市投入5600万元鼓励秸秆机械化还田作业，直接向农机服务组织、农户及村级集体经济组织发放补贴。这项工作需要前期摸底、资金发放、回访和监督四个环节，比较适合由社会组织进入，灵活地收集补贴发放信息，并全方面地检查秸秆机械化还田作业的实施。但是，农业部门一直通过正式科层组织进行服务供给，它通过市、区两级机构，层层下达任务指标，任务最终落实到乡镇和村庄，使得社会服务的生产呈条状分配，即“各条口子上都有钱，计生有钱，要做相应的事了就交给两委，然后那个工会有钱交给两委，民政局有钱交给两委，是这样来的钱，它是成条状，有相应的事情对应到基层的时候它就给一点相应的经费，有的甚至没给钱就给基层做了。”*在G市WH区召开的课题座谈会上，社会组织代表D的发言，2015年5月18日。这至少带来两方面的影响：一方面，在常规科层体制下，财政经费通过科层体制层层划拨，中间政府可能会挪用或截留部分经费，这是各级政府皆知的不成文惯例。另一方面，在常规体制中，财政资金通过各个部门下沉到村庄的同时，行政事务也下压到村庄，出现“上面千根线，下面一根针”的现象。

2．农业部门不愿意购买服务

尽管农业部门通过科层体制发放补贴带来诸多问题，但是农业部门并不希望购买服务。“当时希望撬动政府这一块，政府序列至少有30～40个条口，对社会组织是什么，为什么要放出去让社会组织来参与提供服务，很多条口不理解”。*在N市XW区J街道办召开的课题座谈会上，XW区民政局负责人W的发言，2015年7月3日。农业部门不愿意购买服务，而是依托下辖的事业单位种子站、农机站负责发放农业物资补贴，“他们属于农委，不能进行政府采购，一是竞争不过其他单位，二是具有延续性”。*在N市民政局召开的课题座谈会上，N市财政局政府采购处负责人Z的发言，2015年7月2日这里所提的延续性是指这项工作一直由农业部门下辖的事业单位承担，这使得农业部门不愿意购买服务。

(三)混合制：团委志愿服务供给机制

除了民政部门以外，政府购买服务的项目化运作“让政府懂得把不好为、为不好的事情让渡出来，也撬动了一些其他部门。例如政法委通过购买的方式组织了管理和信访的问题，信访局、公安等对流浪狗的管理，妇联等部门都有购买。”*在N市XW区J街道办召开的课题座谈会上，XW区民政局负责人W的发言，2015年7月3日。在这个过程中，团委是走得比较快的部门。为了研究的便利，接下来，本文将以H市团委为例，展现它在志愿服务生产过程中呈现的常规制和项目制交替运行的混合制形态。

H市是地处沿海省份的地级市，但经济并不发达，社会组织发育不充分。Y青年服务队是由该市民间力量发起，通过与政府合作成长起来的一支较大的社会组织。该组织成立于2007年，最初只有几名成员，到2015年有注册成员258名。*H市团委工作人员L的访谈，2015年3月13日。这个社会组织的成长离不开它与H市团委的合作。从该社会组织成立之初，H市团委就积极推进与Y青年服务队的合作。合作的早期阶段呈现的是常规制的特征，但是，随着Y青年服务队的发展以及国家对政府购买服务的重视，H市团委开始尝试运用项目制和Y青年服务队合作。接下来，本文将呈现在青年志愿服务的生产过程中，H市团委与社会组织之间体现的常规制和项目制并存的特征。

