“模糊的确定性”：政府购买内容的选择机制

何艳玲, 钱　蕾



§政府购买公共服务研究§

“模糊的确定性”：政府购买内容的选择机制

何艳玲, 钱蕾

政府购买已成为中国公共服务供给改革的重要机制。需求回应、新的政绩竞争标的以及部门决定共同支配着政府购买的内容选择，并使之呈现出“模糊的确定性”，即内容边界虽然模糊，但其行为选择的逻辑是确定的。从未来发展来看，政府购买公共服务应该成为实现合作治理转型的突破口。

政府购买；公共服务；需求回应；合作治理

近年来，政府购买公共服务在被纳入顶层设计的同时，也迅速开启了政策实践的进程。政府购买逐渐成为政府职能转变、社会建设、党建的创新举措与承接机制。政府购买了哪些服务，这些服务呈现出什么特质，政府为何购买此类服务而非其他服务，其在进行内容选择时又遵循着怎样的逻辑？关于这些问题，已有的研究尚未给出清晰回答。在此，笔者将从如下两方面着手，对上述问题有所回应：其一，归结目前地方政府购买的主要内容及存在的偏差；其二，分析政府为什么会购买这些内容，并对购买内容的选择进行解释。

一、政府购买的兴起及其内容研究

政府购买公共服务成为研究热点，与全球政府改革实践以及国内中央和地方政府的相关政策持续推进密切相关。1980年代以来，全球政府改革，主要以生产力、市场化、服务导向、分层负责、政策取向及绩效责任等为核心。其中，“市场化”强调政府运用市场诱因，通过民营化或运用非政府形态(包括民间企业、非营利组织)方式提供服务，政府购买或委托外包(contracting out)是市场化最常被使用的方式。这种市场化改革的深层意涵在于以市场策略来替换传统科层体系的命令与控制机制，政府角色从“自行生产服务者”调整为“服务购买者”。*D. F. Kettl, The Global Public Management Revolution： A Report on the Transformation of Governance, Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2000，pp.1-3.

政府购买的主要理论认为，由于存在“市场失灵”和“政府失灵”，公共服务的资源配置无法达到最佳，寻求市场、政府之外的主体承担公共服务成为必然。具体而言，以政府为核心的传统科层体系已不能适应日益复杂的公共事务。特别是随着全球化进程加快和公民社会兴起，政府面对日渐复杂或从未出现的新问题，如贫穷、饥荒、生态恶化、环境污染等等，大多表现无力，人们对政府的信任度下降。“政府失灵”客观上需要借助超越政府的力量来进行共同治理。而市场机制也有其难以克服的弱点。市场运作的核心价值是有效的资源配置，但由于市场存在着自身无法解决的“搭便车”“外部性”“信息不对称”等问题，无法达到“帕累托最优”，更谈不上分配的基本正义和公平。在此背景下，新的治理方式，比如合作治理、政策网络治理倡导网络机制，以求通过水平式的联结方式把政府、利益集团、行业协会以及公民等正式或非正式组织联系起来，并以共同利益为结点，彼此形成资源依赖互动关系。而政府购买，正是一种具体的合作治理形式。

更直接的研究为政府购买提供了重要依据。萨瓦斯提出公共服务的生产者和提供者可以实现分离；*萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社,2002年。而萨拉蒙的第三方治理理论则进一步论证了政府与社会组织合作的正当性。*Lester M. Salamon, “Of Market Failure, Voluntary Failure, and Third-Party Government: Toward A Theory of Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State,” Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly, Vol.16, No.1-2, 1987, pp.29-49.社会组织对需求反应敏感且服务高效，而政府在服务递送、资金提供和服务监管方面尤为擅长，社会组织与政府由此形成的责任共担关系可以克服市场失灵和政府失灵问题。