1．团委吸纳社会组织，通过常规制提供社会服务

在青年志愿服务的供给上，一开始H市团委通过吸纳社会组织，把社会组织变成科层体制的一部分，按照常规制提供志愿服务。这至少可以通过如下两个方面表现出来。

第一，社会组织成为团委的一部分，具有准科层体制的特征。其一，Y青年服务队最初靠加入团委管辖下的青年志愿者协会(以下简称青志协)得以生存下来。2007年5月18日，Y青年服务队由民间自发组织成立，成立之初力量薄弱，服务队发起人找到团委，希望团委成为他们的“靠山”，而他们则帮助团委提供志愿服务。H市团委答应了他们的要求，但是要求他们加入团委下辖的H市青志协。之后，Y青年服务队的成员一直以青志协的身份进行志愿服务。(1994年，团中央推动成立青志协，省、市纷纷成立青志协。H市青志协成立于1995年，这类社会组织有政府背景，也被称为官办社会组织。)其二，经过几年的发展，Y青年服务队逐步成长起来，于 2012年4月11日在民政部门登记注册，成为独立的社会组织。同年10月，Y青年服务队内部成立了团支部，成为H市首个成立团支部的社会组织。这个过程展现了社会组织完全嵌入到团委的组织结构之中，具有准科层体制的特征。

第二，在团委和社会组织合作提供社会服务的过程中，团委掌握目标设置权、检查验收权和实施权，社会组织只能执行任务。2008年，H市团委和Y青年服务队共同发起了冰灾志愿服务行动，包括到车站发放御寒衣服、提供免费汤水等。H市团委全程策划、组织和实施这个活动，Y青年服务队提供人手配合，它没有获得专门的活动经费，“只要团委有活动，我们就积极参与，不谈任何条件，也不讲任何价钱。”*H市Y志愿服务队的创始人Q的访谈，2015年3月13日。从这里可以看出，团委把社会组织纳入自己的组织结构之中，按照常规制的方式生产社会服务。

2．团委开始运用项目制提供社会服务

随着社会组织的发展，H市团委开始通过项目制的方式和社会组织合作，一起推动社会服务的生产。2010年，H市团委发起“关爱农民工子女的朝阳行动”，Y青年志愿服务队向H市团委积极申请该项目，得到批准后在H市下辖的“五县一区”开展项目，该项目成为H市公益类品牌项目，延续至今。这个活动不同于常规制，而是H团市委通过项目制提供的社会服务。

第一，H市团委以项目发包的形式，提供专项财政支持，Y青年志愿服务队一直关注针对农民工子女的志愿服务，但是，之前由于没有得到团委的支持，他们没有获得学校的信任，无法取得农民工子女的名单，难以开展帮扶工作。在获得H市团委的专项财政支持后，Y青年志愿服务队不仅有了专项经费，而且以团委的名义，很容易获得学校的信任。他们实地考察H市“五县一区”41所中小学，获得了H市3700多名农民工子女的情况，形成《关爱农民工子女“朝阳行动”公益项目策划方案》，并组织实施。*H市团委工作人员L的访谈，2015年3月13日。

第二，从组织和管理体制来看，H市团委越过“五县一区”的团委，直接管理和调度Y青年志愿服务队，县/区团委只是配合Y青年志愿服务队的工作，这体现了项目制越过常规的市、县/区科层管理体制的特点。

由上可见，H市团委提供志愿服务具有两个方面的特征。一方面， H市团委让社会组织嵌入团委的组织结构，依靠科层体制生产社会服务。另一方面，随着社会组织的发展，H市团委开始通过项目制与社会组织合作生产社会服务。这个过程呈现出常规制和项目制混合运行的特征。

总体而言，在国家大力推进政府购买服务的过程中，同一层级不同政府部门对待项目制的态度具有差异性，民政部门积极推进项目制，农业部门仍然沿用常规制，团委尝试推行项目制，形成项目发包方的横向部门差异。

三、部门差异的影响因素分析

在政府购买服务的项目化运作中，为何会出现项目发包方的横向部门差异呢？在项目制中，服务承接者没有剩余控制权，这一点有利于项目发包方的部门权力集中，但是，社会组织也没有剩余责任，这一点导致项目发包方承担大量剩余责任。此时，政府部门与社会组织之间的信任关系成为决定政府部门是否愿意购买项目的关键因素。

(一)剩余控制权与剩余责任

1．项目制压缩剩余控制权，却增加剩余责任

在纵向政府间关系上，上下级政府之间是一个委托和代理关系的契约。按照这个契约，上下级政府之间会存在一些约定，但是，由于信息不对称等因素，上下级之间会存在契约没有规定到的权力，这就是剩余控制权。*周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期。例如，在行政逐级发包过程中，下级政府需要完成上级政府交办的“硬指标”，但是，上级政府并不管下级政府如何完成任务，因此，下级政府拥有很大的自主权，*周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：上海人民出版社，2008年。甚至可能出现共谋、选择性执行、“上有政策，下有对策”等现象。与此同时，在常规制中，上级政府在将剩余控制权留给下级政府的同时，也将剩余的责任分摊给下级政府。*陈家建、张琼文、胡俞：《项目制与政府间权责关系演变：机制及其影响》，《社会》2015年第5期。在属地化原则下，地方政府奉行“谁主管、谁负责”的原则，这就是说在常规制下，下级政府虽然享有剩余控制权，但同时也需要承担大量剩余责任。

对于项目发包方来说，项目制的一个好处是压缩下级政府或者服务承接者的剩余控制权，上级政府可以越过科层制直接监督项目内容和进展。这样，上级政府可以激发下级政府或服务承接者的积极性，广泛的项目动员又能让服务承接者投入所有精力用于服务生产，更能提高上级政府部门的权力。但是，另一方面，项目制的专项任务和事本主义原则使得下级政府或服务承接者不需要承担剩余责任，相反，上级政府需要承担一切责任。

2．政府购买服务存在大量剩余责任

在政府购买服务的项目化运作中，目前虽然国务院发文大力推进政府购买社会服务，但是，政府并没有理清哪些服务可以纳入购买、如何购买、如何监督这几个基本问题，项目发包方要承担很大的剩余责任。

第一，政府部门对于购买内容标准不一，有的政府部门购买公共服务和社会服务，也有政府部门购买行政服务，还有部门购买治安服务；有的部门认为“有需要就可以购买”，也有的部门认为“行政职能不能购买，例如婚姻登记仍然要养人，干休所我们有10个，但是不能购买，老干部心里不舒服。例如党建没有动。”*N市QH区民政局负责人W的访谈，2015年7月2日。总体而言，已有制度没有明确规定购买服务的范围。

第二，囿于社会组织力量薄弱，公开招投标常出现流标，目前政府部门的竞争性购买较少，很多采用委托、磋商、比选等非竞争性的方式。例如，很多地方对购买金额进行一定的限制，达到规定数目的购买必须公开招投标。但是，在实际的操作过程中，“购买服务主要采用委托和谈判的方式，经费控制在20万以下。一般18万、19万。因为20万以上要公开招标。”*在C市WJ区LC街道办事处举行的课题座谈会上，WJ区民政局负责人Y的发言，2015年5月19日。非竞争性购买可能带来不公开、不透明等问题，可能蕴藏大量风险。

第三，相比于购买内容和购买程序来说，购买绩效评价的发展更为滞后。“评价指标在哪，没有，没有办法科学论证该项目，认为范围很宽而且标准不同。不同的社区要求的内容不同，因此如何评价社会组织比较欠缺。”*在C市WJ区LC街道办事处举行的课题座谈会上，LC街道负责人H的发言， 2015年5月19日。总体而言，购买内容、购买程度和评价绩效不健全，使得项目发包方需要承担大量剩余责任。“为什么给他，为什么给这么多？什么范围、什么内容，都没有出来细则，这就有被质疑的风险。”*N市QH区民政局负责人Q的访谈，2015年7月2日。目前的政府购买实行“谁购买、谁负责”*在访谈中，民政局负责人将之称为“责任处室负责”，参见N市民政局社会组织局负责人Z的访谈，2015年7月2日。原则，上级政府部门作为项目发包方，需要承担购买服务带来的一切责任。