而在政府购买内容方面，一些国家或地区基于政府职能重要性标准来界定政府购买公共服务边界。*项显生:《我国政府购买公共服务边界问题研究》,《中国行政管理》2015年第6期。即属于本质性、核心的政府职能，其所属的公共服务由政府内部生产和提供。比如美国联邦采购局第92号政策令函指出，本质性政府职能“乃是指政府的某职能与公共利益密切相关，应由政府公务员自行执行者”。包括刑事侦查、公诉及司法职能控制、外交事务、军队指挥、联邦公务员指挥管理、情报以及反情报活动的指挥及控制等等。而不属于本质性政府职能的其他公共服务，可依情况由政府购买获得。

国际经验显示，政府购买涵盖了大多数公共服务领域，特别是教育、公共卫生、文化、社会服务等。*贾西津、苏明等：《中国政府购买公共服务研究终期报告》，北京：亚洲开发银行，2009年。其中，基本公共服务是最常购买的内容，其他受欢迎内容还包括设施管理。*Andrew Kakabadse and Nada Kakabadse, “Outsourcing in the Public Services: A Comparative Analysis of Practice, Capability and Impact,” Public Administration and Development, Vol.21, No.5, 2001, pp.401-413.国际城市管理协会(ICMA)在对美国地方政府购买的44项服务进行调查时，将购买内容归为四类：公共工程、公共安全、公共卫生事业以及娱乐艺术。*James Ferris and Elizabeth Graddy, “Contracting Out: For What? With Whom?” Public Administration Review, Vol.46. No.4, 1986, pp.332-344.其中公共工程均为非生产性的，包括街道修复、绿化、生活垃圾处理等。公共卫生事业除了儿童、老人、医疗等服务外，还包括动物收容服务。公共安全领域涉及巡逻、急救医疗服务、消防等。娱乐艺术则是购买博物馆、图书馆等文化场所服务以及其他文化服务。此外，税收评估、垃圾回收也被纳入合同中。*George A. Boyne, “Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U.S. Local Government,” Public Administration Review, Vol.58, No.6, 1998, pp.474-484.

虽然现有文献尚未对中国政府购买的内容进行系统论述，但从具体案例中仍然可以了解到其购买的主要方向。江西扶贫项目、上海社区矫正项目、艾滋病防治是早期政府购买的试点。*韩俊魁：《当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较》，《经济社会体制比较》2009年第6期。针对上海的试点来看，政府购买主要集中在社区民生服务、行业性服务、社会公益服务、社会管理。*徐家良、赵挺：《政府购买公共服务的现实困境与路径创新:上海的实践》，《中国行政管理》2013年第8期。而在有的地区，政府购买从生活性民生公共服务发展到生产性保障服务，比如农村“七站八所”改制。*王浦劬：《政府向社会力量购买公共服务的改革机理分析》，《北京大学学报》2015年第4期。

至于政府购买内容的选择机制，这方面的研究尚不充分。需要关注的研究有两项。一项研究认为中国政府购买建立在政府和社会组织的模糊关系上，而社会组织则从边界模糊中生产出新边界。*黄晓星、杨杰：《社会服务组织的边界生产：基于Z市家庭综合服务中心的研究》，《社会学研究》2015第6期。另一项研究则发现，中国社会组织面临着宏观政策模糊发包的制度环境，在具体政策执行过程中体现的是地方政府风险控制、增量改革和社会组织“属地化”逻辑；这种制度环境在一定程度上塑造着政府购买服务的结果。*黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》2015年第9期。显然，二者都认为，由于政府与社会组织的模糊关系，中国政府购买行为存在一定模糊性。延续他们的讨论，本文在理论层面的疑问是，政府购买的内容选择是否真的是模糊的？抑或有另外的逻辑？