需要说明地是，购买内容是影响剩余责任大小的重要因素。例如，购买治安服务和购买社会服务相比，前者的剩余责任远远大于后者。笔者分析的都是政府购买社会服务，因此，本文不考虑剩余责任的大小对部门购买意愿的影响，而认为剩余责任使得每一个部门都不愿意购买服务，此时部门和社会组织的信任关系成为部门购买意愿的关键影响因素。

(二)政府部门与社会组织的信任关系

不同于一般的项目制，政府购买服务的项目承接者是社会组织，不是科层制中的下级政府。中国传统文化对组织化利益表达的恐惧、当代中国独特的群团关系使得政府不信任社会组织，这可以从政府对社会组织实行的双层管理体制反映出来。*现在虽然已经取消了两类社会组织的双层管理体制，但是仍有部分社会组织需要挂靠业务单位。对于上级政府部门来说，既然项目发包存在大量的剩余责任，项目承接者又是体制外的社会组织，此时，政府部门和社会组织之间的信任程度直接决定政府部门是否向社会组织发包项目。本文将政府对社会组织之间的信任程度概括为高度信任、中度信任和低度信任。对与社会组织有亲密联系的部门来说，他们高度信任社会组织，愿意放手让社会组织承担事务，如民政部门；另有一些政府部门与社会组织处于中度信任，他们愿意尝试项目发包，如团委；但是对于与社会组织没有联系的部门来说，他们不信任社会组织，不愿意向社会组织购买服务。

1．高度信任推动项目制

第一，从部门职能来说，民政部门是社会组织的主管部门，它肩负培育、发展和壮大社会组织的职责。在长期的业务交往中，民政部门和社会组织的关系最为密切，它信任社会组织，并希望通过政府购买服务扩大社会组织的发展。其一，从预算来看，民政部门一直有针对社会组织的专项支出。“为什么民政很积极。民政的面很广，有专向支出。民政和社会组织的关系是被预算接受的。其他部门领导不接受。”*在N市GL区民政局举行的课题座谈会上，GL区民政局副调研员Z的发言，2015年7月3日。这里所说的专项支出包括公益创投、社区发展资金等，他们是专门用来扶持和促进社会组织发展的专项资金。其二，民政部门积极推进社会组织的骨干培养。例如成都市民政局在温江区建立社会组织学院，培养社会组织人才，建立政府部门和社会组织之间的联系。*在C市民政局举行的课题座谈会上，JJ区民政局负责人L的发言，2015年5月18日。其三， 2013年国务院发文将政府购买服务的承接主体从社会组织扩展到社会力量，其后，民政部门多次强调“我国现在社会组织的发展很薄弱，如果不通过强调主体是社会组织会让社会组织没有发展空间。”*在C市民政局举行的课题座谈会上，JJ区民政局负责人L的发言，2015年5月18日。

第二，项目制有利于民政部门扩权。扩权是指权力的范围、边界和实质内容的扩大，它包括人事权、财权、事务管辖权的扩充。民政部门依托项目发包进行扩权，这至少通过如下途径表现出来：事本主义的专项任务形成多线控制、集中的资金管理权调动下级政府的注意力分配、直接的人事安排权体现部门意志。*陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。其一，多线控制。民政部门通过事本主义的专项购买，越过常规的市-区-街道-社区的管理体制，直接对社区进行监督。上级民政部门通过多个项目，对应多个社区和社会组织，形成多线控制。其二，集中的资金管理权避免资金挪用和截留，体现部门意志。如上一部分所述，挪用和截留成为常规科层体制上级政府资金管理面临的巨大挑战。项目制有效地提高了上级政府对资金的控制权。在政府购买服务的项目化运作中，民政部门对资金进行集中的划拨和管理。首先，财政资金专款专用。资金在市级政府的财政账号中，项目需要使用经费时，由市直接拨付这部分经费。其次，项目发包方掌握资金的使用权。中间层级的政府无法挪用资金。“每半年有一个评估。评估合格才有全部的钱，评估不合格会扣钱。”*在C市WJ区LC街道办事处举行的课题座谈会上，C市WJ区财政局负责人T的发言，2015年5月19日。项目化运作中集中的资金管理权避免中间层级政府的挪用和截留，提高民政部门对经费的控制力。其三，项目发包方组建项目小组，频繁开会和检查，民政部门通过这样特殊的人事安排，迫使服务承接者重视项目，增加对项目的注意力分配。

由上可见，民政部门高度信任社会组织，试图通过购买服务的项目化运作，增加本部门对政策目标、资金管理权、人事权的控制力。项目制既能完成本部门培育社会组织的使命，又能加强部门权力，因此，民政部门热衷于推行项目制。

2．中度信任导致混合制

相比于民政部门，团委对社会组织呈现中度信任。一方面，团委的志愿服务依赖青年社会组织。从部门职能来看，团委是枢纽型社会组织，它需要推动社会组织的发展。与此同时，团委需要组织多项青年志愿服务活动，这些都离不开人手。但是，常规制下的青志协会员一般是学校、事业单位和企业内部的青年团体，大多是体制内通过动员而来，缺少专业性和主动性，团委急需推动青年社会组织的发展。另一方面，团委是半官方性的，具有从上到下的科层体制和组织结构，同时还承担政治性任务，这些都使得团委并不完全信任社会组织。从项目经费上来说，团委可用于社会组织的专项支出较少，这些都限制了进行项目发包的程度和范围。

3．低度信任维持常规制

农业部门下辖种子站、农机站这样的事业单位，习惯委托事业单位进行农业物资补贴的发放工作，农业部门和其下辖的事业单位形成利益纽带和信任关系。相反，农业部门很少与社会组织打交道，他们不信任社会组织，不愿意推行项目制，而是保留常规制。“司法局进来一点点、妇联、残联进来一点点，貌似其他部门就不需要购买一样，但其实不是的，观念没有转变。”*G市民政局社工处负责人的访谈，2015年7月9日。这里所说的“观念没有转变”就是指的部门观念。从部门业务来看，农业部门没有培育社会组织的任务，反而担心引入社会组织损害部门利益，或引起业务风险，因此他们不愿意购买服务。“其他条口不做可能也有道理：其他部门说你先拿出优秀的组织，我们就做，但是对我们来说，如果条口不拿出资金，怎么培育社会组织。但是，很多条口部门认为我可以做，但是我不能做出问题。”*在N市XW区J街道举行的课题座谈会上，XW区民政局负责人W的发言，2015年7月3日。从上可以看到，“不能出问题”就是前文所说的剩余责任，农业部门不信任社会组织，不愿意承担购买服务带来的责任，因此，他们拒绝项目制，仍然使用常规制。

由上可见，虽然政府购买服务可以扩权，但是并非所有政府部门都愿意推进项目制。项目发包方和承接方之间的剩余责任、职能部门和社会组织的信任程度成为关键的影响因素。在购买服务制度化不健全的情况下，项目制意味着发包方需要承担大量的剩余责任，此时，政府部门越信任社会组织，越有可能推进项目制；反之，政府部门越不信任社会组织，越难推进项目制。

四、结论与讨论

已有研究认为项目制有利于打破常规体制下“上有政策、下有对策”带来的上级政府的无力感，促进上级政府的权力集中，因此上级政府更愿意采用项目制。本文认为已有对项目制的研究过于重视纵向政府间关系及其对项目制的影响，忽略了项目制实施过程中横向政府部门间差异。本文的创新在于在已有项目制的研究中加入了横向政府部门的视角，认为横向政府部门对待社会服务类项目发包持有不同的态度。在社会服务的供给过程中，对于同一层级的横向政府部门来说，有的部门(民政部门)愿意采用项目制，大力购买服务；也有政府部门(农业部门)不愿意采用项目制，而是采用常规制；另有一些部门(团委)综合运用项目制和常规制，形成混合制。三种服务生产方式在组织结构、激励机制上呈现鲜明的区别。