二、政府购买的主要内容及其特征

中国市场化改革的纵深发展形成了多元化的利益群体，而养老、教育、医疗卫生、公共安全、环境保护等诉求也日益凸显，并成为影响社会稳定的重要因素。十六大以来，政府开始着力回归基本公共服务领域，社会建设、社会治理创新提到改革议程。在此背景下，政府购买公共服务成为社会建设、社会治理的重要载体。十八大报告指出，要改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设。2013年，十八届三中全会决定，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。并加大政府购买公共服务的力度。2014年，财政部颁布了《政府购买服务管理办法(暂行)》，并于2015年起正式实施。至此，政府购买在国家层面达成共识。与此同时，各级政府也陆续出台了政府购买的指导意见、管理办法等，规范政府购买公共服务的行为。政府购买公共服务的制度环境初步形成。

结合我们在各地的调研，*除非特别注明，所有数据都来源于我们在“政府向社会力量购买公共服务中英经验研究”项目(王浦劬教授主持)调查中所获资料。目前地方政府购买内容可归结出如下几个特征：

(一)基本公共服务占主导

为了便于分析，可以简单地将政府购买内容分为两大类：其一，面向公众的服务，是指基于不同的人群而提供的生存、生活、发展服务。包括基本公共服务和社会事务服务。*具体分类依据国务院颁布的《政府购买服务管理办法(暂行)》第十三条的相关规定。其二，面向部门的服务，是指履行管理职能的专业服务和辅助服务以及维持组织正常运转所提供的保障服务。包括技术性服务和履职辅助服务。表1显示，基本公共服务占据主导地位，其中养老、医疗卫生、公共文化、教育所占比例较大。尤其是，养老服务所占比重最大，且服务类型最多。上海市社区公益服务招投标平台中标记录显示，近五年来，政府购买养老服务数量约占所有中标服务的50%。其次是残疾人服务和面向贫困人群的社会救助服务，两项共占25%。表1还显示，面向部门的服务也是政府购买的主要内容，且涉及面广泛。

表1　政府购买的主要内容

续表1

宁波镇海区“微民生”项目(图1)则更具体地呈现了政府购买的内容，从中也可看到，养老服务占据比例最大。

图1　宁波镇海区“微民生”项目(2010—2015)

(二)中央和地方政府购买存在差异性

对中央-省-市三级政府购买的相关政策进行梳理，可以看出购买内容具有一定程度的差异性。中央层面购买主要集中在社区公共卫生服务、残疾人服务、养老服务、农村公益性服务、公共文化服务、交通运输服务(见表2)，呈现出基本公共服务导向型的政策设计。

表2　中央政府购买内容*数据来源于中国法律知识资源总库法律法规库。

省市政府层面的制度设计仍然具备基本公共服务导向，同时向社会事务服务及行政运作服务延伸(见图2、图3基于河北省的梳理)。可以看出，政府购买内容及相关政策在科层体系中层层传递，但每一级政府都会进行政策拓展或者会有创新。

图2　省级政府购买内容*数据来源于中国法律知识资源总库法律法规库和北大法律法规数据库。市级、县级政府政策文件同样来自前述两个数据库。其中，剔除了部分政府履职所需的政策文件。

图3　市级政府购买内容

(三)不同地方政府购买层次的梯度扩散

中国政府购买的政策推进路径是自下而上、循序渐进的地方试点，而后上升到行政法规层面，最后在全国范围内推广。不同地方政府购买处于不同层次，并呈现梯度扩散特征。以省级政府为参照，地方政府购买的发展阶段可分为三个层次(表3)：全面推开阶段、扩展阶段以及试点阶段。

表3　地方购买发展阶段的不同层次

处于全面推开阶段的省份，试点起步时间早，资金投入较大，政府购买的制度体系已经构建。这些地区多为政府购买的先行省份。购买内容涵盖了从出生到养老以及衣食住行全方位体系，如计划生育、婚育服务、基本公共教育、职业培训、就业促进、社会养老、社会救助、棚户区改造、公共卫生、基本医疗服务、公共法律服务、公共文化服务以及公共体育服务等。同时，这些省份也开始从项目(机构)购买发展到人才购买。

处于扩展阶段的省份政策推进较快，投入持续增加。与全面推开阶段省份相比，这部分地区的政府购买大多为项目与机构的购买，对于专业性人才的购买需求则较少。

试点阶段即处在政府购买的起步阶段。除北京、上海、广东、浙江、江苏外，其他省份基本上都是在2014年开始政府购买的试点工作。*在此以省级单位为分析对象。当然，不排除某些省份的个别县市在2014年以前就已经开始了购买公共服务实践，比如成都市。其购买内容主要集中在购买运作比较成熟、问题最突出、民众最关心的基本公共服务领域，涉及养老服务、残疾人服务、医疗卫生服务、教育等。

三、政府购买行为存在的偏差

虽然上述呈现了中国政府购买的丰富图景，但与政府购买公共服务的一般理论和多数国家实践比较，中国实践仍然存在一定程度的差异性乃至行为偏差。

(一)溢出公共性的过度购买

通常，政府购买的是公共服务，即具有公共物品特征的服务。而过度购买，是指政府购买了并不具备公共性的服务，即将本由社会、市场承担的服务纳入到购买服务中。比如，上海浦东新区金桥镇以政府购买的方式启动“爱心暑托班”项目，严格来说这属于私人服务范围，可在家庭内部解决或者由市场提供。广州、南海等地购买医务社工服务，为患者提供心理咨询、矛盾协调等服务，这与当下医患关系相对紧张的背景密切相关，但这些服务是否应该由政府来购买，是被质疑的。

过度购买还体现在，有的地方政府购买项目仍然主要是为政府自身运转而服务。在我们的调研中，有被访的工作人员认为其所在地区推行政府购买改革主要就是为了解决自身内部管理问题。在南京市民政局公布的2015年购买服务项目清单(第一批)中，政府投入787.9万元购买56个项目，其中36个项目属于政府履职的辅助事务和技术性事务，占资金总额的56.8%；而成都市2015年也有50%的资金是直接为政府职能的实现服务。

(二)购买资源的辖区标准化投入

政府购买的目标在一定程度上是为了完善公共服务的差异化供给程度，提高供给品质，因此应该是差异化投入，以与政府的标准化供给相区别。但在实施过程中，大部分地区仍然沿袭了传统公共服务按照辖区进行标准化配置的路径。

2014年上海共有16个区通过社区公益招投标平台购买失能老人家庭照料者培训项目。一方面，除嘉定区以外，各区招标文本在需求调研方面基本上都是基于上海全市失能老人整体情况进行阐述，这导致标书中具体需求分析和项目标的(服务内容)几乎完全一致。另一方面，由于资源统一按照行政辖区配置，导致目标群体多的区域不一定有相应的资源投入。比如，嘉定区、静安区是失能老人较为集中的区域，但和其他街道一样也只有200名照料者有机会接受培训。徐汇和杨浦两个区均有大约2400户失能老人，但徐汇区的购买力度却是杨浦区的两倍多(表4)。

表4　上海购买失能老人家庭照料者培训项目

类似的如广州市以政府购买方式向每个街道提供200万资金运营家庭综合服务中心。但在每个街道的人口数量、人口结构、辖区面积等存在差异的情况下，标准化的、相同的资金支持意味着人口数量少的街道能够享受家综服务的人群所占比重大，覆盖人群也更加全面；而在人口数量较多且老龄化程度较高的街道，则存在供给不足、受益人群比例较低的问题。按照辖区配置资源的方式导致财政支出的空间失衡，购买资源投入并未能与服务需求相匹配，政府购买也陷入了科层体系的窠臼。