为何不同的政府部门选择不同的社会服务生产方式呢？本文使用剩余责任和信任程度作为解释变量，认为上级政府在项目制的实施过程虽然压缩了项目承接者(如下级政府或社会组织等)的剩余控制权，但是也需承担剩余责任。政府购买服务制度的不完善使得项目发包方需要承担很大的剩余责任，此时，政府部门和社会组织的信任程度成为影响政府发包的关键因素。高度信任社会组织的政府部门(如民政部门)热衷于项目制；对社会组织持低信任度的政府部门(如农业部门)不愿意推进项目制，仍然沿用常规制；对社会组织持中度信任的政府部门(如团委)选用混合制。

政府购买服务的横向部门差异导致项目实施的零散性与非均衡发展。尽管有的地方民政部门逐步建立政府购买目录，编办推出职能转移目录，但是，项目购买大多由职能部门负责，职能部门是否购买服务不遵循职能转移的逻辑，而是遵循减责的逻辑：在其他条件不变的情况下，只有剩余责任较少的情况下，政府部门才会主动选择项目制。政府购买服务的制度化不完善，存在大量剩余责任，导致很多政府部门不愿意购买，只有零星一些政府部门采用项目制，造成政府购买服务项目化运作的零散性和非均衡发展。

本文的政策启示在于要从如下两个方面推进政府购买服务的发展。一方面，完善购买制度，减少剩余责任。尽管目前国家出台了政府购买服务的大量文件，但是，政府将一定数额以上的服务购买纳入政府采购，忽视了服务购买和货物/工程购买的区别，同时造成低于一定数额的服务购买缺少系统的规范性文件指导。另外，国家没有对购买内容、购买程序和绩效评估进行明确的制度规定。建议国家出台政府购买服务内容的负面清单，明确不能购买的事务，同时引入规范的、专业的绩效评估体系。另一方面，增强政府与社会组织之间的联系与信任。国家对社会组织的管理从双重登记发展为登记制，这显示国家比之前更信任社会组织，并希望借社会组织的力量弥补政府服务供给的不足。但是，职能部门受传统的行政事务的影响，并不信任社会组织，这使得政府购买服务的基础薄弱。建议国家以民政部门为桥梁，推动社会组织和职能部门之间的联系，加深职能部门对社会组织的理解和信任，推动两者的合作。

(责任编辑:曹玉华)

Project System, Bureaucracy System and Combination:The Difference of Agencies in Government Purchase of Social Service

Wang Qing

There are three types of social service supply: project system, bureaucracy system and a combination of the two methods. The majority of scholars think that project system reinforces agencies force, so it is the best option for all of agencies. However, not every agency is willing to select project system. The Agency of Civil Affairs prefers project system and the Agency of Agriculture prefers bureaucracy system. Association of Youth uses a combination of the two methods. The paper analyzes the reasons behind each agency's method. First of all, the project system requires a lot more intensive risk management because of the lack of the system of social service outsource. Secondly, the most important aspect is to determine which of the three systems is the most beneficial and reliable in degree of trust between parties. If there is a reliable and trust-worthy NPO, then project system is likely the better of the options. However, if there is a lesser degree of reliability and confidence between the parties, then the combination method would be preferable. If reliability is uncertain, the bureaucratic method is probably the better option.

Social Service Outsource, project system, Bureaucracy system, remanent liability, non-profit organization

王清，中山大学中国公共管理研究中心及政治与公共事务管理学院副教授(广州510275)

国家社科基金青年项目“我国城市户籍制度改革的不同路径比较分析研究” (11CZZ040)、国家社科基金重大项目“扩大公民有序政治参与：战略、路径与对策研究”(12&ZD040)、2016年度广州市哲学社会科学发展“十三五”规划课题“广州市来穗人员和外国人服务供给中的部门协同研究”(2016GZYB30)

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1006-0766(2016)05-0023-10