(三)服务项目的竞争性配置

政府购买公共服务的主要目的是解决迫切的社会问题，因此其项目配置的基本逻辑是“按需配置”。但在各地实践中，很多购买项目都是按照竞争性逻辑即“按优配置”来进行。

2013年成都市级财政共投入240万元购买了27项社会工作服务，数据显示25个项目落在了3个区2个市2个县的街道、镇或村。其中，3个区有2个区的生产总值位居全市前列；而在具体市、县中，彭州市、都江堰市、双流县、郫县的地区生产总值均位列市、县前列。这表明，经济实力较强的区、市、县级政府比经济相对落后地区获得了更多购买资金支持。又如广东顺德对社会组织的扶持项目，广泛使用竞争性专项资金分配。由于评估指标设置的问题，通常具有较好发展基础的镇街具有更大的竞争优势。在其2014年的立项项目中，坐拥美的、碧桂园两大年销售额超一千亿元级企业集团的北滘镇以7项独占鳌头。这表明，在竞争性框架下，有限的购买资源仍然未能很好地实现按需配置。

四、政府购买内容的行为选择

综上可见，在各地实践中，政府购买内容在形式上确实存在一定程度模糊性。但这并不意味着政府购买行为选择也是模糊的；相反，在购买的时候，到底选择购买什么，其实有相当大程度的确定性，我们称之为“模糊的确定性”，即边界是模糊的，但对边界的选择却是确定的。这种“确定性”体现在：

(一)需求回应是政府购买的首要压力

政府购买首先是在组织环境变迁情况下科层组织对外部社会需求的明确回应，即公共服务供给缺失、资源分配失衡、社会兜底服务单一。更深层次的原因在于公共服务供给未能与经济、社会转型形成的新社会需求相匹配，表现为基本公共服务领域，教育服务、医疗卫生服务、养老服务存在较大缺口；就业服务、外来人口服务相对滞后。因此，这些领域成为政府购买内容的重点。各地实践显示，政府购买的群体主要涵盖了老年人、残疾人、未成年人、罕见病患者、社工、求职人群、脆弱家庭、流动人口、贫困人口等有特殊诉求的群体。而为什么出现购买部门的民政化，也与民政部门关涉大量民生需求有关，是政府对外部压力的正常回应。

而有的地方政府购买仍然以部门服务为主，即主要为政府履职而服务，其原因也在于外部压力。长期机构改革的压力使得政府改革“为了编制而编制”，人员及其编制成了许多部门的稀缺资源。面对越来越复杂的公共事务，只有用政府购买的方式缓解这一紧张格局。

(二)新的地方竞争标的是政府购买的间接动力

政府购买在一定程度上也是新一轮地方政府竞争的结果。政绩竞争对一个庞大的单一制国家，是在确保中央权威前提下激发地方活力，提升整体绩效的一种有效激励。随着市场化改革日益深入，一味追求“增长”的竞争在创造经济增长奇迹的同时，也因其负面影响饱受诟病：在此背景下，社会建设、社会发展受到学界的普遍关注。*参见李培林：《重视推进社会管理体制改革》，《人民论坛》2005年第10期；俞可平：《推进社会管理体制的改革创新》，《学习时报》2007年4月23日；何增科：《以治理和善治为方向推进社会管理体制改革》，《中国社会报》2011年第12期。自2004年十六届四中全会提出要“推进社会管理体制创新，维护社会稳定”，到2013年十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的要求，不到十年，中央政策文本密集出现社会管理体制创新的政策意见，社会创新被列为重点工作。

显然，政绩竞争仍然在，但是竞争标的已发生了变化。与纯粹的竞争增长相比，公共服务有效供给也成了新的竞争标的。我们在各地实践中看到政府购买在不同区域的梯度扩散，可以看成是这种竞争的自然结果。在这种新的激烈竞争格局下，政府购买有可能是“为竞争而购买”而不是“为公共服务而购买”。由此，在各地出现不同程度的过度购买，也就可以解释了。

(三)部门决定是政府购买的主要路径

政府购买在形式上似乎完成了政府与社会组织的契约合作。众多政府购买的研究也认为，这是政-社合作的全新开始。事实是否真的如此？

合作是“一个在协商、承诺和执行之间不断反复的(iterative)和循环(cyclical)的过程”；*Peter Smith Ring and Andrew H. Van de Ven, “Development Processes of Cooperative Interorganizational Relationships,” Academy of Management Review, Vol.19, No.1, 1994, pp.90-118.是“自主的行为者(autonomy actors)之间通过正式或非正式的协商，建立一种规则和结构以确定和调整他们之间关系，并且形成一种行动和问题决定的方式。*Ann Marie Thomson, “Collaboration: Meaning and Measurement,” Ph.D. diss., Indiana University -Bloomington, 2001.这些定义了合作双方主体的对等性和过程的协商性。显然，这些重要元素并未在各地政府购买过程中清晰凸现；政府购买仍然是政府的“部门决定”过程。前文提到购买资源按照行政区划进行配置，购买项目按照指标进行竞争性分配，这都表明传统科层体系按照职能和工作任务“配给”公共服务的模式并未转变。政-社互动已经开始浮现，但合作仍然遥远。

五、小　结

三十多年的地方增长竞争带来了转型阵痛，中央正密集出台引领改革与创新的政策。在主动适应环境的变化中，地方政府在一定程度上从招商引资的“政治企业家”转型为“组织变革者”，并带来了政府购买等不同的地方改革实践。在传统模式下，政府既是生产者又是提供者，权责不明导致对财政支出效果的忽视，但在购买模式下，政府购买实现了政府从生产者到委托者、监督者的转变，无感知的财政支出转变为可感知的公共服务。显然，政府购买使公共服务供给更为有效优质。

但问题在于，这种创新由于没有清晰的理论逻辑和制度边界，事实上也会带来更多新的问题，比如过度购买、购买资源的浪费乃至新的资源分配不公。由于缺少双向互动以及过程透明，导致公共服务供给过程中(无论是政府提供还是政府购买)的问责真空。政府应该向谁提供公共服务，以及提供什么样的公共服务，这成了一个既没经过顶层设计，也没经过充分协商的过程。因此，虽然政府购买的行为逻辑清晰，但其结果却往往模糊甚至偏离初衷。如何消弭这种模糊性和偏差，构建“清晰的确定性”，迫切需要政府进一步考虑并进行制度设计。

政府购买的价值取向指向的是合作治理。无疑，“治理转型”(the transformation of governance)*National Academy of Public Administration, Report of the Priority Issues Task Force, Washington, D. C.: NAPA, 2000.对各国来说仍然是未来主要议题。合作治理提供的“共识、共治、共享”叙事无疑是诱人的，但合作形成的条件，如信任、规则、资源；合作机制的构建，如信息共享、资源整合、统一行动、行动者之间的互动等等，却仍然是悬而未决的难题。而在中国各地政府购买开展得如火如荼的时候，这些问题甚至还没有被根本触及和回应。就此而言，政府购买的“下一步行动”，应该是为这些问题的解决打开一扇窗户！

(责任编辑:曹玉华)

Ambiguous Certainty: An Analysis on the Boundary of Government Purchase

He Yanling, Qian Lei

Government purchase has become the important mechanism of public services delivery reform in China. The demands response, the new object in performance competition and the department decision have controlled the content of government purchase jointly, which makes it characterized as “ambiguous certainty”. That means even the content boundary is blurred, and the logic of government behavior is certain. From the perspective of future development, government purchase should become a breakthrough to achieve the transformation of cooperative governance in China.

government purchase, demands response, cooperative governance

何艳玲，中山大学中国公共管理研究中心教授(广州510275)；钱蕾，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生(广州510275)。周寒同学对本文写作有贡献。

国家社会科学基金重大项目“我国城市社区建设的方向与重点研究”(15ZDA046)、中英合作项目“政府向社会力量购买公共服务中英经验研究”

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1006-0766(2016)05-0014-09